Dificuldades políticas, éticas e jurídicas na criação e aplicação da legislação sobre álcool e tabaco: contributo para o desenvolvimento da investigação em Direito da Saúde Pública

Resumo

Introdução

A aplicação de leis de Saúde Pública na área das determinantes da saúde relacionadas com os estilos de vida e comportamentos, onde se incluem as lutas contra o consumo nocivo de álcool e contra o tabagismo, necessita de ser analisada e discutida tendo em consideração a complexidade muito própria desta realidade, de onde nunca se podem dissociar as medidas a tomar dos vários actores sociais envolvidos. De facto, nestas áreas, as actividades de lobby da indústria bem como dos agentes de distribuição e de venda, denotando a existência de interesses concorrentes com os das políticas de Saúde Pública, interferindo nos resultados destas e impedindo a sua efectividade.

Material e métodos

Tendo por fundo esta premissa, o presente artigo elabora uma breve reflexão sobre os pontos fortes e fracos do uso dos instrumentos legais em Saúde Pública, tomando como exemplo as leis do álcool e do tabaco portuguesas, em relação às quais, situações de ambiguidade, indefinição prática, faltas de controlo e de sancionamento efectivo do seu incumprimento, impedem uma efectividade das mesmas, ilustrando com exemplos recentes as armadilhas à Saúde Pública que podem surgir mesmo em leis cujo objecto é o de reduzir o consumo de substâncias com risco para a saúde e os seus potenciais danos. Tal é o caso da lei norte-americana n.° 111–31 de 22 de Junho de 2009 que deu à FDA (Food and Drug Administration) o poder de controlar os produtos do tabaco e que tem sofrido duras críticas por parte das autoridades em Saúde Pública.

Afirmamos o poder incontestável do instrumento legislativo para mudar comportamentos e atitudes, manifestando, contudo, a preocupação de que a lei é ainda um instrumento de Saúde Pública mal explorado e pouco avaliado. Identificar as forças e fraquezas nas leis de Saúde Pública é uma tarefa tão complexa quanto a multidisciplinaridade das ciências e a diversidade social dos actores envolvidos. Uma das premissas do processo de elaboração e implementação das leis de saúde pública, é, pois, a necessidade de um conhecimento aprofundado do contexto a que estas mesmas leis se vão aplicar, incluindo o ambiente e os actores sociais que delas são alvo. Os efeitos potenciais da lei são difíceis de prever à partida ou de padronizar, contudo, de acordo com alguns autores que recentemente se têm debruçado sobre o tema, podemos tentar analisar e avaliar o processo legislativo em Saúde Pública e os resultados obtidos com o recurso a um modelo lógico.

Sabemos que apesar do consumo de álcool e danos a ele associados bem como do consumo de tabaco e da exposição ao fumo deste estarem plenamente documentados no que diz respeito ao risco para a saúde individual e colectiva, as políticas públicas preconizadas estão ainda longe de serem efectivas para debelar estas práticas, pelo que todas as discussões em torno do problema de uma ideal concepção da lei nos parecem essenciais para se poder começar a atingir os resultados pretendidos em Saúde Pública e não apenas os resultados possíveis face aos interesses em jogo.

Conclusão

Com a reflexão apresentada neste artigo, gostaríamos de munir os actores e organismos que actuam em prol da Saúde Pública em Portugal de alguns instrumentos e argumentos de discussão que permitam promover a acção da lei nas áreas acima mencionadas, de uma forma mais esclarecida e pró-activa, bem como de contribuir para o desenvolvimento da investigação em Direito da Saúde Pública, nomeadamente através da construção e utilização de métodos eficazes de avaliação do impacto das leis e das políticas relativas às epidemias comportamentais relacionadas com o estilo de vida, no sentido de melhorar os seus resultados e assim potenciar uma sociedade mais saudável.

Abstract

Introduction

The application of laws of Public Health in the area of health determinants related to lifestyles and behaviors, which include the fight against harmful use of alcohol and tobacco control, needs to be analyzed and discussed taking into account the very particular complexity of this reality, where it is not possible to decouple the action to be taken from the various social stakeholders involved. Indeed, in these areas, the lobbying activities of industry and distribution and sales sectors, show the existence of competing interests with the policies of Public Health, interfering in the results of these and preventing their effectiveness.

Material and methods

Taking as a background the above mentioned assumption, this article presents a brief reflection on the strengths and weaknesses of the use of legal instruments in Public Health, taking as example the Portuguese laws on alcohol and tobacco, for which situations of ambiguity and imprecision in its enforcement and a lack of effective monitoring and sanctioning of its non-compliance have put a stop to a effectiveness of the same legislation in practice. The article also shows recent foreign examples which illustrate the pitfalls that can arise even in Public Health laws with clear objectives to reduce the consumption of health hazardous substances and their potential harm. Such is the case with U.S. Law No. 111–31 of 22 June 2009 which gave the FDA (Food and Drug Administration) the power to control tobacco products and has been the aim of harsh criticism from Public Health authorities and academics.

In this article, although affirming the undeniable power of the legislative instrument to change attitudes and behaviors we, express, however, some concerns respecting the fact that the law is still an unexplored and poorly evaluated instrument in the Public Health domain. To identify the strengths and weaknesses in the laws concerning public health is indeed as complex as the multidisciplinary sciences and the social diversity of the actors there involved. Therefore, one of the premises of the drafting and implementation of future good public health laws is the need of a thorough understanding of the context to which these same laws will apply, including the environment and stakeholders who are their main target. The potential effects of the law are difficult to predict or to standardize, however, in the line of some authors who have focused recently on the subject, this article supports the use of a logical model to analyze and evaluate the legislative process in Public Health and its obtained results.

Knowing that although alcohol consumption and the harm associated with it as well as the dangers of tobacco use and environment tobacco smoking are fully documented with regard to individual and collective health risks, public policies advocated are still far from be effective to curb these life style behaviors, it appears to be essential to deepen the discussion on the question of an ideal conception of Public Health Law in order to start to achieve more desired results in public health and not just the possible outcomes from the clash with the interests at stake.

Conclusion

With the reflections in this article, we wish to equip the actors and bodies acting on behalf of Public Health in Portugal with some tools and arguments that will benefit the discussion to promote a better action of the law in the areas mentioned above. This also includes a more enlightened and pro-active legislation procedure, and a contribution to the development of research in Public Health Law, plus the construction and use of effective methods of evaluating the impact of laws and policies concerning behavioral outbreaks related to lifestyle in order to improve their results and thereby to promote a healthier society.