Un examen al Examen: una aproximación a los resultados del Examen Periódico Universal

Resumen

Con el surgimiento del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, se crea para su funcionamiento el Examen Periódico Universal, el cual ya cursa su segunda ronda de examinación. El presente artículo pretende establecer qué críticas dieron origen al mecanismo para determinar cuál es el propósito del Examen. Lo anterior con el fin de comprobar si la práctica de los Estados en ejercicio del Examen resulta compatible con su finalidad, para lo cual se hace un análisis de los casos libio, esrilanqués, sudanés y malí, comparando sus resultados con los hallazgos que la Fiscalía de la Corte Penal Internacional ha tenido respecto de la situación en estos países.

Abstract

With the emergence of the United Nations Human Rights Council, the Universal Periodic Review was created for its operation, nowadays running the second examination round of it. This paper pretends to determine which criticisms gave origin to the mechanism with the aim of ascertaining its purpose. The foregoing in order to establish if the States’ activities for the Review are in accordance with its function, therefor the Libyan, Sri Lankan, Sudanese and Malian case will be compared with the findings done by the International Criminal Court's Prosecutor Office in these situations.

Résumé

Avec l¿apparition du Conseil des droits de L¿homme des Nations Unies, il a été mis en place un examen périodique universel, lequel suit une seconde lecture. Le présent article prétend établir les critiques qui ont données naissance au mécanisme pouvant déterminer le propos de l¿Examen. Cela permettrait de vérifier si la pratique des Etats quant à L¿Examen respecte sa finalité. Pour aboutir à cette réflexion, on fait une analyse des différents cas: la Lybie, le Sri Lanka, le Soudan et le Mali, on compare ces résultats avec les découvertes que le Parquet de la Cour Pénale Internationale a fait par rapport à la situation de ces pays.

I. Introducción

Casi finalizando el segundo ciclo del novedoso mecanismo del Examen Periódico Universal (en adelante Examen o EPU), resulta pertinente indagar por el cumplimiento de sus propósitos en la práctica. La doctrina, como se evidenciará a continuación, mayoritariamente se ha dedicado a efectuar análisis meramente descriptivos del naciente Consejo de Derechos Humanos (en adelante Consejo) y sus mecanismos, como es natural de las novedades. En dichos estudios se ha concluido que el carácter intergubernamental del mecanismo se perfilaba, desde sus inicios, como una de sus mayores dificultades por sujetar su funcionamiento a la cooperación que los Estados decidieran.

Con el Examen en constante curso, es posible tomar como ejemplo ciertos casos críticos en materia de derechos humanos para determinar el impacto y efectividad del escrutinio, para lo cual hemos optado por los casos de Libia, Malí y Sudán, estos para efectuar un análisis comparativo con el resultado de las investigaciones adelantas por la Corte Penal Internacional (en adelante CPI); en tercer lugar, el peculiar caso de Sri Lanka y, en último lugar, optamos por el caso finés como ejemplo neutro.

En este orden de ideas, en el presente escrito pretendemos, en primer lugar, realizar una breve reconstrucción de las críticas que dieron origen al Examen Periódico Universal, para lo cual será necesario retomar de manera superficial la extinta Comisión de Derechos Humanos; en segundo lugar, intentaremos establecer cuál es el propósito del examen y, finalmente, analizaremos los casos precitados de Sri Lanka, Sudán, Libia y Malí a la luz de los propósitos del Examen Periódico Universal en los documentos aportados por los Estados al escrutinio, empleando a Finlandia como caso neutro para concluir si, en su actual estructuración, aporta positivamente al sistema universal de protección de derechos humanos o, por el contrario, lo debilita.

II. Críticas a la extinta Comisión de Derechos Humanos como antesala para el Examen Periódico Universal

La Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, órgano predecesor del actual Consejo, fue establecido en 1946 con carácter subsidiario al Consejo Económico y Social.¹ Durante sus primeras dos décadas su actividad fue casi nula,² vio su despertar con la intervención a Sudáfrica durante el régimen del apartheid y las dictaduras del cono suramericano.³ Fue un órgano que aumentó el número de sus miembros durante su existencia,⁴ elegidos por el Ecosoc en periodos rotativos de tres años y encargado de promover el respeto por los derechos humanos globalmente.⁵

A pesar del avance que significó su creación, la Comisión fue objeto de diversas críticas. En primer lugar, la doctrina “sin poder para actuar” que se adoptó en la primera sesión del organismo,⁶ según la cual su capacidad de acción no le permitía recibir peticiones individuales sobre violaciones de derechos humanos, limitó sus funciones a la promoción del respeto por estos. Por ello, se le señaló de no ser una verdadera herramienta de protección.⁷

Posteriormente, dicha doctrina fue replanteada por la Comisión en la Resolución 2 (XXII), incluyendo un procedimiento para atender las comunicaciones individuales que se realizaran.⁸ Para ello, se implementó un mecanismo de selección de los Estados a escrutar.⁹ En virtud de la última reglamentación que tuvo la Comisión sobre este procedimiento,¹⁰ se escogía un grupo de trabajo encargado de determinar cuáles casos parecían tener un cuadro persistente de violaciones manifiestas y debidamente fundamentadas de derechos humanos para enfocar el análisis sobre ellos, siendo una elección discrecional de los miembros de ese grupo.¹¹ Esto generó una nueva crítica, siendo reiteradamente señalado por tener carácter político y selectivo,¹² especialmente por los representantes de Irán¹³ y China.¹⁴

La misma suerte corrió el procedimiento para elegir a los Estados miembros de la Comisión, siendo criticada por su naturaleza política y la falta de imparcialidad con la que operaba.¹⁵ Ejemplo de esta dinámica fue la elección de Estados bajo el escrutinio de la Comisión como miembros de la misma, así como la influencia que ejercían estos Estados en el proceso de escogencia para incluir países de las regiones críticas en materia de derechos humanos en la composición del precitado organismo.¹⁶

En conclusión, antes de su desaparición, tanto el procedimiento de elección de los miembros como los criterios de selección empleados para revisar casos de violación de derechos humanos fueron duramente cuestionados por la discrecionalidad con la que se efectuaban, el evidente tinte político de su ejercicio y, en definitiva, su deficiente desempeño frente a los propósitos que le fueron conferidos.

Ante este panorama, afirma la doctrina que la Resolución 60/251 de 2006, expedida por la Asamblea General, atendió a dichas críticas,¹⁷ creando el actual Consejo de Derechos Humanos dotado del Examen Periódico Universal. En este sentido, el profesor Shaw aborda el EPU como parte de la descripción del nuevo Consejo, reconociendo que se trata de una de las funciones del naciente órgano que surge como respuesta a las fuertes críticas de las que era objeto la extinta Comisión por la selectividad de su ejercicio,¹⁸ por lo cual es posible concluir que se trata de una verdadera enmienda al Sistema Universal de Protección de Derechos Humanos, procurando subsanar los vicios que tan arduamente se habían apuntado por los Estados en el seno de las Naciones Unidas.¹⁹

III. El propósito del Examen Periódico Universal

Desde su redacción inicial, resulta evidente que el EPU posee unos lineamientos y enfoque distintos a los mecanismos predecesores,²⁰ señalando que el escrutinio deberá realizarse “... de una forma que garantice la universalidad del examen y la igualdad de trato respecto de todos los Estados...”.²¹ En este orden de ideas, procura garantizar que el mecanismo sea justo y objetivo; en segundo lugar, asegurar que se cuente con un flujo fiable y continuo de información, finalmente, que las recomendaciones finales sean tangibles para hacer eficiente el sistema,²² orientado por la universalidad, imparcialidad y la no selectividad en una constructiva cooperación y diálogo internacional.²³

Ante la prometedora formulación, la doctrina ha reconocido como esperanzador el surgimiento del EPU,²⁴ siendo un escenario potencial de discusiones políticas para hacer un seguimiento de las obligaciones y compromisos de los Estados en derechos humanos,²⁵ acompañado de una activa participación de las organizaciones no gubernamentales en la realización del examen.²⁶ El EPU fue, en definitiva, bien recibido en el sector académico: una reconfiguración del sistema universal, permitiendo una correcta y coherente aplicación de los principios universales en el ejercicio del escrutinio para consolidar la vigencia del régimen de derechos humanos.²⁷

Posteriormente, el recién constituido Consejo profirió la Resolución 5/1 del 18 de junio de 2007, con la cual se buscó edificar la institución. El instrumento se encuentra acompañado por un anexo destinado a regular el EPU, cuyo capítulo B señala expresamente cuáles serán los principios y objetivos que regirán el procedimiento, a saber, promover la universalidad, interdependencia, indivisibilidad de los derechos humanos, el trato igualitario a todos los Estados, la total cobertura que deberá tener el Examen, entre otros.²⁸

En resumen, es claro que los debates para la configuración del nuevo Consejo de Derechos Humanos se enfocaron a subsanar las críticas de las que fue objeto la extinta comisión, dándole un papel protagónico al EPU dentro del articulado, proyectándolo como la solución a la arbitrariedad y politización de la selección en la vigilancia de los derechos humanos. Establecido lo anterior, conviene hacer un repaso por aquellos propósitos conexos que se le ha reconocido al EPU por la doctrina y, finalmente, revisar el diseño que se le ha otorgado para determinar si es compatible con sus finalidades.

1. Otros propósitos

Lejos de la universalidad, despolitización y objetividad pretendidas desde el instrumento génesis del Consejo para el EPU, se reconoce en el mecanismo un nuevo medio de cooperación entre el sistema universal y los sistemas regionales de protección de derechos humanos, pues consiste en un procedimiento previsto para verificar el cumplimiento de las obligaciones y compromisos de todos los Estados,²⁹ incluidas las que tienen su origen en los sistemas regionales.

Así las cosas, el EPU, al tener como propósito expreso la implementación de los derechos humanos desde las situaciones de base, fortalecer la capacidad de los Estados, la cooperación en la promoción y protección de los derechos humanos, entre otros, tiene un impacto inevitable en el cumplimiento de los estándares de otros sistemas pues, como se dijo, también serán objeto de análisis en el escrutinio.³⁰

Asimismo, desde la perspectiva de los derechos de las víctimas, Letschert y Van Dijk sostienen que es necesario elaborar y adoptar una nueva convención de las Naciones Unidas que permita avanzar en la consecución de su protección, reconociendo el EPU como un método potencialmente útil para esta empresa por el carácter universal y equitativo con el que se realiza, en donde se le otorga la oportunidad a cada Estado de declarar cuáles acciones se han tomado para mejorar la situación de los derechos humanos para garantizar la observancia de sus obligaciones internacionales, lo cual, a juicio de los precitados autores, permitiría implementar un nuevo y mejorado esquema de protección a las víctimas desde el derecho internacional.³¹

2. Estructuración institucional y operativa

Conforme al orden propuesto, resulta pertinente indagar si el diseño por el que se ha optado para el EPU permite materializar sus propósitos. Así las cosas, para la realización del Examen se escoge una troika en el seno del Consejo, esto es, un grupo de tres Estados de distintas latitudes del globo, el cual busca facilitar el diálogo interestatal, siendo los encargados de formular las preguntas iniciales para que el Estado examinado proceda en sus investigaciones.³² De esta forma, en cada Estado parte de la troika se conforman equipos con expertos independientes, instituciones defensoras de derechos humanos así como organizaciones no gubernamentales de índole nacional e internacional para, mediante el EPU, revisar los estándares de Derechos Humanos en todos los Estados de las Naciones Unidas,³³ siendo esto último facultativo de los Estados y dependerá de su designio. Con ello, se materializa la pretensión de universalidad al confeccionarlo como un mecanismo por medio del cual se lleva registro de cada Estado miembro, comenzando con los Estados que inicialmente componían el Consejo.³⁴

Una gran fortaleza del mecanismo radica en los instrumentos base para el Examen, pues se reconoce la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos, todos los instrumentos sobre la materia de los cuales el Estado sea parte y, adicionalmente, todos los compromisos voluntarios de los Estados ante el Consejo.³⁵ Con base en lo anterior, se hace obligatorio para todos los Estados parte de las Naciones Unidas permitiendo hacer una aproximación más holística de los derechos humanos que los sistemas de monitoreo basados en tratados.³⁶ En síntesis, mientras que los otros mecanismos están limitados a la verificación de obligaciones preexistentes, el EPU permite a los Estados crear nuevos compromisos.³⁷

Por otro lado, se trata de un procedimiento de carácter regular, sistemático y periódico, adoptado de la propuesta efectuada por el entonces secretario general de Naciones Unidas Kofi Annan en 2005.³⁸ Con ello se busca imprimirle objetividad a los procedimientos, evitar que se enciendan las alarmas a posteriori sino, por el contrario, permitir un seguimiento a las distintas obligaciones del Estado.

Como se dijo anteriormente, se trata de un diálogo interestatal, aspecto sobre el cual queremos detenernos. Debe ser un proceso intergubernamental, con el apoyo del Consejo pero con la participación activa del Estado en observancia de las particularidades de cada caso. Su resultado es un cúmulo de recomendaciones aceptadas por cada Estado, las cuales pueden ser usadas para trazar un curso de acción y reforma para los siguientes cuatro años,³⁹ no obstante, el tratamiento de las recomendaciones producto del EPU ha sido divergente, pues se ha abierto la posibilidad a los Estados para decidir frente a cuales quiere obligarse y ante cuales prefiere sólo tomar nota de ellas.⁴⁰ En conclusión, se trata de un proceso dirigido por los Estados, lejos del modelo empleado por los otros organismos en donde se recurre a grupos de expertos que gocen de autonomía y coercitividad en sus decisiones,⁴¹ por lo que es posible evidenciar que la efectividad del naciente Consejo y su novedoso procedimiento dependerá de la capacidad que cada uno de los Estados tenga para resistir a una investigación transparente, así como obstruir la acción colectiva,⁴² limitando la tarea del EPU a interpretar, y no recolectar, la información aportada por los Estados, distintos organismos internacionales y las organizaciones no gubernamentales.⁴³

En este sentido, tras un análisis superficial y en abstracto de la operación del EPU, resulta claro que el catálogo de propósitos del mecanismo permeó la estructura y el funcionamiento del mismo, haciendo énfasis en la universalidad de su aplicación, así como la participación de todos los Estados para conseguir objetividad. Aparentemente, con el surgimiento del Consejo de Derechos Humanos, los Estados miembros de las Naciones Unidas resultaron vinculados a los estándares de promoción y protección de los derechos humanos, quedando sujetos a la realización del EPU para verificar sus obligaciones y compromisos sobre la materia.⁴⁴

IV. Análisis de los resultados

Para realizar el subsiguiente análisis, hemos seleccionado los casos por sus especiales características, a saber, se trata de profundas crisis humanitarias en casi todos ellos, las cuales están siendo investigadas de manera concurrente por la CPI. De esta forma, se pretende contrastar la información que los Estados aportaron para su respectivo EPU con, en primer lugar, la recolectada por la Fiscalía de la Corte, la cual se ve reflejada en las múltiples decisiones adoptadas en cada situación; en segundo lugar, con instrumentos internacionales relevantes, por ejemplo, resoluciones del Consejo de Seguridad y otros organismos de Naciones Unidas. No obstante, la hipótesis planteada no se compara con la situación de Sri Lanka y Finlandia, pues ninguno está bajo investigaciones de la CPI. El primer caso resulta pertinente por la preocupante crisis que se desató en 2009 y que es posible rastrear en las denuncias efectuadas desde la prensa; En contraposición, el Estado finés se escoge aleatoriamente como caso neutro, con el propósito de comparar el contenido de sus informes con los realizados por los países anteriormente referidos. Para abordar la información se empleará un criterio cronológico, según el cual nos referiremos a los distintos instrumentos de conformidad con el orden de su aparición.

1. Estado de Libia

El presente caso se caracteriza por tener un EPU previo al inicio de las investigaciones de la CPI, lo cual no obsta para confrontar su contenido en busca de verosimilitudes. Resulta innegable que, preliminarmente, el informe libio es bastante prometedor: tras una síntesis histórica del régimen, se señala que el Estado ha tenido permanente compromiso con los derechos humanos, los cuales fueron reforzados por la Declaración Constitucional de 1969, en donde, con fundamentación teológica “... se reafirmaron los principios de los Derechos Humanos fundamentales y la protección de las libertades públicas”.⁴⁵ Se afirma por parte del Estado que se realizan importantes esfuerzos por consolidar un poder judicial independiente y efectivo.⁴⁶ Especial relevancia tiene la manifestación sobre la interacción positiva con los mecanismos internacionales de derechos humanos por parte del Estado, en donde se sostuvo:

• La interacción de la Jamahiriya Árabe Libia con los mecanismos internacionales de derechos humanos emana de su compromiso con el respeto de los pactos y tratados internacionales de los que es parte y de sus esfuerzos por aplicarlos. De este compromiso dimana igualmente la obligación del Estado libio de presentar sus informes a los órganos de tratados y de tener en cuenta la aplicación de las recomendaciones que se derivan de dichos informes. En el marco de la aplicación por la Jamahiriya Árabe Libia de las disposiciones al respecto, dirigirá una invitación al Relator Especial sobre el derecho a la educación y al Relator Especial sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía para que visiten el país.⁴⁷

En definitiva, el informe rendido muestra a un Estado institucionalizado, decididamente comprometido con la protección de los derechos humanos y con la progresividad de sus políticas. Curiosamente, pasados seis meses de la expedición de este informe, el Consejo de Derechos Humanos se pronunció sobre la situación en Libia,⁴⁸ reconociendo profunda preocupación por la masiva y sistemática violación de los derechos humanos, incluidos ataques indiscriminados en contra de la población civil, ejecuciones extrajudiciales, arrestos arbitrarios, lo cual puede ser constitutivo de crímenes de lesa humanidad. Al día siguiente, el Consejo de Seguridad atiende a la comunicación y emite la Resolución 1970 de 2011⁴⁹ replicando la consternación del referido órgano de derechos humanos y, ante la gravedad del asunto, decide remitir la situación a la CPI.⁵⁰

Tras recibir la situación y el material probatorio que respalda la remisión, la CPI en sus múltiples órdenes de arresto expedidas en esta situación⁵¹ ha manifestado que cuenta con fundamentos razonables para creer que en Libia se han cometido crímenes de competencia de la Corte, creándose una política estatal desde la más alta cúpula dirigente para disolver y reprimir las manifestaciones de la población civil por cualquier medio, incluyendo el uso de fuerzas letales. Así las cosas, sin perder de vista el orden cronológico de los sucesos, podría afirmarse que se trata de hechos sobrevinientes al informe y no hay incompatibilidad alguna, sin embargo, de manera sospechosa el Estado incorpora un párrafo excepcional al resto del contenido, en el cual se afirma que:

• Si se han dado cualesquiera arbitrariedades en cuanto a los derechos humanos y las libertades fundamentales de la persona, a pesar de las garantías jurídicas y judiciales y administrativas que ofrecen las leyes en materia de protección de estos derechos y libertades, se ha tratado solamente de comportamientos individuales o administrativos que no responden a tendencias y opciones de la sociedad, y a los que el poder judicial se ha enfrentado de forma inmediata y contundente.⁵²

De esta forma, el Estado libio parece presentar una justificación para los hechos constitutivos de violaciones a derechos humanos que se presentaban en aquél entonces, siendo, en retrospectiva, un verdadero indicio de los brotes de violencia que iban a seguir al informe, dejando en duda la veracidad de su contenido. Para terminar, retomando la transcripción realizada sobre el compromiso de Libia en cooperar activamente con los órganos internacionales, no fue muy coherente el proceder estatal cuando decidieron retener a cuatro funcionarios de la CPI por casi un mes, desde el 7 de junio⁵³ hasta el 2 de julio de 2012,⁵⁴ quienes se desplazaron por orden de la Corte⁵⁵ a reunirse con Saif Al-Islam Gaddafi para garantizar su derecho a la defensa técnica.

2. República de Malí

Por su parte, el caso maliense comporta sus propias características, ya que los informes realizados para el EPU han sido efectuados antes y después de la remisión de la situación a la CPI. En contraposición al caso del informe libio, el texto que se emite desde Bamako en la primera ronda de examinación resulta bastante sensato. Tras la debida descripción del marco normativo e institucional, así como el estado actual de determinados derechos, el Estado incluye un capítulo denominado “dificultades y obstáculos”, en donde enlista las problemáticas que padece Malí en materia de derechos humanos y que dificulta el cumplimiento de sus obligaciones.⁵⁶

Entre las dificultades se mencionan diversos factores sociales y, de manera sorpresiva, reconoce la debilidad de sus instituciones, “[l]a deficiencia de la capacidad operacional de los agentes estatales y no estatales a los efectos de la promoción y protección de Derechos Humanos... la persistencia de ciertas prácticas tradicionales, como la mutilación genital femenina... las amenazas constantes contra la paz y la seguridad, particularmente en el norte del país”,⁵⁷ lo cual permite inferir la existencia de una muy precaria situación de protección a los derechos humanos. Adicionalmente, para finalizar el informe, solicita de manera expresa la asistencia técnica por parte de Naciones Unidas, señalando como necesaria la constitución de una misión por parte del Alto Comisión para los Derechos Humanos de esta organización.⁵⁸

Plenamente concordante con lo manifestado en su informe, el 13 de julio de 2012, suscrito por Malick Coulibaly en su calidad de ministro de justicia de Malí, el Estado remitió su situación a la CPI,⁵⁹ señalando que en su territorio se han cometido los crímenes más graves, específicamente de lesa humanidad y de guerra, desde enero del mismo año y que sus tribunales carecen de la capacidad necesaria para procesar a los responsables,⁶⁰ sin que hasta la fecha se haya proferido alguna decisión sobre dicha situación por parte de la Corte más que la apertura de la investigación.⁶¹

Para la segunda ronda del EPU, el informe realizado fue igualmente coherente con sus actuaciones precedentes y, desde la introducción, pone de manifiesto que, a pesar de los esfuerzos en la materia, “... Malí afronta dificultades para cumplir sus obligaciones relativas a los derechos humanos”,⁶² lo anterior debido a la crisis por la que atraviesa el Estado. Más adelante en el informe, el Estado maliense cita datos estimados sobre las graves violaciones a los derechos humanos que se han producido con ocasión de las confrontaciones que se presentan en su país, entre ellos se reportan ejecuciones extrajudiciales, violencia sexual y reclutamiento de niños.⁶³

Ante la alentadora sinceridad con la que el Estado reporta su lamentable situación, solo es posible concluir que la participación de Malí en el sistema universal de protección de derechos humanos goza de mucha coherencia y transparencia, pues ha empleado el foro del EPU para ventilar sus dificultades y, ante la continuidad de ellas, ha recurrido a la Corte Penal Internacional para que, en virtud de la competencia complementaria,⁶⁴ se frene la crisis humanitaria en la que se encuentra, dejando entrever la utilidad del Examen.

3. República de Sudán

En el caso sudanés, contrario sensu a lo visto en los otros dos Estados, el Examen se realiza seis años después de iniciadas las investigaciones por la CPI, lo que permite contar con decisiones de mayor envergadura dentro de la situación y los resultados probatorios obtenidos. Por ello, de acuerdo con el criterio cronológico advertido al inicio del acápite, abordaremos las acciones de los organismos internacionales para confrontar dichos hallazgos con lo que Sudán manifestó en su informe para el EPU.

Ante el estallido del conflicto en Darfur entre el gobierno y la oposición rebelde, la comunidad internacional intervino para apaciguar la situación: la Unión Africana creó una Misión en Sudán en abril de 2004, enviando 7500 miembros de las fuerzas armadas de Sudáfrica, Ghana, Ruanda, Zambia, Senegal, Gambia y Nigeria.⁶⁵ Esta intervención empujó a las partes en conflicto a que se firmaran compromisos de negociación el 5 de junio de 2004 en Nairobi, a partir de lo cual, el Consejo de Seguridad ordenó el envío de un grupo de expertos para que vigilara las violaciones a derechos humanos allí cometidos, además del expreso señalamiento de una posible intervención militar por parte de Naciones Unidas.⁶⁶

Posteriormente, el Consejo de Seguridad insistió en la grave preocupación que comportaba la crisis humanitaria en Sudán, señalando la comisión de graves violaciones a derechos humanos, tales como “... ataques indiscriminados contra civiles, violaciones, desplazamientos forzados y actos de violencia, especialmente aquellos que presentan una dimensión étnica...,⁶⁷ toman lugar en el territorio del Estado, según lo cual se cataloga la situación como una amenaza para la paz y la seguridad internacional. Por lo anterior, el Consejo de Seguridad le ordena al gobierno sudanés que permita el socorro internacional, levantar las restricciones a la asistencia humanitaria y el acceso a las personas afectadas, entre otras medidas.⁶⁸

Pasado algo más de un mes, el Consejo de Seguridad se vuelve a pronunciar sobre la situación en Sudán⁶⁹ para instar a las partes del conflicto a que facilitaran el socorro humanitario pues, para este órgano de las Naciones Unidas, no se percibía ningún avance en cuanto a la seguridad y protección de la población civil. También declara que el gobierno sudanés no ha cumplido las obligaciones indicadas en la Resolución 1556 (2004), a cuyo contenido ya nos hemos referido, y hace llamamiento a las autoridades de dicho país “... para que ponga término al clima de impunidad que reina en Darfur, identificando y poniendo a disposición de la justicia a todos los responsables...”.⁷⁰ Como novedad, se le solicita al secretario general que establezca una comisión internacional que investigue las graves infracciones al derecho internacional humanitario y de los derechos humanos.⁷¹

De conformidad con la solicitud, el entonces secretario general Kofi Annan designó el equipo de investigadores que produjo, al cabo de tres meses, un detallado informe sobre la situación en Sudán, en donde se concluyó que tanto el gobierno de Sudán como el grupo Yanyauid han cometido crímenes de guerra que, en atención a su carácter generalizado y sistemáticamente, pudieren verse encuadrados de forma simultánea como crimen de lesa humanidad.⁷² En este informe, se le recomienda al Consejo de Seguridad que remita la situación a la CPI en atención a que las autoridades judiciales se encuentran bajo el mando de algunos presuntos responsables de los graves crímenes cometidos, concluyendo que solo se materializaría la justicia acudiendo a la jurisdicción complementaria internacional.⁷³

Así las cosas, el Consejo de Seguridad acogió las recomendaciones y remitió la situación a la CPI⁷⁴ en donde se procedió a abrir las investigaciones correspondientes⁷⁵ y, pasados dos años, se expidieron las dos primeras órdenes de captura,⁷⁶ seguidas por la emitida en contra del presidente sudanés Omar Hassan Ahmad Al Bashir,⁷⁷ la cual fue insistida incluyendo los cargos por genocidio.⁷⁸ Sin embargo, las investigaciones en la Corte han avanzado y, ante la entrega de dos presuntos responsables aunado al sustento probatorio de la Fiscalía, se profirió la decisión de confirmación de cargos a cada uno de ellos.

Los hallazgos expuestos en estas decisiones están sujetos a un estándar probatorio más alto que la expedición de órdenes de captura.⁷⁹ Al respecto, las diferentes salas de cuestiones preliminares de la CPI han establecido que el estándar de motivos fundados para creer, aplicable en la audiencia de confirmación de cargos, debe ser interpretado a la luz del artículo 21.3 del Estatuto de Roma, entendiendo así, motivos fundados para creer como “fuertes razones para creer”. Por lo tanto, la Fiscalía debe ofrecer un material probatorio concreto y tangible que demuestre una línea clara de razonamiento que permita dar sustento a los cargos presentados.⁸⁰ Por ello, el contenido fáctico de una decisión de confirmación de cargos goza de cierto grado de certeza, resultando imperioso abordar las que se han proferido en la situación de Darfur para reconstruir el contexto sudanés.

Toda vez que nos proponemos la reconstrucción del contexto, las particularidades personales del caso resultan irrelevantes para el presente trabajo, lo cual nos lleva a limitar el análisis al caso del fiscal contra Bahar Idriss Abu Garda, pues se manifestó en la confirmación de cargos de Abdallah Banda Abakaer Nourain y Saleh Mohammed Jerbo Jamus que, en lo atinente a los antecedentes del caso, se sujetan a lo dicho en la primera decisión.⁸¹

La Sala de Cuestiones Preliminares reconoce en su decisión que en el territorio de Darfur se desató un conflicto armado de carácter no internacional desde agosto de 2002, en el cual se enfrenta el Gobierno de Sudán y grupos armados rebeldes.⁸² En el estudio de la gravedad del caso se encuentra demostrado que la naturaleza, los medios y el impacto de los ataques han sido críticos, en especial, las operaciones adelantadas en contra de las tropas enviadas por la Unión Africana, causando algunas bajas en sus filas. El eco de esta acción fue el debilitamiento de la misión de apoyo internacional, haciendo sus esfuerzos menos efectivos y dejando a la población civil desprotegida.⁸³ Este contexto no solo ha sido demostrado mediante el esfuerzo probatorio del fiscal, también fue reconocido como un hecho probado por los Estados parte del Estatuto de Roma.⁸⁴

Hasta este punto, el relato deja a la vista una situación compleja en materia de derechos humanos en Sudán, el continuo desarrollo de hostilidades y la altísima vulnerabilidad a la que se ha expuesto la población civil. No obstante, para 2011 el Estado manifiesta “... su sincera intención de cooperar con los mecanismos de derechos humanos de las Naciones Unidas...”;⁸⁵ seguidamente señala que, a partir del Acuerdo de Paz General del 9 de enero 2005, se puso fin a la guerra, contradiciendo frontalmente el precitado informe realizado por conducto del secretario general, el cual fue elaborado en los meses siguientes a dicha firma de la paz, concluyendo que se verifica la existencia de cooperación del gobierno a grupos armados ilegales⁸⁶ y la inefectividad de dichos acuerdos.

Respecto a su aparato judicial, Sudán sostiene que “... son el principal mecanismo nacional para la protección de los derechos humanos, gozan de total independencia de los poderes legislativo y ejecutivo, y tienen autonomía financiera y administrativa”,⁸⁷ descripción bien lejana al llamado que hizo el Consejo de Seguridad al gobierno para poner término a la impunidad reinante,⁸⁸ también constatado por el grupo de expertos en la elaboración del informe sobre Sudán, el cual indica que el gobierno asumió el riesgo de crear un escenario de total impunidad a los milicianos Yanyauid y, con ello, permitir que ataquen sus enemigos comunes.⁸⁹

En último lugar, resulta paradójica y un tanto cínica la manifestación que hace el Estado frente a la cooperación con los mecanismos de protección de derechos humanos, a saber: “El Sudán presta gran atención a los mecanismos para la promoción y protección de los derechos humanos en los planos internacional, regional y nacional...”,⁹⁰ esto en atención a las dos órdenes de arresto que se encuentran vigentes en contra del presidente de Sudán⁹¹ y los distintos inconvenientes con otros Estados parte del Estatuto de Roma que se niegan a entregarlo aun cuando realiza visitas oficiales en sus territorios⁹² que son muestras claras de, precisamente, la negativa a cooperar con los organismos internacionales. En conclusión, la práctica del EPU por parte de Sudán parece no corresponder con la realidad, omitiendo circunstancias de alta sensibilidad para los derechos humanos en el país.

4. República de Sri Lanka

El presente análisis, como hemos anticipado, dista fundamentalmente de los casos vistos anteriormente, toda vez que esta situación no ha⁹²llegado a ser investigado por la CPI y, para contrastar la información rendida por el Estado, es necesario acudir al seguimiento efectuado por la prensa casi de manera exclusiva, con excepción de un comunicado de prensa emitido desde el Consejo de Seguridad.

De esta forma, para el 8 de marzo de 2008, se informa por la prensa norteamericana que la tregua entre el gobierno y las facciones separatistas ha cesado, al tiempo que los monitores internacionales, de origen nórdico, han huido del país. Se denuncia que el gobierno ha impedido la entrada de los observadores en derechos humanos enviados por las Naciones Unidas mientras la Cruz Roja reporta la muerte de casi 200 civiles, resultando evidente el carácter étnico de las confrontaciones.⁹³ Lo que resulta más preocupante es el apoyo que la población civil otorgó a las acciones del Estado cuando se hacían redadas en los vecindarios tamiles, etnia perseguida en el conflicto por ser la misma de quienes componen los grupos separatistas, para privarlos de la libertad con base en leyes de emergencia.⁹⁴

Transcurrido poco más de un mes de la publicación de esta noticia, el Estado esrilanqués publica su informe para la primera ronda del EPU, en donde se manifestó que Sri Lanka ha tenido una larga tradición en la protección de derechos fundamentales, entre los cuales se reconocen “... el derecho a no sufrir torturas o tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes; el derecho a la igualdad; el derecho a no ser detenido, encarcelado o castigado arbitrariamente; la prohibición de la legislación penal retroactiva; y la libertad de expresión, reunión, asociación, ocupación y circulación”, derechos que “... pueden ser restringidos con fines concretos, como en interés de la seguridad nacional; en interés de la armonía racial y religiosa...”.⁹⁵

Se relata que, durante veinticinco años, el Estado ha combatido a la “... organización terrorista separatista, los Tigres de Liberación del Eelam Tamil”,⁹⁶ para lo cual se estaba infundiendo nuevo vigor a las estructuras políticas sin que esto pudiese disipar el “... clima de inseguridad y temor por las amenazas que supone la actividad terrorista”.⁹⁷ Dice el informe que, a pesar del conflicto terrorista, el gobierno ha mantenido su firme compromiso con los derechos humanos de todas las personas, sin importar su origen religioso, étnico o lingüístico, lo cual, en conjunto, diverge sustancialmente de lo reportado por los periodistas.

El 6 de junio de 2008 se emitió una comunicación por parte de Amnistía Internacional, denunciando que el desarrollo de las hostilidades está cobrando numerosas vidas civiles y, adicionalmente, la situación de vulnerabilidad y desconocimiento de los derechos humanos es flagrante en Sri Lanka.⁹⁸ Queda claro que el informe para el EPU se expide en medio del conflicto, con una situación crítica que omiten mencionar y una vez fracasados los procesos de paz que, en dicho informe, señalaban como vigentes.⁹⁹

Con el paso de los meses la situación se fue recrudeciendo y, consecuentemente, los reportes sobre ella son desalentadores. En enero de 2009, la prensa denuncia la ocurrencia de masacres en las “zonas seguras” a manos del gobierno, en las cuales habitaban mayoría tamil¹⁰⁰ y que fue calificada por algunos como conductas constitutivas de genocidio.¹⁰¹ Ante esta situación, el Consejo de Seguridad emitió un comunicado de prensa expresando la grave preocupación que despiertan estos hechos, instando a todas las partes del conflicto a cumplir el derecho internacional humanitario en la conducción de las hostilidades, en especial, respetando la población tamil que asciende a varios miles y seguía en la zona del conflicto.¹⁰²

Cesado el conflicto se emite el informe esrilanqués para la segunda ronda del EPU, en el cual se describe al país como un país estable, unido y que mira hacia el futuro gracias a que “[h]a logrado la paz y la tranquilidad social acabando por la vía militar con una de las peores manifestaciones del terrorismo que se han visto en el mundo en los últimos tiempos: los Tigres de Liberación del Eelam Tamil”, lo cual “... garantizó al resto del país el derecho a vivir sin temor a atentados terroristas”.¹⁰³ Al conflicto armado se lo denominó “operación humanitaria” y se relata de la siguiente manera:

• El Gobierno de Sri Lanka trató repetidamente de atraer a los LTTE a la mesa de negociaciones para intentar llegar a una paz negociada. En todos los casos los LTTE aprovecharon el cese de las hostilidades para rearmarse, reagruparse y reforzar su capacidad ofensiva. Un proceso de paz impulsado por el Gobierno de Noruega en 2002 seguía teóricamente en pie en julio de 2006, cuando los numerosas violaciones del acuerdo de cesación del fuego por parte de los LTTE culminaron en el cierre de una compuerta clave de Mavril Aru, en la Provincia Oriental, que dejó sin agua a miles de personas... así como grandes extensiones de terrenos de regadío, planteando una amenaza grave e inmediata para la vida y los medios de subsistencia de la población.

• Ante la posibilidad de una catástrofe humanitaria inminente, el Gobierno de Sri Lanka puso en marcha una operación militar limitada para restablecer el acceso al agua. Durante dicha operación los LTTE lanzaron ataques contra los puestos de las fuerzas de seguridad desplegadas en el norte y el este del país. Ante la inminente amenaza que ello suponía para la vida de los civiles, el Gobierno de Sri Lanka lanzó la operación humanitaria destinada a liberar a la población del norte y del este del control de los LTTE, y a todos sus ciudadanos del fenómeno terrorista.¹⁰⁴

Seguidamente, con vehemencia se describen los esfuerzos del Estado por moderarse en sus operaciones para proteger a la población civil, dejando de manifiesto que el gobierno no acorraló en ningún momento la población civil en Wanni, culpando a los grupos separatistas por dichos hechos.¹⁰⁵ Culminado el relato sobre el conflicto, el Estado se ocupa de resaltar las bondades que ha traído la paz conseguida por medio de la “acción humanitaria”, permitiéndose destinar los fondos de la guerra a distintas actividades de desarrollo en las zonas afectadas por el conflicto, concluyendo siempre que se trata de medidas que “... reflejan el empeño del Gobierno de Sri Lanka en garantizar la seguridad y el bienestar de las personas de las áreas afectadas por el conflicto”.¹⁰⁶

Con base en lo anterior, parece irrebatible el propósito justificante con el que Sri Lanka ha emitido su informe, pues aporta la interpretación legitimadora por la que ha optado el gobierno para actuar de esa forma. Si bien los reportes periodísticos no gozan de tanta certeza como la establecida probatoriamente en un foro judicial, su contenido es absolutamente contrario a las manifestaciones oficiales esrilanquesas en su informe, poniendo de manifiesto que los medios empleados en el conflicto no han sido moderados y han cobrado la vida de múltiples civiles.

Especial énfasis merecen las acciones que se han denunciado por el periodismo internacional y han encontrado justificaciones en regímenes legales excepcionales, conforme a los cuales las garantías de ciertas personas se reducen “... con fines concretos, como en interés de la seguridad nacional; en interés de la armonía racial y religiosa...”,¹⁰⁷ en este caso para perseguir a la población tamil. De esta forma, el Estado busca legitimar su lucha antiterrorista sin percatarse de que quedaba en evidencia un esquema de derecho penal del enemigo,¹⁰⁸ lo cual es contrario al derecho a la igualdad ante la ley que consagra su propia Constitución y que pretenden emplear como máscara de legalidad en sus acciones.

En conclusión, muy en sintonía con el caso Libio, Sir Lanka recurre al foro del Examen para justificar, a través de un informe amañado, las acciones señaladas como graves violaciones a los derechos humanos desde el ámbito internacional, impidiendo que se realice un verdadero diagnóstico global mediante el EPU sino, por el contrario, haciendo mutar la naturaleza del mecanismo abriéndole espacio a los Estados para que justifiquen las violaciones que se cometen en sus territorios.

5. República de Finlandia

Para finalizar, como referimos en la introducción metodológica de este análisis, de forma aleatoria optamos por el caso finés en atención a su buen prestigio en materia de derechos humanos para que nos sirva de muestra. Contrario a la perfecta condición de este Estado que se podría esperar, el gobierno opta por poner de manifiesto las dificultades que aquejan el país. Entre ellas se refiere la violencia contra la mujer, la trata de personas que se introducen a Finlandia o se hacen transitar por ella, la dificultad en la persecución de este fenómeno criminal y el racismo.¹⁰⁹ En el informe para la segunda ronda del EPU,¹¹⁰ de forma concreta se señala cuáles han sido los avances en esas dificultades, reafirmando su compromiso en buscar una pronta solución para ellos.

V. Conclusiones

Tras la reconstrucción de los casos, las conclusiones a las que se puede llegar son muchas. Paradigmáticamente, si se analizan en su totalidad, el informe libio parece reflejar mejores condiciones que el realizado por Finlandia, lo cual no puede ser buena señal desde ninguna óptica. Resulta claro que, como se señaló desde su configuración, la mayor debilidad que el EPU tiene radica en su naturaleza intergubernamental.¹¹¹ Vimos que expresamente le asignaron como propósito promover la universalidad, interdependencia, indivisibilidad de los derechos humanos, el trato igualitario a todos los Estados, la total cobertura que deberá tener el Examen. Su alcance es innegable pues al término de su segunda ronda, los Estados parte de Naciones Unidas en su totalidad habrá sido escrutada.

Frente a la universalidad de los derechos humanos, parece no materializarse por completo, pues la práctica de los Estados no ha sido la esperada como hemos visto. El pretendido nutrido y dinámico diálogo interestatal se cumple mediante la proactiva participación de sus agentes, sin embargo, ante los casos críticos de derechos humanos, la voluntariedad de los Estados se ve minada por otros intereses. Podemos resumir en tres categorías la actuación de los Estados que hemos analizado en desarrollo del EPU. En primer lugar, encontramos los casos de Malí y Finlandia, en los cuales se emplea el mecanismo conforme a su propósito, esto es, ventilar las condiciones en las que se encuentran sus países en materia de derechos humanos para encontrar soporte de la comunidad internacional por medio de las recomendaciones que se hacen al término del Examen, lo que podemos denominar ejercicio sensato.

Como segunda categoría encontramos el caso sudanés, en donde se realiza un informe que no refleja ninguna dificultad sino, por el contrario, la más alta condición en derechos humanos. Si bien resulta esperanzador, al contrastar lo allí dicho con las decisiones de la CPI quedó evidenciada su falta de veracidad, por lo que podemos denominar su práctica como ejercicio evasivo. En último lugar, están el caso libio y esrilanqués, en los cuales se emplea el Examen como escenario para argumentar sus acciones, justificar las violaciones de derechos humanos que se cometen en sus territorios. Especialmente el caso esrilanqués, a mi juicio, comporta un gran perjuicio al sistema, pues se ha permitido exponer su justificación para la comisión de estos crímenes, la cual pretende expandir a otros Estados por medio de seminarios como la mejor forma de justicia transicional,¹¹² categoría que podemos llamar de ejercicio justificante.

A la luz de lo expuesto, resulta innegable que el desafío del mecanismo sigue siendo el transformar la retórica en realidad.¹¹³ Las debilidades pronosticadas desde su origen se materializan en la práctica, pues cada Estado lo emplea a su gusto y en procura de diversas finalidades, bien sea cumplir el propósito del Examen, evadirlo o utilizarlo como medio para justificar sus acciones. Consideramos que no es posible afirmar categóricamente si resulta beneficioso o perjudicial para el sistema universal, sin embargo, no podemos pasar por alto la actuación de Sri Lanka, pues hace perceptible que el EPU puede ser el foro por medio del cual se justifiquen estas prácticas contrarias a los derechos humanos lo cual no debe ser permitido. La naturaleza interestatal del Examen es perfectamente coherente con la buena fe que predica el derecho internacional, pero las manifestaciones contrarias a la verdad durante su ejercicio no lo son, lo que hace necesaria la revisión de la actual normatividad aplicable al EPU así como los principios generales que le son aplicable en su práctica para lograr impedir este tipo de prácticas y, finalmente, lograr materializar la debida universalidad de los derechos humanos.

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