En virtud de que los niños hijos de migrantes mexicanos retornados de Estados Unidos de América no pueden ejercitar su derecho a la educación en México por no poseer acta de nacimiento mexicana, en las líneas subsecuentes, se propone la creación de un mecanismo administrativo específico—sustentado en los principios de cooperación internacional y eficacia administrativa—que involucre la actuación conjunta de los gobiernos estadounidense y mexicano (este último en todos sus niveles) con el objetivo de proveerle al menor el acta de nacimiento mexicana que requiere para acceder a servicios educativos en México.
Due to the fact that the children of Mexican migrants returning from United States, cannot exercise their right to education in Mexico because they don't have a Mexican birth certificate, I propose to create an administrative mechanism—sustained on the principles of international cooperation and administrative efficiency—which involves the joint action of United States and Mexican governments (the last one, in all its levels) in order to provide the children, the Mexican birth certificate that they need to have access to educational services in Mexico.
En raison de que les enfants de migrants mexicains revenant des États-Unis ne peuvent pas exercer leur droit à l'éducation au Mexique pour ne pas avoir un certificat de naissance mexicain; dans les lignes suivantes, on propose la création d'un mécanisme administrative soutenue sur les principes de la coopération internationale et d'efficacité administrative, ce qui implique l'action conjointe des gouvernements américain et mexicain (ce dernier à tous ces niveaux) afin de fournir à l'enfant le certificat de naissance mexicaine, nécessaire pour accéder à services éducatifs au Mexique.
- Sumario
- I.
- II.
- III.
El registro de nacimiento como acto facilitador del derecho a la educación.
- IV.
- V.
El acta de nacimiento del infante como conditio sine qua non.
- VI.
Mecanismos operantes para la obtención del acta de nacimiento del infante.
- VII.
- VIII.
- IX.
En el presente artículo se parte de la existencia de una problemática específica: que el niño, hijo de migrantes mexicanos retornados de Estados Unidos de América (en lo sucesivo denominado “infante”, únicamente para fines metodológicos), registrado en dicho país, no puede ejercitar su derecho a la educación en México por no poseer un acta de nacimiento mexicana en virtud de que dicho documento se erige como requisito esencial para que acceda a—y en un momento dado, culmine—su educación básica.1
A partir de lo anterior, se sostiene que la creación de un mecanismo administrativo, sustentado en los principios de cooperación internacional y eficacia administrativa que involucre la actuación conjunta de los gobiernos estadounidense y mexicano (este último en todos sus niveles), puede solucionar la problemática expuesta permitiéndole al infante obtener el acta de nacimiento mexicana que necesita para acceder a servicios educativos en territorio nacional.
Para desarrollar las ideas que anteceden, resulta necesario explicar con mayor amplitud sus elementos conformadores. Así pues, es propicio manifestar que aquí se afirma la incardinación notoria entre los derechos humanos a la educación y a la personalidad jurídica no sólo en el nivel teórico sino en uno eminentemente práctico ligado a una de las funciones estatales; dado que a partir de un acto administrativo—que permite el ejercicio del derecho humano a la personalidad jurídica—es posible promover una cadena de eventos cuya realización óptima facilita la garantía del derecho a la educación del infante. Es por ello que conviene asentar desde ya el hecho de que en el presente trabajo, únicamente se observa un ángulo de esta garantía, el que vincula ambos derechos humanos.
También conviene dejar claro que el autor construye gran parte de su discurso, desde una base eminentemente práctica, relacionada con el ejercicio de estos derechos humanos y por tanto con la función que el Estado desempeña para lograr que los anteriores gocen de efectividad. De ahí que, antes de imbuirnos en la temática expuesta, resulte fundamental tener en mente que este artículo no pretende enriquecer la teoría existente en la materia sino la de realizar un propuesta, desde luego alternativa, para la solución de una problemática reiterada que, se considera, puede finiquitarse a partir de la función eminentemente administrativa.
Cabe decir que el hecho de que la propuesta no vaya encaminada a ampliar el desarrollo teórico de los temas que convergen en este trabajo no impide que, por otro lado, se adopte un marco de referencia con base en el cual se construya aquella. Así, utilizando un principio de derecho internacional de los derechos humanos, opiniones diversas provenientes de órganos internacionales y de estudiosos en la materia se dará una perspectiva al análisis subsecuente a partir del cual será posible entender de mejor forma la relación que aquí se plantea entre los derechos a la educación y a la personalidad jurídica así como entre ambos y la función administrativa.
Se parte entonces del principio de interdependencia, reconocido en normas internacionales, relativo a la teoría de los derechos humanos y que “señala la medida en que el disfrute de un derecho en particular o un grupo de derechos dependen para su existencia de la realización de otro derecho o grupo de derechos”.2
Asimismo, se toma el concepto de obligación de garantía desarrollado por la Corte Interamericana, enriqueciéndole con los matices que ha aportado al respecto el Comité de Derechos Económicos y Sociales de Naciones Unidas. Con este concepto se observará la importancia que tiene la realización adecuada de las funciones estatales para lograr el ejercicio efectivo de los derechos humanos; dado que predispone al Estado a conservar siempre una actitud proactiva, debiendo operar todas las medidas oportunas necesarias, encaminadas a su garantía. Esto último, unido con el principio de interdependencia nos permitirá acercarnos a la zona común de ambos derechos humanos a partir de la función administrativa y nos brindará una perspectiva más atinada de lo que se pretende construir en la propuesta del mecanismo mencionado.
Posteriormente, con base en la opinión consultiva 17/02 y en el caso Yean y Bosico—testimonios del sistema interamericano de derechos humanos—se pondrá de manifiesto la relación existente entre ambos derechos humanos a partir de la función administrativa, de forma específica mediante el registro de nacimiento. Finalmente antes de pasar a la propuesta, se interpretará uno de los elementos del derecho humano a la educación enunciado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (la accesibilidad), para acentuar la importancia que tiene el desempeño óptimo de la función administrativa en la garantía en el acceso del infante a los servicios educativos, específicamente a través del citado registro.
IILa Interdependencia Como Nota Amalgamadora Del Discurso1968 no sólo fue el año del Mayo francés o de las primeras olimpiadas organizadas por un país en vías de desarrollo, en Latinoamérica. También fue el año en que la Declaración Universal de Derechos Humanos celebraba dos decenios de vida y se aperturaba la primera Conferencia Internacional de Derechos Humanos.
Su fruto más maduro fue la Proclamación de Teherán, donde se reafirmaba la validez universal de los derechos humanos encumbrados en la Declaración del 48, poniendo un acento particular en su indivisibilidad e interdependencia. Lo anterior supone una característica reconocida por la comunidad internacional,3 con base en la cual se sitúa a los derechos humanos en una estructura horizontal que no admite jerarquías; por el contrario, ella se forma a partir de eslabones iguales (derechos todos): si uno sólo es roto (violentado), todos los restantes sufrirán la misma condición.4
En este sentido, la interdependencia no puede ser vista en un sentido unidireccional5 o en otras palabras, entendiendo el principio bajo un criterio temporal basado en una comprensión errónea de la división generacional de Vasak.6 De este modo alguna de las dos generaciones antecedería a la otra en valor y en aplicación. Así pues, bajo esa perspectiva los derechos económicos, sociales y culturales, serían únicamente en tanto se realizaran primero los civiles y políticos.7
En este orden de ideas, a partir de Teherán se sostiene—como comenta Cançado Trindade—8 la validez sin cortapisas de los derechos humanos entreverados, que no pueden entenderse ni ejercerse separadamente pues de ese modo serían vulnerados; de ahí la necesidad de garantizar el pleno ejercicio, respeto, garantía y protección de todos por igual, dado que ello conlleva “la defensa de la dignidad humana”.9
Por lo anterior el autor de estas líneas considera que el citado principio simboliza una interconexión comprensiva entre los contenidos del universo de derechos humanos. Con él no se trata de evidenciar una dependencia causal y jerarquizada entre ellos; sino una relación recíproca en la que todos los derechos humanos son elementos de igual peso sobre una balanza.10 Los cuales, para alcanzar el equilibrio, deben situarse de forma conjunta, sin exagerar la carga de valor sobre unos, demeritando a los restantes. Por tanto, es necesario tener claro que sin la garantía de derechos civiles los de corte económico, social y cultural no pueden verse fielmente ejercidos; ni viceversa.11
En este sentido, la Corte Europea de Derechos Humanos afirmaba en el caso Airey de 1979 que los derechos civiles y políticos tienen implicaciones de tipo económico y social; por tanto no hay división tajante entre ellos,12 lo que se traduce en su vinculación dentro de un plano práctico, relacionado con su ejercicio. Bajo esta misma línea argumental, la Corte Interamericana13 considera de forma preclara, interpretando el Pacto de San José, que la garantía de los derechos económicos y sociales (entre ellos el correspondiente a la educación) debe alcanzarse mediante la debida diligencia que el Estado provea para implementar medidas positivas (de cualquier tipo: legislativas, jurisdiccionales, educativas y/o administrativas) tendentes a lograr la realización efectiva de todos los derechos humanos, incluidos los de corte civil.
En este sentido, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales comenta en su observación general número 13—documento donde desarrolla de forma puntual un análisis del derecho a la educación—que estas medidas han de ser “deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia el pleno ejercicio” del universo entero de derechos humanos.14 Ello es concebido por el Comité como una obligación inmediata para el Estado cuyo incumplimiento no se encuentra justificado bajo ningún parámetro.
Esta obligación tiene entonces una vis específica, la de la facilitación en el ejercicio de los derechos.15 Así, para el caso concreto de análisis y tomando como base las “implicaciones” de que habla la Corte Europea, la facilitación de un derecho social puede llevarse a cabo, inicialmente si se quiere, a través de medidas (positivas dice el Comité, adecuadas dice la Corte) que garanticen derechos civiles. Con esto último resulta notoria la unión enunciada en el caso Airey—siguiendo el principio de interdependencia—en virtud de que al no haber divisiones tajantes entre derechos humanos, estos se ven complementados en un plano práctico. Aunado a lo anterior, el Estado mediante la garantía de un derecho puede facilitar la del universo restante.
Ahora bien, tomando como base lo anterior, obsérvese que “el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica implica que toda persona tiene derecho a que se le reconozca en cualquier parte como sujeto de derechos y obligaciones”.16 Es decir que constituye un primer nivel de garantía del universo restante de derechos humanos pues sitúa al hombre dentro de la esfera de protección del derecho y configura el deber general del Estado de procurar los medios y condiciones jurídicas para que esto tenga verificativo, su testimonio gráfico es el acta de nacimiento.
Justo por lo que precede, el derecho a la educación puede ser facilitado mediante la garantía del derecho a la personalidad jurídica. Esto no significa que afirmando lo anterior tropecemos y caigamos en terrenos de la unidireccionalidad; diciendo que previa la garantía del derecho social resulta necesaria la de tipo civil, nada más lejano de la verdad. Tampoco se afirma que un derecho humano tan complejo como es el de la educación pueda verse garantizado con la sola obtención de un acta de nacimiento como consecuencia del ejercicio del derecho humano a la personalidad jurídica, pensar esto último provocaría la pérdida de objetividad en las hipótesis sostenidas.
Por el contrario, lo que se plantea es que al tener ambos derechos el mismo valor y peso en el figurado juego de balanzas mencionado apenas, la realización de uno contribuye a que el otro se ejercite de forma eficaz, pero sobre todo integral y viceversa. En otros términos, lo que se significa es que mediante la aplicación de medidas oportunas por parte del Estado, haciendo uso de la función estatal, específicamente a través del registro de nacimiento como acto administrativo; se facilitaría la garantía del derecho a la educación.
IIIEl Registro de Nacimiento Como Acto Facilitador del Derecho a la EducaciónLa función administrativa—siguiendo a Goodnow—17 es el marco general y abstracto dispuesto por normas jurídicas al propósito, que dispone una serie ordenada de acciones realizables a través de la estructura del Estado, con las cuales se busca asegurar la ejecución más eficiente del bien común. Sin ánimo de introducir mayores elementos conceptuales que puedan complicar la compresión de nuestro discurso, entiéndase que desde una perspectiva teleológica18 el ejercicio de los derechos humanos resulta indefectiblemente en el bien común.
Por tanto, cuando aquí se habla de “función administrativa” y de “derechos humanos” nos encontramos frente a dos términos que, en sede jurídica, son muy cercanos. Ello se debe a que su vinculación en ámbitos normativos (no sólo internos sino internacionales) estatuye una relación específica entre ellos, pues en tanto la función se realice eficientemente y de acuerdo a las fórmulas establecidas por la norma al propósito, los derechos humanos serán ejercidos. Ello no sólo supone una agenda programática a cumplimentar sino un medio para que el Estado acceda a una continua legitimación.
Desde la perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos ambos términos se ven vinculados a través de la obligación estatal de garantía que ha sido explicada por la Corte Interamericana como aquella que: Implica el deber de los Estados de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.19
Esto último hace referencia inmediata a la cuestión de medidas oportunas mencionadas antes, que el Estado brinda no sólo para materializar la función administrativa sino especialmente para garantizar derechos humanos; ellas serán entendidas como “servicios públicos”, entre los que se encuentra la dación de servicios educativos, el registro de menores y por tanto la manufactura de actas de nacimiento.
En este orden de ideas, la función administrativa se erige como el marco abstracto y general a través del cual se dibujan de manera concreta los servicios públicos, mismos que la materializan—como comenta Bielsa—20 y son ofrecidos para que el derecho humano no sólo quede plasmado en el papel sin posibilidades de ejercicio o exigencia hacia el sujeto pasivo de la relación (el Estado) sino para que se realice de forma continua en pos del bien común.21 Así, el servicio se liga con el acto administrativo que, temporalmente, resulta consecuencia de su implementación. Este acto, entendido como medida que satisface una necesidad concreta a través de la estructura material del Estado, es construido para promover la eficacia del derecho humano.
Esto último es sin importar si se habla de un derecho civil o social, dado que para cualquier caso—en virtud del principio de interdependencia—con la garantía de uno se facilita la de los restantes y contrario sensu, con la no garantía de uno se vulneran los demás. Así pues, a partir de la correcta implementación de la función administrativa, mediante la dación de servicios públicos, los derechos humanos tutelados en la norma se ven materializados.
En este orden de ideas, la garantía del derecho humano a la educación para el infante, se estudia aquí a partir de la función administrativa y de las medidas oportunas (que aquí entenderemos como servicios públicos) materializadas en el acto administrativo del registro de nacimiento; de este modo se liga al derecho humano que tutela la personalidad jurídica con el anterior, dado que, con la obtención de un acta de nacimiento—consecuencia gráfica del registro—se le brinda al menor una herramienta útil para ejercer su derecho a la educación. Así, es posible observar la actuación del principio de interdependencia y también cómo, en un sentido práctico, ambos derechos se encuentran imbricados.
IVLa Importancia de Yean y Bosico y la AccesibilidadEl Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha considerado que “la educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable para realizar otros derechos humanos”22 constituyendo “el epítome de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los anteriores”.23 Ello reviste complejidad para alcanzar su garantía, en virtud de la convergencia que resulta necesaria, en el ejercicio de otros derechos, para que aquella se vea efectivamente cumplida. En este sentido, dentro del presente análisis, únicamente observamos la relación existente entre el derecho humano a la educación y a la personalidad jurídica como se mencionara al inicio de este trabajo.
En este contexto es que resulta conveniente tomar en cuenta la opinión consultiva 17/02 y el caso contencioso Yean y Bosico vs. República Dominicana respectivamente, concernientes al sistema interamericano de protección a derechos humanos. En la opinión consultiva,24 la Corte Interamericana y su perspectiva sobre la condición jurídica y los derechos humanos del niño. Inicialmente delimita el principio de igualdad, al decir que el niño requiere de medidas de protección específicas enfocadas a su condición, tanto por parte de su familia como de la sociedad y el Estado sin mediar en su dación criterios que le discriminen en razón de su origen nacional.
Asimismo, en el desarrollo que hace sobre el interés superior del niño, reitera, de acuerdo a lo estatuido en el artículo tercero de la Convención sobre los Derechos del Niño que “en todas las medidas concernientes a los niños, que tomen las instituciones públicas o privadas” se atenderá al respeto de aquel, considerando la consolidación de la personalidad jurídica de los niños, como verdaderos sujetos de derecho y no simples objetos de protección.25
A este respecto, el énfasis26 que realiza la Corte sobre la consideración del menor como un sujeto de derecho (en sede interna e internacional) es fundamental para sostener que el infante, sin lugar a dudas, se erige como titular de derechos y deberes. Esto se traduce en afirmar que posee un vínculo activo con el Estado, que no se agota en una comprensión plana de la nacionalidad, sino que se configura a través de una relación jurídica compleja, en la cual, aquel debe garantizarle sus derechos humanos de acuerdo a las condiciones y contextos en los que se encuentre el infante, sin que por ello se vulnere el principio de igualdad.
Es así que la maquinaria estatal, a través de su estructura, en un nivel práctico, deba realizar los actos conducentes que beneficien al infante de forma directa para reconocer su personalidad como sujeto de derechos, abriendo la puerta para el ejercicio de su derecho a la educación, por ser éste “pilar fundamental para garantizar el disfrute de una vida digna”.27
Ahora bien, el caso Yean y Bosico vs. República Dominicana de 2006 se constituye por su parte en un importante referente de análisis sobre la relación existente entre los derechos humanos a la personalidad jurídica y a la educación, tomando como nexo el registro del nacimiento.28 En este caso contencioso la Corte sienta precedente respecto a la imposible justificación, por parte del Estado, de no permitir el ingreso a la enseñanza básica (a través de la educación primaria) a niños sin registro de nacimiento; con independencia de su nacionalidad. De darse lo anterior la Corte determinó que ello constituiría un elemento de discriminación.
Así, el tribunal internacional,29 deja claro que la enseñanza primaria es universal, por lo que la actividad estatal debe proveer los mecanismos y medios adecuados para que la universalidad se sustraiga del discurso y resulte tangible para la totalidad de los menores, incluido el infante. En estos términos, no sólo resulta necesario que el Estado omita cualquier actitud discriminatoria respecto al ingreso de un menor a los servicios educativos que provee; sino que además actúe de manera consecuente para garantizarle a cualquier niño este derecho con independencia de trámites ajenos a su control, como es, en nuestro caso de estudio, el registro de nacimiento.
Visto así todo lo anterior, es posible extraer algunas conclusiones. En primera instancia que el derecho humano a la educación de acuerdo al discurso sostenido por el sistema universal, es el epítome del principio de interdependencia, en virtud de que el ejercicio efectivo de todos los derechos humanos converge para lograr el de aquel. Esto se liga de forma importante con lo dicho por el Comité en el sentido de la facilitación en la garantía de este derecho que, para nuestro caso específico de análisis, es posible a través del registro de nacimiento como acto del Estado.
Seguidamente, la Corte Interamericana al razonar como lo hace en el caso Yean y Bosico abre la puerta para ver que el protagonismo conferido al registro de nacimiento con relación a la garantía del derecho a la educación, es real. La contribución mayúscula en este rubro es la afirmación de que el Estado no se encuentra justificado para negarle a un menor el acceso a servicios educativos escudándose en la falta de acta de nacimiento; lo que resulta del todo coherente con el discurso internacional que sostienen de forma tajante diversos tratados internacionales en la materia que estatuyen la obligación del Estado para garantizar el derecho humano a la educación.
Como se dijera hace algunos párrafos se regresará brevemente a la observación general núm. 13 del recién citado Comité, pues en ella se afirma que para que el derecho humano a la educación sea efectivo, resulta necesario que se respeten los siguientes elementos: 1) disponibilidad; 2) accesibilidad, compuesta a su vez por tres elementos: 2.1) no discriminación, 2.2) accesibilidad material, 2.3) accesibilidad económica; 3) aceptabilidad, y 4) adaptabilidad. En su octavo párrafo comenta que la educación primaria se compone de todos los elementos mencionados.
En este sentido, por las características de nuestro análisis, nos enfocaremos al elemento de accesibilidad, y más específicamente al perfil que adopta el principio de no discriminación según lo interpretado por el Comité. Dicho órgano considera que él se traduce en que “la educación debe ser accesible para todos”.30 Lo anterior, de acuerdo a lo sostenido en párrafos previos, involucra la proactividad del Estado, pues con ello se lograría que las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público facilitaran el ejercicio del derecho a la educación.
Ahora bien, esto no se limita al ámbito eminentemente escolar, es decir a los servicios educativos, pues con su estricta dación no termina la labor estatal respecto a la garantía de este derecho. Por el contrario, la afirmación lacónica del Comité debe entenderse en el sentido de que la garantía del derecho involucra la labor que el Estado, en todo su conjunto, debe desarrollar para que los menores gocen de servicios educativos. Así, tomando en cuenta que el derecho a la educación es el epítome del principio de interdependencia puede observarse que el ejercicio del derecho a la personalidad jurídica a través del registro de nacimiento como un servicio público provisto por el Estado, posee una función sustancial como componente facilitador para el ejercicio del derecho humano en cuestión.
Justo por lo que precede, el Estado debe articular los mecanismos necesarios para que los infantes gocen del registro de nacimiento y les sea posible—a través de esta puerta—gozar entonces del derecho a la educación. Con base en lo dicho apenas puede observarse la liga existente entre ambos derechos, misma que se acentúa y desarrolla (para nuestro caso de análisis) a través de la función administrativa; dado que la facilitación de este derecho se da en la medida en que un acto administrativo tiene verificación óptima. Para tal fin el Estado deberá adoptar medidas especiales destinadas a lograr que el registro de nacimiento como elemento facilitador del derecho a la educación se lleve a cabo sin trabas. La propuesta que se ofrece en las siguientes líneas es una humilde aportación en este sentido.
VEl Acta de Nacimiento del Infante Como Conditio Sine Qua NonVisto todo lo anterior, es momento propicio para observar cómo el acta de nacimiento—y por tanto el registro del que ella deviene como consecuencia—resulta fundamental para que el infante ejerza su derecho a la educación en México. Para lo anterior se partirá de diversos ordenamientos jurídicos nacionales, ello reviste importancia porque pondrá de manifiesto la relación existente entre ambos derechos con base en el acto administrativo del registro de nacimiento dentro del contexto normativo mexicano lo que hará posible construir el mecanismo que da origen a este trabajo de investigación.
Conviene entonces tener fresco en la mente que se ha elegido a un niño (nacido y registrado en Estados Unidos de América ante el Registro Civil de dicho país), hijo de migrantes mexicanos que retornan del vecino país norteño, denominado “infante”. Este caso de análisis envuelve una compleja relación jurídica entre diversos actores respecto al ejercicio efectivo de derechos humanos, particularmente entre el infante y los Estados involucrados.31 El primero, goza de “doble nacionalidad de facto”32 en virtud de que le corresponde la nacionalidad del Estado en cuyo territorio nació, por vía del ius soli, y por otro lado no es ajeno a la que poseen sus padres por vía del ius sanguini.
En México, desde 1998, se permite un estatuto de doble nacionalidad cuyo fundamento jurídico central se encuentra en el artículo 30 de la Constitución.33 Esto implica que el infante por el simple hecho de haber nacido en su circunstancia, jurídicamente posee los derechos que ambos sistemas jurídicos le reconocen. Sin embargo, para que lo anterior tenga realización efectiva en México resulta necesario que el Estado intervenga a través de actos específicos; pues aun cuando el texto constitucional tutela en su artículo primero el principio de igualdad en la garantía y ejercicio de derechos humanos, sin que medie el criterio de nacionalidad para que aquellos sean gozados en territorio nacional, no podemos obviar la importancia que los mecanismos administrativos, construidos en normas internas, tienen para que lo anterior se realice en un plano práctico.
Para nuestro caso de estudio, la intervención es representada por el registro de nacimiento entendido como un acto jurídico que el Estado realiza mediante su función administrativa, su perfeccionamiento permite el ejercicio de la personalidad jurídica. En un segundo momento, su realización sistemática con aquellos seres humanos que gozan del estatuto de nacionalidad mexicana, posee un protagonismo innegable para el posterior ejercicio de los derechos humanos del infante, pues a partir del registro, el Estado ha reconocido de forma expresa el vínculo que le une con el infante; por tanto desde ese momento (ya sin necesidad de ficciones jurídicas)34 le debe garantía, respeto y protección a sus derechos humanos.
Así pues, aquí se plantea que el infante, una vez retornado junto con sus padres, aun cuando posee doble nacionalidad por mandato constitucional, en virtud de la falta de registro y acta de nacimiento en México, no puede ejercer ni gozar de los derechos que le reconoce el sistema jurídico mexicano.
Específicamente hablamos del derecho a la educación. Esto es visible cuando se toma en cuenta que con la existencia de dicho documento y con su posterior presentación ante las autoridades competentes, el infante cumple con un requisito esencial—marcado por la norma secundaria al propósito—no sólo para lograr el ingreso; sino, en su momento, la culminación exitosa de sus estudios primarios. De ahí que se afirme que sin el acta de nacimiento (como testimonio gráfico de la garantía del derecho a la personalidad jurídica que surge a partir del reconocimiento de la nacionalidad mexicana)35 no es posible ejercer el derecho a la educación en México.
Esto resulta notorio cuando se hace una revisión de diversos ordenamientos jurídicos vigentes. En México, de forma muy general, el derecho humano a la educación es regulado por el artículo 3o. constitucional en cuyo primer párrafo se destaca que todo individuo tiene derecho a recibirla. La esencia de esta primera afirmación imbuye la totalidad del artículo y corresponde entonces a la Ley General de Educación, como norma secundaria, desarrollar de forma detallada sus elementos. La norma constitucional no aborda en su arquitectura el tema de la universalización de la educación ni del acceso a servicios educativos y es así que la citada Ley General afirma en su artículo segundo, que para recibir educación, cualquier individuo que así lo quiera, tendrá que satisfacer los requisitos establecidos por las disposiciones generales aplicables.
La satisfacción de los requisitos para lograr el ingreso no resulta descabellada. Es decir, en esencia tiene el objetivo de brindar eficacia y sobre todo certeza a quien ve satisfecha su necesidad mediante un acto administrativo. El requisito en la ley, es entonces una base que se erige como límite a una hipotética arbitrariedad por parte del Estado, quien de ese modo no tiene la posibilidad de aumentarlos o disminuirlos a su deseo interviniendo así en el ejercicio del derecho. Entonces, el individuo—como parte de la colectividad—posee un parámetro de acción que le permite acceder a un servicio público de forma equitativa.
Sin embargo, la problemática surge cuando el infante no puede gozar del derecho a la educación por no encontrarse en posibilidad de satisfacer un requisito; lo que provoca la falta de garantía de un derecho humano. En este sentido, interprétese sistemáticamente el artículo segundo de la Ley General de Educación, en relación con el artículo 41, fracción II, del Reglamento de la Secretaría de Educación Pública y con el título V de las Normas de Control Escolar relativas a la inscripción, reinscripción, acreditación, regularización y certificación en la educación básica, mismas que de ahora en adelante serán referidas como “normas”.
El primer artículo faculta a la Dirección General de Acreditación, Incorporación y Revalidación—adscrita a la Secretaría de Educación Pública—para que en su carácter de unidad administrativa establezca y difunda las normas correspondientes al control escolar, verificando además su cumplimiento. Así pues, aunque el sistema de educación en México se conforma por dos subsistemas, uno ligado enteramente a la administración federal y un segundo llevado bajo la batuta administrativa de las entidades federativas; ciertamente, lo relativo a la función de control es materia exclusiva de la federación y tiene vigencia en toda la República sin que medie para ello la decisión de las entidades federativas.
¿En qué consiste el control escolar? Los considerandos de las normas dejan claro que su objetivo es permitir la práctica escolar diaria dentro del sistema educativo nacional. De hecho, en su artículo primero se establece que el control escolar es necesario para regular los procedimientos de inscripción y certificación de alumnos de educación básica. Es aquí cuando se une lo dicho en el artículo segundo de la Ley General de Educación con el Título V de las Normas, denominado Trámites de Inscripción, en donde se establece que es necesaria la satisfacción de los siguientes requisitos para que un menor ingrese a la enseñanza primaria.
| Requisitos para inscripción a la enseñanza primaria |
| Copia certificada del Acta de Nacimiento o Documento legal equivalente |
| Constancia de la Clave única de Registro de Población (CURP) en caso de contar con ella |
| Solicitud de Inscripción |
| 2 fotografías recientes, tamaño infantil, de frente con el rostro descubierto, en blanco y negro o color |
Ahora bien, cuando se observa todo lo anterior, es posible concluir que jurídicamente, el acta de nacimiento se erige como un requisito para el acceso (inscripción por tanto) del infante a la educación primaria, en todo México.
Aquí es importante hacer una puntualización, como se comentara hace algunos párrafos, el hecho de que las normas estipulen la satisfacción del requisito comentado no constituye un aspecto negativo de dicho ordenamiento, de hecho la problemática de la falta de garantía del derecho humano a la educación del infante, visto desde este ángulo de estudio, no radica en que el acta de nacimiento sea reconocida como requisito para que aquel pueda ser ejercitado. La línea es sutil pero notoria, el problema es que la falta del documento deviene en que el infante no tiene posibilidad para ejercitar el derecho en comento.
Tómese en cuenta que el infante se encuentra en un contexto jurídico sui generis, es decir su registro de nacimiento y lo que de él deviene se dio en un país distinto a aquel en el que va a ejercitar sus derechos, por más que se reconozca en sede constitucional su pertenencia a él. Es por ello que resulta fundamental que el infante sea reconocido formalmente como nacional para que pueda ejercitar su derecho humano a la educación.
De ahí que la propuesta construida en la parte final de este trabajo, se centre en la facilitación del registro del infante en México a través de la realización de la función administrativa; pues de ese modo obtendría el citado documento y tendría acceso a los servicios educativos que el Estado mexicano provee. En palabras llanas lo que se busca es que el infante ya no tenga la piedra en el zapato que le impide ejercer su derecho.
VIMecanismos Operantes Para la Obtención del Acta de Nacimiento del InfanteAntes de pasar a la propuesta, conviene comentar que actualmente existen dos mecanismos administrativos operantes desde los Estados Unidos, para facilitar la obtención del registro de nacimiento del infante en México. Describir su funcionamiento permitirá partir de un estado de cosas con base en el cual será más sencillo construir el mecanismo que origina estas líneas.
El primero, es articulado completamente por el gobierno nacional a través de sus sedes consulares en el vecino país del norte, las cuales ejercen funciones de registro civil36 para ese propósito. El segundo, involucra una mayor complejidad y es realizado—en una primera fase—por el gobierno estadounidense a través de sus Oficinas de Registro Civil (RCUSA) y Secretarías de Estado (SE) (estas últimas, encargadas de autentificar los documentos públicos expedidos por las RCUSA). En una segunda fase, involucra la actuación de autoridades administrativas mexicanas; en líneas subsecuentes lo abordaremos con mayor detenimiento.
Cabe comentar que en un plano jurídico, ambos mecanismos guardan diferencias importantes entre sí. Esto se debe a que con el primero estamos frente a la asistencia consular, configurada a través de instrumentos convencionales,37 considerada un derecho humano38 e inscrita en el marco de las acciones que un gobierno extranjero puede realizar para proteger y auxiliar a sus connacionales en suelo extranjero. Es así que bajo el paraguas del concepto anterior, no limitado al ámbito penal,39 es posible para la sede consular llevar a cabo un entramado de gestiones para reconocer y salvaguardar la personalidad jurídica de sus connacionales a través del registro de nacimiento.
El segundo, por otro lado, involucra el ejercicio de la función administrativa—por parte del gobierno estadounidense—con fundamento en ordenamientos jurídicos internos. Ello permite que a través de un acto concreto, posterior al registro de nacimiento realizado en territorio estadounidense, se valide este último fuera de sus fronteras mediante un instrumento gráfico y ostensible físicamente, reconocido por gran parte de la comunidad internacional en la Convención de la Haya de 1961.40 Este instrumento es la Apostilla, que actúa para brindar seguridad jurídica a los actores involucrados, en ambos países; dado que con su uso se evita que el registro en el país extranjero no sea reconocido como válido en México.
Sorteada la acotación anterior, es conducente iniciar la descripción de los mecanismos referidos. El primero se debe a la labor realizada por las representaciones consulares de México—articuladas en una red amplísima a lo largo de los Estados Unidos de América (cerca de 50 en total)—que ofrecen a los padres del infante un servicio sencillo consistente en registrarlo a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores como conducto entre ellos y el Registro Civil en México sin necesidad de que se desplacen a territorio nacional y más aún sin apostillar el acta americana como amerita el segundo procedimiento. Así, se requiere la presentación de ambos padres junto con el menor en el Consulado, presentando: el acta local de nacimiento del infante, sin apostilla, y en versión amplia41 junto con la cartilla de vacunación del menor; así como las actas de nacimiento y de matrimonio de los padres (si esta última no se tiene, deben comparecer ambos padres) y la asistencia de dos testigos mayores de edad.
Satisfechos los requisitos anteriores, personal del Consulado captura los datos del menor y de los padres preparando un formato de acta de nacimiento, que será impreso y revisado por ellos para evitar errores en el documento final. Posteriormente los padres pagan los derechos correspondientes42 (190 pesos por acta) y pasados diez días hábiles se les hace entrega del documento que reconoce el nombre y nacionalidad mexicana del infante, quedando salva la estadounidense.
Posteriormente, cada enero y julio, los consulados envían dichas actas por valija diplomática a la Cancillería en Ciudad de México, mismas que luego serán remitidas a la Oficina Central del Registro Civil, ubicada en la ciudad capital, donde son insertadas en los libros correspondientes. Con ello el infante es oficialmente mexicano y, pasado su retorno a territorio nacional, podrá gozar de servicios educativos. Lo anterior representa sin duda, una facilidad que puede evitar a la familia del infante una sangría de recursos económicos aunada a la pérdida de tiempo.
Sin embargo su uso es potestativo. Por tanto, en un gran número de casos los padres retornan (ya por sus medios o luego de un proceso de deportación) sin haberlo utilizado. Es así que fuera de los Estados Unidos la viabilidad del trámite se hace nula en virtud de que luego del retorno, al encontrarse dentro de México, la Cancillería —en la figura de sus consulados—deja de actuar para estos efectos, como vínculo con el Registro Civil.
El segundo mecanismo, consiste en apostillar el acta de nacimiento estadounidense resultado del registro que el infante tuvo en los Estados Unidos; para ello es necesario obtener el documento en la RCUSA (Office of Vital Records ó Vital Statistics) del estado donde se haya registrado al menor. Una vez cumplido esto, es necesario llevarla ante la SE correspondiente para que su oficina encargada de lidiar con estos menesteres certifique que dicho documento es auténtico a nivel internacional a través de la Apostilla (documento válido entre los países contratantes de la Convención de la Haya de 1961).
Con posterioridad, se remite el acta apostillada a México donde tendrá que ser traducida por peritos certificados para tal propósito, luego de lo cual, los padres o uno de ellos, se presentarán ante el Registro Civil (RCMEX) con el infante, llevando el acta de nacimiento apostillada y traducida, junto con las suyas propias, sus identificaciones oficiales así como dos testigos mayores de edad. Cumplido lo anterior y hecho el pago correspondiente, el RCMEX de la comunidad que hayan determinado los padres, inserta el acta del infante en sus libros correspondientes. Es entonces cuando se obtiene el acta de nacimiento mexicana del infante.
Este procedimiento, sin embargo puede aumentar exponencialmente su complejidad en caso de que los padres se encuentren en México junto con el infante. En primera instancia resulta necesario que tengan en su poder una copia certificada del acta estadounidense con apostilla reciente; si no la tienen, deben solicitar su expedición ante la RCUSA adecuada, por lo que resulta necesario que realicen un procedimiento a distancia engorroso, cuyo instructivo se encuentra expuesto en los sitios electrónicos de dichas oficinas. Aquel se realizará en lengua inglesa e involucra el pago de derechos (fees) en dólares. Aunado a lo anterior los padres tienen que llenar formatos complejos, llevar a cabo un juramento (sworn statement) ante un notario público de tradición anglosajona en el cual afirmen el vínculo paterno con el infante y finalmente, remitir los formatos, el juramento y un cheque u orden de pago por correo certificado a la Oficina adecuada. Si el paquete referido no sufre de alguna adolescencia o error, en un lapso que varía entre tres y seis semanas (dependiendo del estado de la unión americana al que se haga la solicitud), los padres obtendrían una copia certificada del acta de nacimiento.
Ya con el documento en sus manos deben remitirlo al área de autentificaciones de la SE—donde el menor fue registrado—por correo certificado junto con (1) una carta en la que se enuncie el país dentro del cual sería utilizado el documento, (2) un cheque u orden de pago por el costo total del mismo y (3) un sobre de correo certificado con la dirección a la cual sería devuelto en México, una vez apostillado. Pasado un tiempo similar al del trámite narrado apenas y ya con el acta apostillada, iniciaría la segunda fase del procedimiento en la cual, según se describió supra, las autoridades mexicanas tienen un papel relevante y con posteridad a su intervención, una vez registrado en México, le es posible al infante acceder a servicios educativos.
Visto lo anterior, es posible observar que la existencia de los dos mecanismos descritos es positiva en el sentido de que su operatividad facilita al migrante que desea retornar, medios para llevar a cabo el registro de nacimiento de su hijo en México. Sin embargo, el elemento circunstancial y específicamente el factor de tiempo, tienen un peso importante para su realización exitosa en cualquiera de los dos casos. Es decir, que en tanto los padres y el infante se encuentren en territorio estadounidense ambos mecanismos guardan en su realización una sencillez relativa. Pues, una vez cruzada la frontera la viabilidad del primero se extingue y la del segundo si bien pervive, se embrolla de forma importante. En este orden de ideas el mecanismo que se propone en las líneas subsecuentes se ha pensado para facilitar la obtención, en México, del acta de nacimiento del infante.
VIILa PropuestaEn virtud de las ideas precedentes, es el momento justo para abordar la hipótesis de este trabajo. Se propone crear e implementar un mecanismo administrativo regido por los principios de eficacia administrativa y cooperación internacional, a través del cual el infante pueda obtener su acta de nacimiento mexicana de forma sencilla.
Comencemos por enunciar los principios; el primero se encuentra en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo (artículo 13) y se traduce en que el Estado, a través de su estructura material, instrumentando servicios públicos, debe brindar una atención suficiente y de sencillo acceso en toda circunstancia que colme las necesidades del colectivo.43Este principio será útil como parámetro para estructurar el mecanismo pues le dará una línea de acción a los órganos administrativos involucrados, que finalmente se articulará a través de un servicio público (el registro de nacimiento del infante en México).
El segundo principio, merece una interpretación somera pero puntual. A partir de la reforma constitucional del artículo 89, en 1998, México incluyó en su texto constitucional los principios que deben regir su política exterior; específicamente la cooperación internacional para el desarrollo se encuentra en la nómina mencionada. Este principio, en su sentido más amplio se traduce, según comenta Anguiano Roch,44como la labor conjunta emprendida por la comunidad internacional para estimular el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales. En estos términos sería sencillo establecer una liga entre la problemática que aquí se presenta, sus actores y por tanto el papel que los gobiernos de Estados Unidos y México tienen que desempeñar conjuntamente para solucionarla.
Por lo anterior conviene decir que este principio, desde luego juridificado, se adscribe principalmente al mar de las relaciones internacionales donde la voluntad política existente entre ambos actores estatales resulta vital para su plena aplicación. En este caso específico, se hace acopio de él porque resulta necesario el desarrollo de un trabajo conjunto, en áreas específicas de las administraciones públicas de Estados Unidos y México, para que a partir de vínculos recíprocos se conforme e implemente el mecanismo. Con base en lo anterior, la cooperación entre ambos países le permitiría al infante la obtención sencilla de su acta de nacimiento.
Visto lo anterior, nos corresponde observar el modo en que operaría el mecanismo, sin embargo para enunciar su funcionamiento, se considera necesario plantear previamente quiénes serían los actores estatales involucrados en su creación y los términos en los que participarían para implementarlo.
Tomando en cuenta que el registro de nacimiento para el infante se desarrolla en un contexto sui generis con relación al promedio general de la población en México—en virtud de su lugar de nacimiento y de la dinámica migratoria existente en su entorno familiar—el primer grupo de actores son las RCUSA por ser las responsables del registro de nacimiento del infante, nacido en territorio estadounidense.
Cabe comentar que ellas brindan este servicio en términos muy similares a lo sucedido en México; sin embargo la variación sustancial con relación a los RCMEX es su estructura orgánica dado que en Estados Unidos de América son operadas por los Condados, como nivel de gobierno más cercano a su elemento humano. El segundo grupo de actores son los RCMEX; su función principal es la de tutelar información y dejar constancia de los actos y hechos jurídicos relativos a la identidad de las personas físicas en territorio nacional. Su estructura orgánica depende de las entidades federativas quienes, bajo un sistema jerarquizado verticalmente, articulan sus servicios con la colaboración de los gobiernos municipales.
Ahora bien, el servicio brindado tanto por las oficinas del Registro Civil en México como en Estados Unidos es fundamental para la articulación del mecanismo. Ellos representan—con relación al caso del infante—los extremos de una relación compuesta por dos momentos, en primera instancia su registro de nacimiento en Estados Unidos y posteriormente la validación de aquel en el lugar donde accederá a servicios educativos, México. Para que dicha operación se dé, resulta necesario incluir un tercer actor como agente vinculante que permita el desarrollo de trabajo conjunto entre los dos anteriores: la Secretaría de Relaciones Exteriores (también Secretaría y Cancillería).
Su labor surge en virtud de que por mandato constitucional, en México, los estados así como sus órganos de administración pública, no gozan de las atribuciones jurídicas para iniciar relaciones con sus homólogos allende las fronteras de México.45 Lo anterior, sin embargo, es posible cuando ella interviene como vínculo. Dicha Secretaría posee una burocracia especializada y amplísima, extendida en todo México y en gran parte del mundo a través de su red de delegaciones y de misiones diplomáticas y consulares.
Así pues, esta red tiene un protagonismo fundamental para la creación e implementación del mecanismo no sólo porque permitiría el establecimiento de la relación entre los registros civiles de ambos países, bajo márgenes de legalidad, sino además porque su intervención resulta necesaria para operarlo como más adelante se observará. Para tales efectos los consulados de México en Estados Unidos crearán el vínculo con los RCUSA, en tanto que las delegaciones foráneas de la Cancillería con sedes a lo largo y ancho de México, serán el elemento más cercano a los RCMEX de estados lejanos de la capital del país, donde tiene asiento principal la Secretaría.
Finalmente, junto con los Registros Civiles en ambos países y la Secretaría de Relaciones Exteriores (a través de su red consular y de delegaciones) entra en juego un último actor: las Secretarías de Estado dependientes de la administración pública estatal en Estados Unidos y responsables del apostillamiento de actas de nacimiento estadounidenses. Su intervención se dará conjuntamente con los RCMEX y resulta necesaria en la medida en que la apostilla se erige como el vehículo internacional para que el acta de nacimiento estadounidense tenga validez en territorio mexicano y entonces sea posible registrar al menor. Gracias a la Apostilla el vínculo que la Secretaría estableciera entre los actores encargados del registro de nacimiento del infante en ambos países, sería útil.
Los actores mencionados, establecerán formalmente sus vínculos y por tanto el trabajo conjunto que desempeñen para implementar el mecanismo, a través de memorándums de entendimiento y acuerdos interinstitucionales respectivamente. Los primeros, son instrumentos en los cuales se expresa la convergencia de voluntades entre las partes, indicando una línea común de acción enfocada sobre determinados compromisos que se agotan con su ejecución directa e inmediata.46 Estos se llevarían a cabo entre la Red consular de la Secretaría en Estados Unidos y las oficinas de RCUSA dentro de su circunscripción consular. En ellos se plasmaría un plan de trabajo común que permitiera a los consulados la obtención de las actas de nacimiento estadounidenses de infantes que vayan a ser registrados en México.
Lo anterior puede ser tomado cum grano salis. Primero, porque Estados Unidos posee más de 3000 condados y luego porque hay consulados en cuya circunscripción se incluyen dos o más entidades federativas; lo que sin necesidad de un mayor análisis al respecto permitiría concluir que se trata de una empresa titánica no sólo en un ámbito de negociación diplomática sino en materia de recursos económicos y desde luego humanos para la Secretaría.
Sin embargo, el memorándum reviste idoneidad debido a que no se rige por los mismos protocolos ni formalidades adecuados para un tratado internacional, aun cuando sí requiere de una puntual negociación entre las partes, tan específica que perfile un conjunto de atribuciones y parámetros para ejecutar los compromisos.47 Esto permitiría que el Consulado como el elemento más cercano de la Secretaría a las RCUSA, concertara junto con éstas los términos del documento en petit-comité, basadas las negociaciones en una relación institucional fortalecida. Por esta razón resulta necesario un acercamiento previo, que devenga en la construcción de un trato, recíproco, cercano y amistoso entre ambas partes, con el claro objetivo de que los Memorándums se basen en el reconocimiento de la Red Consular como actora legitimada para obtener, a nombre y voluntad de los padres del infante, copia certificada de sus actas de nacimiento.
Con el ánimo de lograr lo dicho apenas resultaría necesaria la intervención de los RCMEX para que mediante un procedimiento interno establecido al propósito por ellos, los padres del infante soliciten a la Cancillería la obtención del acta. Con ello, las entidades federativas serían responsables de iniciar la gestión del acta en México, mediante la solicitud paterna, lo que repartiría el peso de la implementación del mecanismo entre la federación y los estados. Accesoriamente debido a la participación de los gobiernos municipales en la conformación orgánica de los RCMEX, los padres del infante tendrían un acceso sencillo para iniciar su solicitud dado que necesitarían llegar a la cabecera municipal y no a la capital del Estado o del país para acceder al servicio.
De este modo, creados los memorándums y pasados por la revisión de Cancillería, su aplicación establecería el primer vaso conector entre los actores estatales involucrados y permitirá la obtención del primer documento, cuyo apostillamiento resultaría posterior.
Por su parte, los acuerdos interinstitucionales entendidos como “convenios regidos por el derecho internacional público, celebrados entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la administración pública federal, estatal o municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales”,48 se realizarán entre los RCMEX y las SE. Para tal fin la Cancillería sería el eje central de esta relación jurídica en la que ella podrá49 participar dentro de su negociación, coordinación, ejecución y seguimiento, a través de sus funcionarios en puestos de mando. Para el caso concreto, la Dirección General de Protección a Mexicanos en el Exterior sería la responsable inmediata de lo anterior, apoyándose de Consultoría Jurídica, la Embajada de México en Washington o la Dirección General de América del Norte en la medida de lo necesario.
Estos acuerdos servirían para fincar una relación recíproca entre los órganos administrativos mencionados con base en el reconocimiento de la problemática expuesta. Su negociación, sin duda, representaría un reto importante en materia de gestión bilateral dado que tangencialmente roza con temas álgidos de las agendas públicas en ambos países. De modo similar al caso anterior, la red consular se encargaría de lograr que las SE accedieran a la construcción de los acuerdos cuyos términos tendrían que haber pasado por el tamiz de Consultoría Jurídica. Conjuntamente, la Embajada de México en Washington participaría como elemento de influencia política a nivel central para lograr su cristalización.
Sin embargo, no hay que soslayar el papel fundamental que aquí deberían jugar los gobiernos de las entidades federativas no sólo para implementarlos en sus territorios como actores que serían en tal empresa; sino también para coadyuvar en su gestión al abrigo de lo dispuesto por la Cancillería (no se entienda lo anterior como una subordinación). Sorteado el obstáculo de construir los acuerdos, con ellos daría forma a un vínculo directo entre los RCMEX y las SE; así la gestión subsecuente sería responsabilidad de las entidades federativas y no de la federación como sucedería con los Memorándums.
Los vínculos anteriores traerían como resultado que la red consular de la Cancillería fuera la encargada de obtener, por parte de las RCUSA condados de su circunscripción, las actas de nacimiento de los infantes. Estos documentos serían remitidos a México a través de valija diplomática dirigida a sus delegaciones y luego al RCMEX competente. Hecho esto, el propio RCMEX sería quien—con fundamento en el acuerdo interinstitucional—vinculara el Acta con la Secretaría de Estado idónea para lograr su apostillamiento.
Una vez devuelta el acta apostillada, correspondería a los RCMEX, como los órganos administrativos involucrados con mayor cercanía al infante, la configuración de un servicio público previo al registro que permitiera su traducción a la lengua española. Para ello tendrían que ser auxiliados por peritos certificados. Este capital humano podría obtenerse en las facultades de lenguas o idiomas de universidades públicas a lo largo del país. Para tal fin se les capacitaría, certificaría como peritos traductores, y liberaría el servicio social por el desempeño de dicha labor, esto sin necesidad de ingresarles a sus organigramas así como a sus nóminas.
Expuesto todo lo anterior, únicamente a manera de conclusión ejemplificativa el mecanismo funcionaría de la siguiente manera: 1) los padres del infante solicitarían a los RCMEX la obtención de su acta de nacimiento estadounidense para registrarlo en territorio nacional; 2) la solicitud sería canalizada a las delegaciones de la Cancillería, quienes a su vez la remitirían a la sede consular idónea; 3) la red consular, con base en los memorándums, obtendría las actas estadounidenses que serían enviadas a México por valija diplomática; 4) una vez devueltas a los RCMEX, con base en los Acuerdos Interinstitucionales, solicitarían a las Secretarías de Estado el apostillamiento del documento; 5) devuelto que fuera procederían a su traducción y a su posterior inserción en los libros correspondientes. Con esto, finalmente, se facilitaría la obtención del acta de nacimiento mexicana, necesaria para que el infante acceda a servicios educativos en México.
VIIIColofónA manera de conclusión y tomando en cuenta que el mecanismo administrativo esbozado es únicamente una propuesta, se considera que para facilitar su realización resultaría apropiado articular una estrategia en tres niveles:
A nivel jurídico: se considera fundamental la configuración de normas jurídicas para que el mecanismo tenga aplicación en México. No sólo se hace referencia a la construcción de los vínculos expuestos antes sino a los ordenamientos jurídicos cuya creación se haría necesaria luego de la de aquellos; es decir reglamentos que determinaran el quehacer de los RCMEX al hacer uso del mecanismo (nómina de requisitos, hipótesis de excepción) y regular su relación con las oficinas municipales al momento de implementar el mecanismo; así como la que surgiría entre los RCMEX y la Cancillería respecto a la valija diplomática y al envío de documentos.
A nivel político: se estima que la propuesta requiere principalmente de voluntad política para su ejecución, esta debe darse en sede doméstica y en sus relaciones internacionales. La primera con miras a lograr acuerdos entre instituciones y actores políticos de las entidades federativas de México para coadyuvar con la Cancillería en la creación del mecanismo y más específicamente en su apoyo conjunto para abordar con seriedad la parte que les correspondería en su implementación. La segunda responde al fortalecimiento que debe construirse, bajo términos de verdadera reciprocidad y respeto a los derechos humanos, en la relación bilateral entre México y Estados Unidos (se habla de cooperación internacional). Para ello se requiere la comprensión de las dinámicas migratorias que nuestro país enfrenta como un tema prioritario de la política exterior mexicana, debiendo discutirse con mayor ímpetu, vivamente y con pleno respeto a sus principios.
A nivel administrativo: es decir en el marco del quehacer diario desempeñado por los órganos de la administración pública federal, estatal y municipal. Ante todo se haría necesaria la profesionalización de sus recursos humanos; ello supone un factor decisivo para la implementación del mecanismo, pues en la medida en que esto se hiciera de forma sistemática se daría eficacia al servicio brindado.
Dicho lo anterior debe quedar claro que la propuesta realizada en las líneas que anteceden goza de una característica preponderante a nivel creativo, se encuentra inacabada. Esto se debe a que no se abordaron aspectos relativos a la operación actual de las relaciones existentes entre los gobiernos municipales y los estados, en México, respecto al funcionamiento del Registro Civil. Asimismo, se dejó fuera el tema presupuestario no sólo por cuanto hace al nivel de negociación y articulación de los vínculos mencionados; sino respecto a la definición de una estrategia común entre federación y entidades federativas para que el servicio brindado tuviera un costo de operación. Tampoco se hizo lo anterior con la relación existente entre las Oficinas del Registro Civil en Estados Unidos y las Secretarías de Estado ni los canales económicos que se tendrían que abrir para la obtención de las actas.
Aunado a lo anterior no se delimitó el contenido tentativo de los memorándums de entendimiento ni de los acuerdos, mucho menos se hizo lo propio con el nivel de intervención que la Embajada de México en Washington jugaría para lograr la cristalización de estos últimos. Sin embargo, todo ello tiene una razón de ser, la propuesta aun cuando inacabada sólo es un producto seminal. Esto no se traduce en que el autor se “cure en salud” de las críticas por omisión en el texto.
Aun con los vicios que la propuesta, es decir el mecanismo expuesto antes, pueda tener, la totalidad de este esfuerzo intelectual surge únicamente con el objetivo de brindar una solución alternativa a la problemática expuesta, que más adelante pueda enriquecerse con base en opiniones diversas. La propuesta no sólo se hizo con el ánimo de dar congruencia al discurso de México en foros internacionales ni de sumar dividendos políticos al rostro que México posee frente a Estados Unidos con relación a sus dinámicas migratorias. Tampoco tiene la intención de formar una política con tintes populistas ni la de crear en su momento un lustroso trámite nuevo que se sume a la nómina inacabable de los ya existentes y cuya eficacia al paso del tiempo, del cambio de administraciones o sencillamente de las coyunturas políticas, no evolucione y se quede como elefante blanco, sin dinámica alguna.
Por el contrario, sin rubores inusitados ni retórica, se deja claro que la propuesta surge por considerar que la administración pública debe encontrarse permanentemente al servicio de la sociedad y más aún de la niñez mexicana.
En su observación general número 11, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales conceptualiza a la educación básica como el vehículo que le permite al infante superar su vulnerabilidad inmediata, debiendo ser obligatoria, gratuita y universal. Por otro lado la Declaración Mundial sobre Educación para Todos, en su artículo 5, afirma que el principal sistema para impartir la educación básica fuera de la familia es la escuela primaria. En este orden de ideas, en el presente artículo se entenderá por educación básica la educación primaria en México, aun cuando el texto constitucional mexicano comprende por educación básica la de tipo preescolar, junto con la primaria y la secundaria. Véase párrafo 1, del artículo 30. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, observación general 11, Planes de acción para la enseñanza primaria (artículo 14), E/C.12/1999/4, Estados Unidos, 26 de abril al 14 de mayo de 1999, y Unesco, Declaración Mundial sobre Educación para Todos, Jomtien, Tailandia, 5 al 9 de marzo de 1990.
Vásquez, Luis Daniel y Serrano, Sandra, “Los principios de Universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Apuntes para su aplicación práctica”, en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, México, UNAM, 2011, p. 153.
Véase Preámbulo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticas y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Resolución 2200 A (XXI) del 16 de diciembre de 1966), artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Resolución 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948), Preámbulo Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos (Carta de Banjul aprobada el 27 de Julio de 1981, Nairobi, Kenia).
Blanc Altermir, Antonio, “Universalidad, Indivisibilidad e Interdependencia de los Derechos Humanos a los cincuenta años de la Declaración Universal”, La protección internacional de los derechos humanos a los cincuenta años de la Declaración Universal, España, Universidad de Lleida-Tecnos-ANUE, 2001, p. 149.
Ibidem, p. 150.
Al respecto dice Cançado Trindade: “La fantasía nefasta de las llamadas generaciones de derechos histórica y jurídicamente infundada, en la medida en que alimentó una visión fragmentada o atomizada de los derechos humanos, ya se encuentra debidamente desmitificada. El fenómeno del que hoy somos testigos no es el de sucesión, sino antes una expansión acumulación y fortalecimiento de los derechos humanos, consonantes a una visión necesariamente integrada de todos”. Cançado Trindade, Antonio Augusto, Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos, vol. I, Brasil, Sergio Antonio Fabis, 1997, pp. 390 y 391 (auxilio en traducción Eva Galicia).
De hacer esto, se podría ir a contrapelo del discurso sostenido por la citada Proclamación de Teherán, las Resoluciones 32/130, 43/113 y 43/114 de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1977, el Programa de Acción de Viena de 1993, así como por supuesto la propia Declaración del 48.
Cançado Trindade, Antonio Augusto, “La protección internacional de los derechos económicos, sociales y culturales”, en Estudios Básicos de Derechos Humanos, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2000, t. I, pp. 44–48.
Gómez Isa, Felipe, “La protección internacional de los derechos humanos”, en Gómez Isa, Felipe (dir.), La protección internacional de los derechos humanos en los albores del siglo XXI, España, Universidad de Deusto, 2004, p. 44.
Al respecto obsérvese lo que dice la Corte Interamericana de Derechos humanos, “La Corte considera pertinente recordar la interdependencia existente entre los derechos civiles y políticos y los económicos, sociales y culturales ya que deben ser entendidos integralmente como derechos humanos, sin jerarquías entre sí y exigibles por igual en todos los casos”. Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Acevedo Buendía y otros (“cesantes y jubilados de la contraloría”) vs. Perú, excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 7 de febrero de 2006, párr. 101.
Con relación a esto, comenta de forma muy puntual Blanc Altemir: “La interdependencia pone el acento en la interrelación, común juridicidad y dependencia recíproca entre las diferentes categorías, en particular la relativa a los derechos civiles y políticos, y a los derechos económicos, sociales y culturales”. Véase Blanc Altemir, op. cit. p. 149.
Corte Europea de Derechos Humanos, caso Airey vs. Irlanda, Estrasburgo, 9 de octubre de 1979, inciso 26, p. 12.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Acevedo Buendía y otros, cit. párrs. 102 y 103.
Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General 13 Derecho a la educación (artículo 13), 15 de noviembre a 3 de diciembre de 1999, E/C.12/1999/10, párr. 43.
Idem. Véanse los párrafos 45, 46 y 47. El Comité dice sobre ella: “Esta exige que los Estados adopten medidas positivas que permitan a los individuos y comunidades disfrutar del derecho a la educación, ello cada vez que un individuo o grupo no puede, por razones ajenas a su voluntad poner en práctica el derecho por sí mismos”.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Bámaca Velásquez vs. Guatemala, sentencia del 25 de noviembre de 2000 (fondo), párr. 179.
Goodnow, Frank, “Política y administración: funciones primarias del Estado”, Encrucijada Revista Electrónica del Centro de Estudios en Administración Pública, núm. 6, septiembre-diciembre de 2010, pp. 243–247.
Con independencia de que en este discurso no se toma como fundamentación filosófica del Estado—ni de sus funciones—la perspectiva liberal clásica, esto no impide que se tenga en mente la afirmación realizada al respecto por la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) respecto a que “la finalidad de toda asociación política es la conservación de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre en virtud de que su vigencia es innegable actualmente”.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Campo Algodonero vs. México, excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia del 16 de noviembre de 2009, p. 65; así como Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Godínez Cruz, serie C, núm. 5, sentencia del 20 de enero de 1989, véanse párrafos 173–188.
Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, 3 ed., Argentina, J. Lajouane y Compañía, t. I, 1990, p. 457.
Callafell, Enrique, “Los servicios públicos”, Juridica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, núm. 19, 1988–1989, p. 201.
Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, observación general 13, Derecho a la educación (artículo 13) párr. 1
Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General 11, Planes de acción para la enseñanza primaria (artículo 14), 26 de abril a 14 de mayo de 1999, E/C.12/1999/4, párr. 2.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, opinión consultiva OC-17/2002 del 17 de septiembre de 2003, solicitada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Condición jurídica y derechos humanos del niño, véanse los párrafos 43 a 55 y 84.
Idem. Párrafos 8 y especialmente 10 a 20.
Idem. Léanse de forma particular los párrafos 19 a 30.
Idem. párr. 86.
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “El acceso a la justicia como garantía de los derechos económicos, sociales y culturales”, Estudio de los estándares fijados por el sistema interamericano de derechos humanos, Costa Rica, CIDH, 2010, párr. 130.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Yean y Bosico vs. República Dominicana (demanda de interpretación de la sentencia de excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas), sentencia del 23 de noviembre de 2006, serie C, núm. 156, párr. 109 y 110.
Naciones Unidas, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General 13, Derecho a la educación (artículo 13), E/C.12/1999/10, Estados Unidos, 15 de noviembre a 3 de diciembre de 1999, Párr. 6 b) Opinión 13.
Respecto a la eficacia de la doble nacionalidad como vehículo para el ejercicio de derechos humanos, léase a Gómez Robledo quien de forma tangencial toca el tema en el siguiente texto: “Derecho internacional y nueva Ley de Nacionalidad Mexicana”, en Temas selectos de derecho internacional, 4a. ed., México, UNAM, 2003, principalmente pp. 680–684. Asimismo, se recomienda ver el inicio de este interesante artículo: Cano Bazaga, Elena, “La atribución o la adquisición de la Nacionalidad como efecto de la adopción internacional. El sistema español”, en González Martín, Nuría y Rodríguez Benot, Andrés, Estudios sobre Adopción Internacional, México, UNAM, 2001, p. 286.
Trigueros Gaisman, Laura, “La doble nacionalidad en el derecho mexicano”, Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, núm. 31, 2001, pp. 588 y 589.
Sobre el particular, la doctora Nuria González Martín realiza una explicación muy clara respecto a los frutos jurídicos de esta reforma, específicamente sobre la Ley de Nacionalidad. Véase González Martín, Nuria, “Ley de Nacionalidad”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 98, mayo-agosto de 2000, pp. 876–879.
Márquez González, José Antonio, “La persona jurídica”, Revista de Derechos Privado, año III, núm. 7, enero-abril de 2004, pp. 108 y 109.
Ley de Nacionalidad: “Artículo 30. Son documentos probatorios de la nacionalidad mexicana, cualquiera de los siguientes: I. El acta de nacimiento expedida conforma a lo establecido en las disposiciones aplicables”.
Reglamento de la Ley del Servicio Exterior Mexicano. Artículo 82 párrafos 1 y 4.
In principium: artículo 36 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, 18 de abril de 1963, asimismo, artículo 23 de la Convención Internacional sobre la protección de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (Resolución 45/158, de 18 de diciembre de 1990).
Al respecto la Corte Interamericana comenta con fluida prosa: “En el mundo interdependiente de nuestros días, la relación entre el derecho a la información sobre la asistencia consular y los derechos humanos se impone por aplicación del principio de la no discriminación, de gran potencial (no suficientemente desarrollado hasta la fecha) y de importancia capital en la protección de los derechos humanos, extensiva a este aspecto de las relaciones consulares. Tal derecho, situado en la confluencia entre dichas relaciones y los derechos humanos, contribuye a extender el manto protector del Derecho a aquellos que se encuentran en situación de desventaja”. Corte Interamericana de Derechos Humanos, opinión consultiva OC-16/1999 del 1 de octubre de 1999, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos. El Derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal.
Respecto a la asistencia consular analizada en la opinión consultiva OC-16/1999 Cançado Trindade opina: “Se desprende claramente que no es más posible considerar el derecho a la información sobre la asistencia consular sin directamente vincularlo con el corpus juris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos”. Voto concurrente del juez Antonio Augusto Cançado Trindade en la opinión consultiva OC-16/1999.
El 5 de octubre de 1961, durante la Novena Sesión de la Conferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado, se adoptó la Convención por la que se suprime el requisito de Legalización de los Documentos Públicos Extranjeros. La citada Convención fue aprobada por la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión, el 19 de diciembre de 1993 y el instrumento de adhesión, fue depositado ante el Gobierno del Reino de los Países Bajos, el 10. de diciembre de 1994.
El formato “amplio” es aquel que incluye el nombre de los padres del infante, así como el hospital en el que nació junto con el nombre del médico tratante del parto.
Ley Federal de Derechos, Sección Segunda, Servicios Consulares, “Artículo 22.– los derechos por prestación de servicios consulares se pagarán como sigue: IV.– Expedición de certificados de: d).– Copia certificada de actas del registro civil, por cada una $190.67”.
López Olvera, Miguel Alejandro, “Los principios del procedimiento administrativo”, en Cienfuegos Salgado, David y López Olvera, Miguel Alejandro (coords.), Estudios en Homenaje a Don Jorge Fernández Ruiz. Derecho Administrativo, México, UNAM, 2005, t. 1, pp. 192 y 193.
Anguiano Roch, Eugenio, “La cooperación internacional para el desarrollo”, en Rabasa, Oscar (coord.), Principios de Política Exterior, México, UNAM, 2005, p. 196.
Esto se debe a que la Cancillería se erige como el actor, parte de la maquinaria estatal mexicana, responsable de la política exterior del país. Es decir, de aquello que Ziring, citado por Schiavon, define como “una estrategia o curso planeado de acción… desarrollado en un Estado frente a otros Estados para determinadas metas definidas en términos del interés nacional”. Este interés unívoco que puede conformarse por diversas posturas y visiones debe ser construido para ser unido hacia el exterior aunque diverso hacia el interior. De ahí que con el ánimo de mostrar únicamente un rostro al mundo, ningún órgano de gobierno a nivel estatal o municipal tenga atribuciones para articular relaciones con otros Estados u órganos estatales homólogos en otros países. Sobre la cita de Ziring, véase Schiavon, Jorge, La diplomacia local de los gobiernos estatales en México (2000–2010), México, Documentos de Trabajo, Centro de Investigación y Docencia Económicas, núm. 201, 2010, p. 15.
Trejo García, Elma del Carmen, Los tratados internacionales como fuente de derecho nacional, México, Congreso de la Unión Centro de Documentación, Información y Análisis, 2006, disponible en: http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spe/SPE-ISS-01-06.pdf, p. 4.
Al respecto es útil observar el contexto general que permea a lo largo del caso ventilado en 1994 ante la Corte Internacional de Justicia relativo a la delimitación marítima y a las cuestiones territoriales entre Qatar y Bahrein. La Corte esboza algunas características generales de documentos internacionales que no son fuentes de obligaciones al nivel de tratados aunque sí construyen compromisos mutuos entre las partes. Considera que para determinar su vinculatoriedad debe analizarse la intención de las partes junto con su reconocimiento como actores de derecho internacional público. Véase Corte Internacional de Justicia, “Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar and Bahrain (Qatar v. Bahrain).