DERECHOS HUMANOS Y EJECUCIÓN PENAL EN EL NUEVO SISTEMA DE JUSTICIA DE MÉXICO

Resumen

En México, la transición del sistema inquisitivo a uno de corte acusatorio oral posibilitó la reconfiguración de las prácticas de los operadores jurídicos. Recientemente se llevó a cabo una profunda reforma normativa en la fase de ejecución encaminada a alinearla a los principios que rigen el enjuiciamiento penal. Si bien es previsible que en dicha fase se reconfiguren las prácticas de los operadores, todo apunta a que tendrán que superarse distintas prácticas a partir del cambio, originadas en esquemas propios de la cultura judicial de los funcionarios que aplicarán la reforma.

El elemento central de la reforma de justicia de 2008 es tener un sistema que pretende ser más garantista durante todo el proceso jurídico y posteriormente en la supervisión de la pena. En el sistema inquisitivo velar por los derechos humanos de los involucrados en el proceso no era prioridad.

El 16 de junio de 2016 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Nacional de Ejecución Penal. Esta ley dicta todas las normas que deben salvaguardar los derechos humanos de las personas que han sido sentenciadas.

En el presente artículo se abordan las percepciones de los operadores jurídicos en la transición del sistema de justicia a partir de entrevistas realizadas en el Juzgado de Primera Instancia en Cuernavaca, Morelos en el 2014. Pero, así como el nuevo sistema tiene bondades que tocan tanto al imputado como a la víctima, nos preguntamos de qué manera la cultura judicial de los funcionarios que aplicarán la reforma en materia de ejecución podría interferir en la protección de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad y sus familias.

Abstract

In Mexico, the transition from the inquisitorial system to an oral accusatory system made possible the reconfiguration of the practices of political operators. Recently, during the implementation phase, a deep regulatory reform was carried out aiming to order it to the principles that rule criminal prosecution.

While it is predictable that during the implementation phase the practices of political operators can be reconfigured, everything suggests that different practices will have to be overcome from change, originated in own schemes from the judicial culture of the civil servants that are going to apply the reform.

The core element of the justice reform in 2008 is to have a system that claims to have more guarantees during the whole legal process and subsequently the supervision of punishment. In the inquisitorial system it was evident that the human rights of the involved people in the process were not priority.

On June 16 2016, the Federation's Official Journal published the National Criminal Enforcement Law. This law dictates all the legal norms that should safeguard the human rights of people that have been sentenced.

In this article, the perceptions of political operators in the transition of justice systems are addressed, from interviews made to them in the Court of First Instance in Cuernavaca, Morelos, 2014. Just like the new system is kind to the accused party as well as to the victim, we inquire about the way the judicial culture of civil servants applying the reform on the execution could interfere in the protection of human rights of the persons deprived of liberty and their families.

Resumo

No México, a transição do sistema inquisitivo para um acusatório oral que possibilitou a reconfiguração das práticas dos operadores jurídicos. Recentemente foi feita uma reforma normativa na fase de execução encaminhado para alinhar-se os princípios que regem o enjuiciamiento penal. Pode ser previsível que nessa fase se reconfigurem as práticas dos operadores, então vão tener que superar-se distintas práticas depois do câmbio, originadas em esquemas próprios da cultura judicial dos funcionários que vão aplicar-la.

Un elemento centralizado da reforma da justiça de 2008 é ter um sistema que pode ser mais garantista durante o processo jurídico e posteriormente na supervisão da pena. O sistema inquisitivo não tinha como prioridade velar pelos direitos humanos dos envolvidos.

No 16 de junho de 2016 se publicou no Diário Oficial da Federação a Lei Nacional de Execução Penal. Esa Leí dita que todas as normas que devem salvaguardar os direitos humanos das pessoas que têm sido sentenciadas.

No presente artigo se abordam as percepções dos operadores jurídicos na transição do sistema de justiça a partir das entrevistas feitas no Tribunal da Primeira Instância em Cuernavaca, Morelos no 2014. Além que o novo sistema tem bondades que tocam ao imputado e a vítima, temos que perguntar-nos como a cultura judicial dos funcionários que vão aplicar a reforma em matéria de execução poderia interferir na proteção dos direitos humanos das pessoas privadas da liberdade e suas famílias.

Introducción

Las prácticas que durante muchas décadas dieron vida al sistema de justicia penal, fueron reemplazadas de manera gradual por un sistema basado en nuevas reglas y los principios del modelo acusatorio oral. Este sistema entró en vigor el 18 de junio de 2008, de manera paulatina, en algunos estados del país.

La modificación al sistema penal repercutió en la estructura de jerarquías. En el antiguo sistema la estructura jerárquica era muy diferenciada. Con la implementación del nuevo sistema, se reconfiguraron no sólo las prácticas, también la misión y la visión del Poder Judicial en el país con el intento de volverlo una entidad que garantice el respeto a los derechos humanos tanto de la víctima como del imputado.

El garantismo que enarbola el sistema acusatorio oral se concreta en una serie de prácticas encaminadas a subsanar y proteger a la víctima y a considerar la presunción de inocencia del imputado. Los operadores jurídicos vigilarán la correspondiente reparación del daño a la víctima. Por otro lado, el juez de ejecución deberá vigilar y proteger el debido proceso al imputado que tuvo una sentencia condenatoria, o bien, que se encuentra en prisión preventiva mientras se ventila su proceso. Entonces se puede observar cómo en el nuevo sistema de justicia penal el proceso, las prácticas y los roles van encaminados a salvaguardar la integridad de las personas. El garantismo se propone como el principio que regula la dinámica dentro de este nuevo sistema. Cosa contraria al viejo sistema donde las prácticas en muchos casos violaban los derechos de las víctimas y de los imputados. La centralidad que adquirió el respeto a los derechos humanos de la víctima y del imputado transformó los intereses y las prácticas de los operadores jurídicos.

La reordenación del sistema y la consecuente devolución al entorno judicial de las facultades públicas de resolución de controversias en el entorno penitenciario, constituyen el telón de fondo para la protección y defensa de los derechos. Los mecanismos para iniciar controversias ante los jueces son, en última instancia, la llave que proporciona la ley para el rescate del medio penitenciario. La opacidad en la que opera la autoridad administrativa tenderá a debilitarse, para dar paso a un sistema sometido a un mayor escrutinio por el poder judicial y por la sociedad civil organizada.

En el presente artículo se analizó el contexto que motivó la mencionada reforma, los pilares ideológicos que dieron vida al sistema saliente y la opinión de los entrevistados acerca de la sistemática violación de los derechos humanos de las personas que estuvieron en controversias jurídicas en el antiguo sistema. Así mismo, las características del sistema oral acusatorio y el sistema inquisitivo, los ejes fundamentales de la nueva legislación y los desafíos que la interiorización del nuevo modelo representa para los operadores jurídicos.

A partir del cambio, se presentaron opiniones encontradas sobre el nuevo modelo por parte de algunos operadores, específicamente los jueces. Se observó la percepción de éstos con respecto a la reforma del 2008. Es importante señalar que las entrevistas fueron hechas a operadores (ministerios públicos, jueces penales y defensores públicos) en el estado de Morelos, México.⁴ Con este material se observaron cuáles son los esquemas que conforman la cultura judicial y las prácticas de los operadores de manera general, con respecto a las interiorización o adaptación de nuevas y antiguas prácticas. Las entrevistas posibilitaron observar la resignificación de prácticas y, en el caso de algunos de los jueces penales, señalan la presencia de resistencias al cambio de sistema de justicia. Las prácticas que los operadores tenían en el sistema anterior eran distintas y estaban permeadas por altos índices de corrupción e impunidad.

Un punto importante es que la reforma del 2008 tiene como eje central salvaguardar los derechos fundamentales tanto de la víctima como del imputado durante todo el proceso penal. Por su parte, la ley de ejecución penal se pretende velar por los derechos de las personas que cumplen una sentencia dentro de una cárcel, una vez que concluyó el proceso penal.

Comparación entre los sistemas penales inquisitivo y acusatorio

La reforma constitucional en materia penal emprendida en México en el año 2008, introdujo el sistema acusatorio, al tiempo que estableció los principios que lo rigen, a saber: la oralidad, la publicidad, la contradicción, la concentración, la continuidad y la inmediación. Mucho se ha escrito sobre las características del sistema saliente de rasgos inquisitivos, como también de las notas distintivas del nuevo sistema acusatorio, de ahí que a continuación se abordaron sólo de manera general las diferencias entre ambos.

El jurista italiano Eugenio Florián, al referirse a las divergencias entre el sistema acusatorio y el inquisitivo, sostiene que si cada una de las funciones de acusación, defensa y decisión “es encomendada a un órgano propio e independiente tendremos tres órganos: un acusador, un defensor y un juez, y el proceso será acusatorio. Si las tres funciones están concentradas en manos de una sola persona, de un mismo órgano, que es el juez, el proceso es inquisitivo”.⁵

En realidad, el sistema inquisitivo se expresó como una forma de confusión entre las funciones del juez y las propias del acusador, no tanto en la falta de separación entre la defensa y las otras dos funciones. De ahí que el jurista Luigi Ferrajoli haya señalado que un sistema de rasgos inquisitivos se distingue porque la acusación no está “separada” de la función judicial.⁶ La separación orgánica entre ambas funciones es la existencia de órganos diferenciados y no basta para que un sistema deje de ser inquisitivo. Es necesario también que cada uno de los órganos –juez y fiscal– tenga perfectamente delimitadas sus funciones sin invasiones recíprocas.

El carácter inquisitivo de un sistema penal comúnmente se asocia con jueces que ejercen facultades de investigación. Sin embargo, en el caso mexicano el sistema inquisitivo se manifestó de la forma contraria: la parte acusadora tenía una serie de facultades principalmente jurisdiccionales. Entre ellas la capacidad de desahogar y reconstituir pruebas fuera de la sede judicial. Lo que se tradujo a su vez en la influencia del ministerio público sobre el juez y naturalmente sobre la defensa. Esta versión del sistema inquisitivo fue posible en México gracias a “la sumisión del legislativo y judicial al poder ejecutivo” heredada del porfiriato y vigente durante buena parte del siglo xx sobre los otros poderes.⁷ Uno de los jueces penales entrevistados mencionó lo siguiente:

Porque antes, por ejemplo, en las declaraciones el mp tenía el privilegio de que sí se declaraba ahí el probable imputado, esa declaración se incrementaba ahí. Con esa declaración te ibas, aunque ya nunca se encontrara al imputado. Aunque ya no fuera a sostener su dicho, aunque ya nunca conociera el juzgado su declaración, ¿quién era la víctima? ¿quién había sido el imputado? Porque ya no lo encontraban. Lo podían condenar con base en lo que decía un papel (Juez 4).

Por lo que toca al sistema denominado mixto, Sergio García Ramírez señala que éste “brota de la partición del procedimiento en dos grandes periodos: la instrucción, que recoge las notas del sistema inquisitivo continental europeo (especialmente francés), y el plenario, que recibe los elementos del régimen acusatorio importados desde su bastión seguro, Inglaterra”.⁸ En los hechos, el sistema mixto representa un modelo de rasgos inquisitivos que, aunque intente disimular con eufemismos tal circunstancia, comparte la nota esencial del sistema inquisitivo: la confusión entre acusación y decisión en detrimento de la defensa. En el caso mexicano, la etapa de instrucción sirvió al ministerio público para realizar todo tipo de actos de investigación al margen del control judicial y validar ante sí mismo las pruebas recabadas.

El sistema acusatorio se caracteriza por la mencionada separación de las funciones de acusar, defender y juzgar, pero también por la igualdad procesal entre las partes, la libre valoración de las pruebas en lugar de la valoración tasada, la iniciativa de las partes frente a la actitud pasiva del juez, la exclusión de pruebas ilícitas y la contradicción. En atención a estas características se ha sostenido que el sistema acusatorio se basa en el principio de la dialéctica, mientras que el inquisitivo en el principio de autoridad.⁹ El cambio de sistema produjo grandes modificaciones en la forma de percibir y tratar a la víctima y al imputado, como lo expresa el siguiente juez entrevistado:

Es mucho mejor el sistema acusatorio, porque no peleamos contra el papel. El paradigma de tener un papel por escrito a tener una declaración de viva voz es la diferencia. Es que ahora juzgamos a personas. Pues ahora tenemos esa ventaja de que juzgamos el problema de manera directa (Juez 2).

Los principios ya mencionados reconfiguraron el entorno procesal y redefinieron los roles que los participantes desempeñan en el mismo. Los jueces adquirieron una especial centralidad y visibilidad, tuvieron que salir de su oficina y mostrarse en las audiencias públicas, interactuar con las partes involucradas, hablar y escuchar, garantizar el juego y rejuego adversarial, desarrollar habilidades y recursos más allá de los formalismos y reconocer al imputado y a la víctima como sujetos de carne y hueso.

Antes con el sistema escrito y con las leyes anteriores, la víctima no era tercero perjudicado, ahora la víctima puede hablar, tiene derecho a hablar. Puede hacer alegatos en el momento de la audiencia; uno lo tiene que escuchar al igual que al imputado. La víctima tiene derecho a estar en todas las audiencias (Juez 4).

La extensión de los principios del modelo acusatorio a la ejecución penal no puede realizarse en automático, amerita reflexiones específicas en razón de la naturaleza misma de la ejecución y de las condiciones y necesidades del sistema institucional de ejecución. No obstante, el proceso de adecuación necesariamente incluye la recuperación para los poderes judiciales de las funciones jurisdiccionales que ha detentado de manera irregular la administración, el encarrilamiento de las disputas en el entorno penitenciario dentro del esquema procesal trilateral, la eliminación de la opacidad de la vida penitenciaria, la reducción de los márgenes de discrecionalidad de las autoridades carcelarias y la construcción de una relación entre el juez y las partes, basada en el reconocimiento de las personas privadas de la libertad como sujetos con derechos y obligaciones. Es debido a estos retos que responde la Ley Nacional de Ejecución Penal de reciente aprobación por los legisladores mexicanos.

Percepción de los operadores con respecto a la transición de sistema de justicia

Es claro que la manera de impartir justicia por parte de los operadores era distinta en el antiguo sistema, las prácticas se basaron en un sistema punitivo. Ahora se busca crear un sistema: más garantista, es decir, respetar los derechos fundamentales tanto de la víctima como del imputado. Los defensores públicos entrevistados reconocieron que la interacción entre los operadores que participan en el juicio es fundamental para la construcción de la verdad jurídica. En el sistema inquisitivo la participación de los defensores públicos era casi nula, por ello la interacción posiciona su trabajo en el desarrollo del proceso. Es un debate donde cada parte intentara demostrar la veracidad de su postura:

…ahí también está el papel del otro de objetar lo que tú estás haciendo, si lo estás haciendo mal, porque ahí está la contradicción, yo si tengo la declaración, los jueces no tienen las declaraciones que dieron ante el ministerio público, porque el tribunal ya no es el juez de control, ellos no saben nada más que el relato circunstancial (Defensor público 2).

Con la oralidad como pilar del nuevo sistema, varios aspectos del sistema jurídico sufrieron modificaciones que cambiaron el modo de impartir justicia. En el sistema inquisitivo la víctima y el inculpado no tenían la oportunidad de confrontar la veracidad de las pruebas y declaraciones en una audiencia pública con la presencia del juez. Mientras que en el nuevo sistema el principio de contradicción otorga la oportunidad de confrontar la veracidad de las pruebas y las declaraciones. Un aspecto que los mp entrevistados refirieron, fueron los cambios gracias a la implementación de la oralidad. Este operador es el encargado de realizar la averiguación previa y armar la carpeta de investigación. La principal diferencia que éstos percibieron entre el antiguo y nuevo sistema es que ahora el mp presenta el contenido de la carpeta de manera oral en una audiencia, frente al juez y la parte acusada. Dictar las sentencias cambia debido a la injerencia de la oralidad. El juez tiene la obligación de escuchar los argumentos de los implicados de manera oral, tiene un mayor conocimiento personal y directo (cara a cara) de la víctima y el imputado

Considero que estamos en el mismo plano, porque al final de cuentas ella puede ofrecer cualquier tipo de prueba y yo al final de cuentas también, ella puede contradecirme por algo, ella puede decir no estoy de acuerdo yo tengo esto, que si es cierto la procuraduría tiene mayor recurso, de tener médico legista, peritos (mp 3).

En el sistema inquisitivo el juez era el operador que conocía los delitos en los que el mp ejerce la acción penal. También ordenaba o negaba la aprehensión, reaprehensión, comparecencia o cateo solicitados por el mp. En este sentido dictaba el auto de formal prisión cuando aparecían acreditados los hechos y se comprobaba el cuerpo del delito que tenga señalado sanción privativa de libertad y esté demostrado la probable responsabilidad del inculpado. Por último el juez dictaba la sentencia condenatoria o absolutoria al inculpado.

Otro operador involucrado directamente con las funciones del juez en el antiguo sistema era el secretario proyectista. Éste se encargaba de dar cuenta en tiempo y forma al juez de las promociones, escritos y oficios que provenían de las partes que comparecen. Así como del expediente que el mp elaboró. El secretario proyectista elaboraba la versión final del proyecto de sentencia para presentarla al juez. Si alguna de las partes tiene alguna duda o queja sobre el proceso, éste se encarga de recibirlos y documentar.

...antes el juez no sabía lo que firmaba, y firmaba lo que su secretario proyectista o quien le hacía la sentencia le daba, porque nunca había percibido el juicio. Cómo iba a valorar el juez que nunca estaba en la audiencia, que no hacía ni la audiencia, porque tenía un secretario proyectista, que tampoco estaba en la audiencia (Juez 1).

Los cambios no fueron fáciles de asimilar para los operadores, específicamente para los jueces penales. Para ellos cambiar de paradigma ha sido complicado ya que tienen interiorizadas las prácticas del sistema inquisitivo. La mayoría de los jueces del nuevo sistema, conservan ciertos vicios heredados del antiguo sistema. Los jueces penales entrevistados refirieron que las principales resistencias provienen de los jueces con mayor edad ya que poseen una trayectoria amplia en el sistema escrito. Cabe mencionar que los entrevistados son jueces jóvenes.

La transición es difícil, lo va a ser porque es un cambio de paradigma. México estaba acostumbrado a un sistema totalmente escrito. Pero la transición es muy paradigmática. Hay muchas opiniones encontradas, más de abogados que se han dedicado todo el tiempo al área penal porque les quitan el expediente. Los mismos jueces de los juzgados federales no lo aceptan. En la Corte se pronunció un ministro en contra (Juez 4).

En cuanto a las resistencias creo yo, que las tenemos principalmente en los abogados más añejos, digámoslo así. Aquellos que han estado acostumbrados a un sistema escrito en donde se tenga que acudir a un expediente escrito, en donde no les apura mucho, en donde es suficiente con que se sienten a su máquina de escribir –que muchos de ellos todavía la ocupan– o a una computadora aquellos que ya están más modernizados (Juez 3).

La percepción de los jueces entrevistados es que en México aún existe una cultura punitiva. La cultura punitiva fue la idea de justicia que imperó en México durante muchas décadas; castigar con cárcel, algo que los entrevistados ven como el verdadero problema sobre la aplicación de justicia en el nuevo sistema: “Estamos muy acostumbrados en México, es un problema cultural gravísimo que, si no hay cárcel, no hay justicia. Hay muchas resistencias de todos. De la sociedad, de muchas cosas por ese motivo” (Juez 2).

Si bien algunos jueces mantienen cierto recelo al sistema acusatorio, también entienden que necesitan cambiar el paradigma. Los jueces entrevistados señalaron que hay operadores que están dispuestos al cambio:

Yo pienso que es complicado este cambio. Pero es un cambio no nada más de sistema de juzgar a las personas, es un cambio de mentalidad, un cambio de principios, un cambio de ser más honestos, de ser más transparentes, de ser más buena persona (Juez 2).

La percepción sobre los jueces jóvenes es que son ellos los que aceptan el cambio de sistema e inclusive lo ven mejor que el sistema inquisitivo. Éstos observan que todavía les falta mucho por aprender del nuevo sistema.

…este sistema es nuevo, tenemos que tener otra cultura jurídica. Tenemos que tener otro paradigma otra visión. Yo a lo mejor lo digo porque soy muy joven, los jóvenes no nos resistimos al cambio. El cambio de juzgamiento es algo que tiene que irse dando a través del tiempo, a través de la práctica, a través del aprendizaje diario, porque este sistema lo estamos aprendiendo. Yo no lo sé todo, ningún compañero aquí, aunque digan que si lo saben todo... nos falta mucho, a mí me falta mucho, a todos nos falta mucho (Juez 3).

Lo expuesto por los jueces penales en las entrevistas da cuenta de lo difícil que es cambiar de modelo de impartición de justicia. Los próximos jueces de ejecución cuentan con una trayectoria como jueces penales en el antiguo sistema. En este sentido, se puede decir que traen “el chip” de que la justicia es sinónimo de cárcel, es decir, toda la vieja escuela del sistema inquisitivo, donde nadie velaba por los derechos de los involucrados en el proceso. Ahora se pretende ser más garantista tanto en el proceso como en la aplicación adecuada de las penas en el sistema penitenciario.

Después de ocho años de la implementación del sistema acusatorio, se observa que para los operadores jurídicos en el estado de Morelos, el sistema se centra en respetar los derechos humanos de la víctima y el imputado. Ahora, desde el proceso de la detención, averiguación, la presentación de las pruebas en la audiencia de juicio oral y la confrontación entre las partes, se busca que las garantías de los involucrados se protejan en todo momento. La transición reconfiguró las prácticas de los operadores, al pasar de un sistema cien por ciento escrito, hermético, centralizado en el trabajo de investigación del mp y con una cultura punitiva, a un sistema público, oral, equilibrado entre las funciones de los operadores y que pretende ser más garantista.

Con la publicación de la ley de ejecución se contempla la creación de jueces de ejecución que tengan la función de velar y proteger los derechos humanos de las personas que tuvieron sentencias condenatorias. Esto incluye vigilar constantemente que la infraestructura de las prisiones se encuentre en buenas condiciones, la interacción del personal con los presos sea de respecto y de un trato digno. Por último, que las familias y los sentenciados estén en contacto.

La publicación de la ley de ejecución vino a complementar la reforma en materia penal. Si bien el sistema se aplicó en varios estados desde el año de 2008, éstos no contaban con una ley que proteja a los sentenciados después de pasar por todo el proceso penal. La nueva ley posibilita la visibilización del sentenciado y sus familias ante las instituciones de procuración e implementación de justicia.

Contradicciones sobre el garantismo en el sistema acusatorio oral

Si bien en el proceso penal se observa un avance respecto al garantismo, la situación penitenciaria del país no ha sufrido modificaciones. Hay un desfase de ocho años entre la publicación de la reforma penal y los cambios en el sistema penitenciario. Bajo esta lógica, el Poder Legislativo realizó esfuerzos para garantizar los derechos humanos dentro del proceso penitenciario. Lamentablemente, estas intenciones se publicaron ocho años después de que la reforma de justicia entrara en vigor. No fue hasta que organismos internacionales en materia de derechos humanos señalaron graves violaciones a éstos dentro de las prisiones.

En su comunicado del 12 de febrero de 2016, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en México (unodc) y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (onudh) alertaron sobre la “grave situación” del sistema carcelario mexicano, marcado por “la violación de los derechos humanos de las personas privadas de la libertad” y por “serias deficiencias en las condiciones de detención”, entre otras irregularidades.¹⁰ En un sentido similar, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh) de la Organización de Estados Americanos (oea), señaló en su informe sobre la Situación de derechos humanos en México, que entre las problemáticas de los centros de detención mexicanos destacan “hacinamiento, corrupción y autogobierno descontrolado en aspectos como seguridad y acceso a los servicios básicos, violencia entre internos, falta de atención médica, ausencia de oportunidades reales para la reinserción social, falta de atención diferenciada a grupos de especial preocupación, maltrato por parte del personal penitenciario, y la falta de mecanismos efectivos para la presentación de quejas”.¹¹

En el ámbito interno, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh) reportó en su Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2015, que durante sus visitas encontró problemas de sobrepoblación, falta de condiciones materiales y de higiene para una estancia digna, insuficiencia de actividades para la población interna, ausencia de servicios de salud y de atención de adicciones, mala calidad e insuficiencia de agua y alimentos, falta de separación entre procesado y sentenciados, existencia de espacios de privilegio, insuficiencia de personal y fenómenos de violencia al interior de los centros. Asimismo, el Organismo detectó las siguientes irregularidades:

• •

  No existen procedimientos para la remisión de quejas, de violación a los derechos humanos, por parte de los internos ante la instancia competente, en caso de que sean presentadas.

• •

  Deficiencias en la prevención de probables violaciones a derechos humanos, así como en su atención en caso de que sean detectados.

• •

  No existen acciones para prevenir, ni atender incidentes violentos, tales como riñas, lesiones, fugas, suicidios, homicidios y motines.

• •

  Falta de manuales para los procedimientos de ingreso, traslado de internos, motín, uso de la fuerza, solicitar audiencia con las autoridades, presentar quejas, visita familiar, visita íntima, revisión de visitantes, revisión de estancias y para el funcionamiento del Consejo Técnico Interdisciplinario; asimismo, existe una escasa o a veces nula difusión de la normatividad que rige al Centro hacia los internos.

• •

  Deficiente control en el ejercicio de las funciones de autoridad por parte de los servidores públicos en relación con la seguridad, a las actividades que se realizan al interior y en los servicios, lo que da lugar a condiciones de autogobierno.

• •

  Deficiencias en la atención a internos en condiciones de aislamiento (sancionado y/o sujeto a protección).

• •

  Al emitirse las resoluciones relacionadas con sanciones disciplinarias para los internos, no se respeta el derecho de audiencia, la certificación de integridad física, existe trato indigno durante el cumplimiento de la sanción, el área de trabajo social no notifica a los familiares del interno que se encuentra sancionado y no se respeta el derecho del interno sancionado a inconformarse.

• •

  Deficiencias en la integración del expediente técnico jurídico.

• •

  Cobros (extorsión y sobornos).

• •

  Deficiencias en las acciones para la vinculación del interno con la sociedad (visita familiar, íntima, comunicación telefónica y biblioteca).¹²

El rescate del sistema de ejecución penal requiere de una reforma no superficial, sino conceptual y estructural, en pocas palabras de un cambio de paradigma, similar al que inspiró la reforma penal para transitar al modelo acusatorio oral.

Para comprender el punto de partida de la transición que el sistema de ejecución penal mexicano está a punto de experimentar, resulta indispensable referirse a dos de los pilares sobre los que se apoyó el sistema durante las últimas décadas: por un lado, la corrección o enmienda del sentenciado como fin de la pena y, por otro, la exclusión de la jurisdicción ordinaria en la fase de ejecución penal.

En cuanto al primero de dichos pilares, según lo hace notar Antonio Sánchez Galindo, al iniciar el siglo xx “no habrían podido triunfar los ideales humanistas” en las prisiones mexicanas. En la era porfiriana, “la penitenciaría (inaugurada en 1900), la cárcel de Belén, las correccionales para menores, tanto hombres como mujeres en la colonia penal de Islas Marías hablan de una ideología represiva que no habría de superarse hasta entrada la tercera década” del siglo xx. Durante los primeros gobiernos revolucionarios no se superó “la corriente celular implantada en el porfiriato”. Con el Código Penal de 1931 “se abre una nueva era aunque fuese incipiente, la de la humanización en el tratamiento, con fundamentación científica y con un objetivo claro: readaptar al delincuente”. Fue hasta finales de los años sesenta que se sientan las bases de un sistema penitenciario basado en el “principio de legalidad penitenciaria, instalaciones adecuadas, personal idóneo, individualización del tratamiento, indeterminación penal y ayuda pospenitenciaria”.¹³

Así, inició en México la era del penitenciarismo centrado en la corrección del sentenciado, misma que se ha extendido hasta nuestros días y que encontró su expresión normativa en la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, vigente desde 1971. El penalista Sergio García Ramírez, precursor del modelo, describe la esencia del modelo readaptador en estos términos:

Hoy, el sistema mexicano se pronuncia, como todos los del mundo contemporáneo... en el sentido de rehabilitar, no de castigar simplemente. De los cuatro fines posibles de la pena, a saber: retribuir, intimidar, expiar y readaptar, el Derecho mexicano ha optado por este último y carga el acento, una y otra vez, sobre la misión terapéutica y redentora de las penas, particularmente de la que apareja la pérdida o la restricción de la libertad. Esto desde luego, sin que pueda perder la pena su condición técnica de medida para el restablecimiento del orden jurídico quebrantado y de que sea, por ello, un sistema de retribución; tampoco se podría soslayar, en el terreno de los hechos, el valor de la amenaza penal para la disuasión de conductas antisociales (prevención general) ni cabría negar su utilidad, en ciertos casos y bajo determinadas condiciones, como instrumento para expiación de culpa. No es esto último, empero, lo que importa sobre todo a nuestro sistema jurídico, sino por encima de todo, o solamente, la readaptación social.¹⁴

En armonía con la función “terapéutica” atribuida a la pena por el modelo readaptador o resocializador, el discurso penitenciario se inundó de expresiones de la criminología positivista tales como tratamiento progresivo, técnico, clínico, individualizado, científico e interdisciplinario, estudios de personalidad y peligrosidad, todas ellas recogidas, formalizadas e institucionalizadas en la referida Ley de Normas Mínimas. El sentenciado es concebido desde esta perspectiva como un desadaptado, un desviado o un anormal que debe ser sometido a un tratamiento de carácter “científico” con el propósito de intervenir en su personalidad y corregirla, para que comprenda el alcance de su conducta y para que en adelante su comportamiento se ciña a la norma. Como un eco a los planteamientos de Lombroso, Ferri y Garófalo, el sistema punitivo se focaliza en el autor del delito y no en el acto que se le atribuye.

Este planteamiento ideológico proveniente del positivismo criminológico echó hondas raíces en el pensamiento penal y penitenciarista mexicano, por lo que no resultará fácil transitar desde la concepción del sentenciado como un ser anormal y corregible mediante la intervención del Estado, hacia el interno como un sujeto de derechos que si bien ha sido privado por la sentencia de ciertos derechos, otros tantos los conserva y otros más los adquiere precisamente por su propia condición, además de que adquiere una serie de obligaciones durante su encierro.

La corriente penitenciarista que postuló la readaptación social como fin de la pena, a pesar de que se nutrió de raíces humanistas que buscaban hacer de la pena una situación no puramente retributiva y aflictiva, falló en su propósito al menos de dos maneras. Por una parte, el hecho de condicionar la reducción o modificación de la pena al grado de readaptación social del interno, mismo que era determinado a partir de los estudios de personalidad, terminó constituyéndose en una nueva forma de aflicción para el interno. En efecto, produjo un enorme grado de incertidumbre sobre el momento preciso en el que se obtendría la libertad y, con ello, malestar y tensión dentro de los establecimientos. Aunque el interno guardara buen comportamiento y cumpliera con las actividades al interior del centro, datos de su personalidad tales como su megalomanía, su marcado egocentrismo, su yo fragmentado, su procedencia de una familia disfuncional o su gusto por los tatuajes, podían tener mayor peso al momento de valorar su aptitud para merecer la reducción de la pena.

La naturaleza misma de los estudios de personalidad y de los dictámenes sobre el grado de readaptación social de los internos, derivaba en su irrefutabilidad. La misma autoridad que producía dichos estudios era la que los valoraba y tasaba para efectos de la reducción o modificación de la pena. No existía mecanismo para atacar el resultado de los estudios, lo que derivó en facultades ampliamente discrecionales de la autoridad administrativa en su elaboración y apreciación. Así que la corriente de la readaptación falló también en hacer del mundo penitenciario un entorno con más seguridad jurídica, con menos abusos y con más transparencia. Ahí donde impera la arbitrariedad no puede faltar la corrupción.

Debe considerarse, por otra parte, que como lo sostiene Luigi Ferrajoli, en el derecho penal democrático ha de prevalecer el derecho de acto frente al derecho de autor, lo cual implica que sólo resultan relevantes para afectar derechos mediante la potestad punitiva del Estado los presupuestos fácticos o “hechos empíricos” constatables en un procedimiento judicial,¹⁵ lo que excluye los datos obtenidos por los equipos interdisciplinarios mediante la aplicación de estudios de personalidad a los internos. En otras palabras, si se han de obtener datos sobre la historia y la personalidad de los internos, ha de ser para ayudarlos, con su pleno consentimiento, al manejo de su encierro y a preparar su reincorporación una vez que obtengan su libertad, pero no para alterar discrecionalmente la duración de la pena.

Otro de los pilares del sistema mexicano de ejecución, junto con la función correccional o readaptadora de la pena, es el carácter administrativo conferido a la ejecución penal, hasta el grado de que la jurisdicción ordinaria¹⁶ fue prácticamente excluida de dicha fase. Durante décadas se ha dado por sentado que, al ser la ejecución de la pena un asunto de naturaleza administrativa, en nada tiene que intervenir la jurisdicción, al menos no la ordinaria, en el entendido de que los jueces de amparo han conservado sus facultades de intervención en su esfera específica de actuación. Tal exclusión redundó, en el terreno práctico, en el hecho de que la resolución de controversias entre los gobernados y el Estado, esto es, entre los internos de los establecimientos carcelarios y las autoridades administrativas en materia penitenciaria, son resueltos por ésta última, misma que ha cumplido simultáneamente el papel de juez y parte.

En efecto, los conflictos y controversias en materia de servicios al interior de las prisiones, las decisiones en materia de régimen disciplinario, los traslados penitenciarios, el contacto con el exterior (visita familiar e íntima) e incluso, en materia de modificaciones a la duración de la pena, son tramitadas y resueltas por la propia autoridad contra la que se inconforma los internos e internas. En atención al principio de jerarquía que rige la administración, resulta inútil que los órganos que originan la inconformidad y los que la resuelven sean diversos. Ambos pertenecen a la misma entidad administrativa y responden a los mismos superiores jerárquicos. La imparcialidad no está garantizada en absoluto.

Los controles jerárquicos de índole administrativo demostraron ser insuficientes por sí mismos para garantizar un orden democrático dentro de las prisiones.

La corriente reformista que impulsó el sistema acusatorio oral señaló el reordenamiento del campo, de las reglas de restablecer a los poderes judiciales las atribuciones que les son propias, como lo son las de resolver controversias apoyados en la garantía de independencia, inclusive cuando una de las partes en el conflicto es una entidad pública, como ocurre en el ámbito penitenciario. En tal virtud, la adecuación de la fase de ejecución al modelo acusatorio y oral implica, entre muchas otras cosas, la recuperación de las facultades de resolución de controversias ordinarias a favor de los órganos judiciales, confinando a la administración al lugar que constitucionalmente le corresponde, el de ejecutar actos concretos para la operación cotidiana de los establecimientos penitenciarios.¹⁷

El día 27 de abril de 2016 el Senado de la República aprobó por unanimidad el proyecto de Ley Nacional de Ejecución Penal. Por su parte, la Cámara de Diputados aprobó el proyecto en su sesión del 14 de junio de 2016. De forma expedita, el Ejecutivo Federal publicó el decreto correspondiente en el Diario Oficial de la Federación del 16 de junio del mismo año. Se trata de un ordenamiento integrado por 207 artículos en el que se regulan, entre otros aspectos, los principios que rigen la ejecución, los derechos y obligaciones de las personas privadas de la libertad, las bases para la organización de los centros de reclusión, las directrices para la prestación de los servicios de salud, educativos, deportivos y laborales en las prisiones, el régimen de internamiento y disciplinario, el traslado de internos, los vínculos entre los establecimientos carcelarios y el exterior, las facultades de las autoridades penitenciarias, incluidas las relacionadas con la recepción y tramitación de peticiones, las atribuciones del ministerio público en la fase de ejecución, la justicia restaurativa dentro de la fase de ejecución y, muy importante para el propósito de este artículo, el rol de los jueces de ejecución.

La regulación de los jueces de ejecución no es un aspecto más del nuevo paradigma. Puede decirse que es la piedra angular o de toque del modelo. Por un lado, reordena la vida penitenciaria en función de criterios judiciales, esto es, se reconoce a los gobernados su calidad de sujetos con la capacidad de iniciar procedimientos ante jueces ordinarios, y por otro, establece una compleja red de mecanismos para que las disputas y controversias entre las personas privadas de la libertad y la autoridad puedan ser ventiladas en un esquema adversarial, contradictorio, equitativo, transparente y sometido a la prueba.

En efecto, uno de los objetivos del nuevo modelo de ejecución es que la prueba ya no esté bajo el control casi exclusivo de la autoridad penitenciaria, sino que se habilita a las personas privadas de la libertad a ofrecer y desahogar pruebas, así como a refutar las proporcionadas por la autoridad, todo ello ante un funcionario con autonomía orgánica y con la asistencia de un defensor privado o público.

Entre las facultades conferidas a los jueces de ejecución por la nueva legislación destaca la de resolver controversias relacionadas no sólo con las condiciones de internamiento, sino también con el plan de actividades elaborado por las personas privadas de la libertad, con el acceso a los establecimientos por parte de personas ajenas a los mismos, y con la duración, modificación y extinción de la pena (art. 116). En este sentido, los jueces de ejecución cuentan con facultades para conceder a los sentenciados la libertad condicionada bajo la modalidad de supervisión con o sin monitoreo electrónico (art. 136), para otorgar la libertad anticipada (art. 141), para modificar las penas (art. 142), para sustituirlas (art. 144) y para conceder permisos humanitarios (art. 145).

Para que los sujetos habilitados por la ley para acudir ante los jueces de ejecución puedan plantear una controversia de carácter judicial, es necesario que antes hayan agotado la tramitación de una petición ante la autoridad administrativa. Este mecanismo, que podría denominarse de subsidiariedad o suplencia, tiene la bondad de impedir la saturación o asfixia de la jurisdicción con casos que bien pueden resolverse en el plano administrativo (art. 117, fracción i).

Uno de los temas torales, sobre todo desde la perspectiva de los derechos humanos, es la facultad de los jueces de ejecución para conocer de impugnaciones formuladas por las personas privadas de la libertad contra sanciones disciplinarias y otras afectaciones impuestas por las autoridades administrativas (art. 117, fracciones ii y iii). Durante décadas no se contó con un mecanismo judicial ordinario para la revisión y revocación por parte de un tercero autónomo de sanciones injustas consistentes en aislamientos, suspensión de visitas, traslados y otras afectaciones que en muchos casos podían calificarse de arbitrarias, inhumanas y degradantes. El carácter revisable de tales sanciones no sólo reduce los márgenes de discrecionalidad de la autoridad penitenciaria, sino que rescata a las personas privadas de la libertad al reconocerles su status de sujetos de derecho.

Igualmente, importante es que los jueces de ejecución serán los garantes del contacto de las personas privadas de la libertad con el exterior (art. 117, fracción iv). Las graves irregularidades en el medio penitenciario, tanto los privilegios de los que han gozado en las prisiones personajes poderosos y adinerados, como las formas de degradación que ha padecido la mayoría de la población carcelaria del país, se originan en buena medida en la falta de escrutinio público de lo que ocurre al interior de los establecimientos. Las autoridades administrativas han tendido un cerco infranqueable con el pretexto de hacer los centros penitenciarios cada vez más seguros. El resultado ha sido un aumento de la inseguridad, la violencia, la opacidad y la corrupción. El monitoreo ordenado y constante es una poderosa herramienta para impedir los abusos en las cárceles, pero en el paradigma saliente correspondía a la autoridad administrativa resolver unilateralmente, al margen de cualquier contrapeso, resolver sobre el acceso a las prisiones de organizaciones y observadores. Los jueces habrán de garantizar el derecho de las organizaciones ciudadanas de monitorear de manera regular y ordenada los centros, y al mismo tiempo garantizar el derecho de las personas privadas de la libertad a que la población externa conozca lo que ocurre al interior de las cárceles.

Ligado a lo anterior, los jueces de ejecución serán los garantes de los derechos de las personas privadas de la libertad para ser visitados por personas del exterior, especialmente por su familia y amigos. Pero ese derecho cobra otro matiz en la nueva ley: el derecho de las personas ajenas a la prisión a valerse de un mecanismo judicial para garantizar su derecho a visitar a personas al interior de las prisiones. El giro conceptual es claro: en el antiguo modelo el derecho penitenciario no sólo funcionaba para hacer pagar el delito a la persona recluida, sino para marginar al resto de la población respecto de la vida penitenciaria. En el nuevo modelo, el contacto entre el interior y el exterior de las prisiones es un asunto de interés general, al grado que una persona no privada de la libertad está legitimada para plantear una controversia por obstáculos injustificados para su ingreso a los establecimientos.

A diferencia del modelo de ejecución saliente, en el que los sentenciados debían demostrar un progreso satisfactorio en su readaptación social, en el nuevo modelo los datos que se deberán tomar en cuenta para resolver sobre la reducción de la pena deben tener un carácter objetivo y verificable, tales como el reporte anual sobre el buen comportamiento del interno dentro del establecimiento y el cómputo de la pena. Esta cualidad permitirá a los jueces de ejecución adoptar decisiones a partir de información demostrable y no en razón de la psique del interno, de su historia personal o de criterios de dudosa solidez científica como su peligrosidad.

En el modelo garantista que introduce la nueva ley, el tratamiento deja de tener un sentido general que asimila al delincuente con un enfermo. En cambio, se adopta, aunque sea de manera tácita, el principio de normalidad del interno, es decir, se le concibe como una persona normal que ha cometido un delito en el marco de esa normalidad. En tal virtud, se reserva el concepto de tratamiento para las personas que tienen dependencia al “consumo de sustancias” (Cap. viii).

Como ya se ha advertido, los procedimientos ante los jueces de ejecución, al igual que los procesos propiamente penales, serán adversariales y orales y se regirán por los principios de contradicción, concentración, continuidad, inmediación y publicidad. A estos elementos habrá que agregar el de celeridad o justicia expedita, ya que los plazos para la sustanciación de los procedimientos son cortos (art. 124). Pueden acudir ante el juez de ejecución la persona privada de la libertad, su defensor, el ministerio público, la autoridad penitenciaria y el promovente de la acción y recurso, así como la víctima o su asesor jurídico “cuando el debate esté relacionado con la reparación del daño y cuando se afecte de manera directa o indirecta su derecho al esclarecimiento de los hechos y a la justicia” (art. 121).

Los procedimientos ante el juez de ejecución adoptan las formas y principios del procedimiento penal en general. La controversia se inicia con una formulación por escrito de la parte interesada. De acuerdo con la naturaleza de la petición, el juez puede ordenar la suspensión del acto impugnado, lo que constituye un avance significativo en la protección de los derechos ante actos arbitrarios de la administración de difícil o imposible reparación (art. 122). Incluso, tratándose de casos urgentes de sanciones disciplinarias como la segregación o aislamiento, el juez está habilitado para ordenar la suspensión del acto en caso de que la autoridad administrativa no atienda de inmediato la solicitud judicial de información emitida en virtud de la formulación de la controversia (art. 124, segundo párrafo).

En las audiencias públicas los jueces de ejecución deberán dirigirse a las partes, explicarles el desarrollo de la audiencia, los efectos de los actos que se llevan a cabo en la misma, los derechos que asisten a cada una de las partes, justificar sus decisiones sobre la admisión o desechamiento de pruebas, conducir el debate permitiendo a las partes alegar, replicar y duplicar y, por último, resolver la controversia fundando y motivando su decisión (art. 126).

Conclusiones

Como se ha podido observar, la transición del sistema penal produjo varios cambios en la percepción de justicia del país. El garantismo es uno de los pilares del nuevo sistema de justicia. Pero la promulgación de la nueva ley de ejecución, deja ver los desfases del Poder Judicial en términos de derechos humanos. Si bien en el proceso de un juicio oral, las partes involucradas, tienen mayores garantías, con la oralidad se hicieron visibles la víctima y el imputado. Sin embargo, ¿qué pasa con las personas que después de vivir dicho proceso obtienen una sentencia condenatoria?

En este sentido, la nueva Ley Nacional de Ejecución Penal constituye un golpe de timón en materia penitenciaria. No sólo pone al día al sistema de ejecución con respecto a los avances en materia penal al extender el paradigma acusatorio y oral a la fase de ejecución junto con la constelación de los principios que lo inspiran, sino que echa abajo el viejo modelo del penitenciarismo precursor de la readaptación social como fin de la pena. Es un sistema centrado en los derechos humanos y en ese sentido, puede calificarse como un modelo garantista.

La reordenación del sistema y la consecuente devolución al entorno judicial de las facultades públicas de resolución de controversias en el entorno penitenciario, constituyen el telón de fondo para la protección y defensa de los derechos. Los mecanismos para iniciar controversias ante los jueces son en última instancia, la llave que proporciona la ley para el rescate del medio penitenciario. La opacidad en la que opera la autoridad administrativa tenderá en caso de implementarse y aplicarse debidamente la nueva ley, a debilitarse para dar paso a un sistema sometido a un mayor escrutinio por el poder judicial y por la sociedad civil organizada.

La transparencia, por sí sola, es uno de los ingredientes indispensables para establecer el Estado de derecho en las prisiones. Para poder actuar es necesario saber qué pasa al interior de la prisión, en qué condiciones viven y conviven los internos e internas, quienes ejercen funciones de autogobierno y quiénes lo permiten, por qué se niega el escrutinio público de los centros, quiénes y por qué gozan de privilegios, qué objetos se trafican y al amparo de quién, en qué condiciones se aplican las sanciones y por qué no operan debidamente los servicios de salud y educación dentro del centro. La función de los jueces de ejecución permitirá oxigenar ese mundo hasta ahora cerrado y poder corregirlo mediante resoluciones basadas en criterios orientados por el derecho.

Ahora bien, los jueces de ejecución serán parte de la solución y al mismo tiempo son parte del problema. Se trata de funcionarios la mayoría de los cuales se han formado bajo los añejos esquemas de las escuelas de derecho y que han absorbido una cultura judicial después de años de desempeñarse como integrantes del poder judicial y especialmente, como parte del personal de los juzgados e incluso como jueces penales.

La falta de protección a los derechos humanos en situación penitenciaria evidencia la corrupción e impunidad con la que operaba el sistema de justicia en México. Ahora quedan muchas dudas sobre cómo será el nuevo sistema penitenciario. Cuáles serán las prácticas aplicadas por los operadores, específicamente los jueces de ejecución, operador que no existía en el antiguo sistema. En la actualidad, sólo hay jueces penales que poseen una cultura jurídica basada en prácticas del sistema inquisitivo: hermético, discrecional, corrupto, impune e inhumano.

Con la nueva ley de ejecución, se pretende dar voz a los sentenciados y a sus familiares, situación que en el antiguo sistema no existía. Las preguntas que quedan en el aire son por qué las autoridades tardaron tanto en elaborar una ley que regula la etapa posterior del juicio oral y cuánto tiempo tardará en implementarse la reforma, pero lo más importante, cuánto tiempo se necesitará para hacer efectivos los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y de sus familias.