El marqués de la Ensenada y la vía reservada en el gobierno de la Hacienda americana: un proyecto de equipo

Resumen

El trabajo reconstruye el proyecto del marqués de la Ensenada y su entorno para el gobierno de las Haciendas reales de los virreinatos americanos, situándolo en el marco de su visión global de la Hacienda hispánica, para dar cuenta del cambio aportado. Examina cómo las relaciones personales del Ministro y los virreyes contribuyeron a la cohesión del proyecto y, a la vez, modificaron el esquema institucional inicial. En este marco, estudiando el significado que los actores dan a la vía reservada, se reevalúa el abandono de las intendencias.

Abstract

This article examines the reforms of the marquis of la Ensenada concerning the administration of the royal finances in the three viceroyalties of Spanish America, and how they fit in a broad vision of the Hispanic finances. I explore the ways in which the personal ties between the minister and the viceroys helped formulate a coherent project but also altered the initial scheme. Analysis of the concept of “vía reservada” and its meaning, for those involved in the discussions, suggests that we need to revise the reasons behind the rejection of “intendencias”.

Sabido es que en 1746 el marqués de la Ensenada se propuso instituir intendencias inspiradas en el modelo español en Nueva España y Perú, abandonando la idea por oponerse a ella los virreyes de sendos reinados¹. Las historias de las intendencias americanas abordan en seguida las etapas posteriores, en particular la política de José de Gálvez, sin dedicar atención a las soluciones alternativas que ideó la Ensenada para gobernar la Hacienda en el conjunto de las Indias². Sin embargo, algunos estudios monográficos de la actividad de los virreyes contemporáneos de la Ensenada mencionan reformas comunes a los tres virreinatos, como la concesión de la Superintendencia General de la Hacienda a los virreyes (30 de junio de 1751)³ o la institución del monopolio del tabaco⁴. Sin mencionar a la Ensenada, estudios del cambio institucional en la larga duración citan dos otras disposiciones: la atribución a la vía reservada de Indias de los negocios de Hacienda (18 de mayo de 1747)⁵ y la creación de una Contaduría General de Indias (noviembre de 1751)⁶. Estas disposiciones remiten a una visión global del gobierno de la Hacienda americana. Así la pintaba la Ensenada a Fernando VI en su representación de junio de 1747, precisando que contaba con los tres virreyes en activo para ponerla en obra⁷.

Trabajos recientes examinan las relaciones clientelares que unieron al Ministro con los virreyes de Perú, José Manso de Velasco (julio de 1745-octubre de 1761⁸), conde de Superunda, de Nueva España, Juan Francisco de Güemes y Horcasitas (julio de 1746-noviembre de 1755), conde de Revillagigedo –elegidos los dos, por iniciativa de la Ensenada–; y de Nueva Granada, Sebastián de Eslava (julio de 1739-mayo de 1749)⁹. Algunos muestran cómo los protegidos de la Ensenada movilizaron a su propia red, tejieron nuevos vínculos en América para controlar instituciones claves y ocuparon espacios simbólicos¹⁰ o, al contrario, no supieron hacerlo plenamente¹¹. Me interesa otra faceta, el uso de la amistad en la forja de un proyecto común.

Quisiera precisar el significado del proyecto de la Ensenada para la Hacienda indiana, basándome en la interpretación de los actores, y examinar cómo su “red” participó en su elaboración. Se trata de explorar la veta abierta por estudios novedosos de la política americana de Felipe V y Fernando VI, que, observando la actividad de los gobernantes en campos variados –la economía, la fiscalidad, la organización institucional del territorio, la relación entre corona e Iglesia en particular–, sustentan la hipótesis de que existe un reformismo americano anterior al encarnado por Gálvez¹². Pretendo contribuir a este examen del proceso de cambio de la primera mitad del siglo xviii centrándome en el gobierno de la Hacienda indiana, una dimensión poco estudiada a pesar de su trascendencia política. En este texto, me ciño al proyecto de la Ensenada y su equipo, dejando de lado las modalidades de su aplicación. Idealmente, se trataría de dar cuenta de la inflexión aportada en este ámbito por el marqués¹³. De momento, cabe compararlo con su sucesor Gálvez, cuyo proyecto institucional se conoce mejor. Defenderé la idea de que, lo mismo que innova en el ámbito fiscal¹⁴, la Ensenada, a pesar de renunciar a crear intendencias en las Indias, quiere impulsar una profunda transformación de los equilibrios políticos en el gobierno de la real Hacienda hispana. Con formas institucionales distintas de las intendencias que promueve en España, espera conseguir objetivos comparables a los que tiene en la Península, y estos tienen que ver con la consolidación de la vía reservada y la centralización generalmente atribuidas a Gálvez. Para explicar y justificar este cambio, reanuda con el modelo de Nueva Planta de Alberoni en 1717-1718, tal como el marqués y algunos colaboradores suyos lo interpretan.

Haciendas solidarias

El diseño de la Ensenada se basa en la idea de que las Haciendas reales de las dos orillas del Atlántico son solidarias y se pueden regir por reglas idénticas.

El dinero es un tema recurrente de la correspondencia mantenida entre la Ensenada y los virreyes de Indias¹⁵. El gobierno de la Hacienda solo es uno de los cometidos de los virreyes: en las “relaciones de mando” que redactan al concluir su ejercicio, figura detrás de funciones de mayor prestigio¹⁶. Sin embargo, todos reconocen su importancia. Así, en estas relaciones, Güemes y Horcasitas y Manso de Velasco describen sus competencias financieras en el capítulo de gobierno¹⁷. Para el Fiscal del Consejo de Indias, la buena administración de la Hacienda fue el objeto principal del restablecimiento del virreinato de Nueva Granada en 1739¹⁸. La Ensenada es más categórico: “no [puede] darse sistema si no le tiene la Hacienda”¹⁹.

No sorprende lo que el Ministro espera de sus fieles. Interesan las justificaciones y modalidades de acción previstas. En su opinión, la solidaridad financiera entre las Haciendas americanas y española obedece a razones políticas. Durante la Guerra de la Oreja de Jenkins, se necesitan remesas con urgencia. Las reiteradas demandas hechas al predecesor de Güemes y Horcasitas se repiten con este²⁰. Como en la España peninsular, ante la perspectiva de la paz, el Ministro acelera el movimiento reformador a partir de 1747²¹. Ya a punto de firmarse la paz, mantiene la exigencia de remesas, enunciada en orden circular del rey a los virreyes: tendrán que hacer el máximo esfuerzo para contribuir²². Sendas cartas reservadas del Ministro precisan que las remesas deben ser la ocupación principal de los virreyes, que le harán así un servicio personal²³. Se explica la necesidad de fondos americanos en una máxima: “en los remates de una guerra hay que hacer mayores gastos que en lo fuerte de ella”²⁴. Ya no se trata de atender al gasto militar ordinario. En las Indias como en Europa, este se debe reducir, aunque en América, precisa la Ensenada, el nuevo “sistema” de la Hacienda no implica reformar todos los cuerpos militares²⁵. Como señala Gómez Urdáñez, el Ministro adquiere muy temprano la convicción de que las rentas ordinarias de España soportarán el gasto ordinario peninsular, con tal que se mantenga estable, cortándose lo superfluo²⁶. Así, el dinero americano se destina al pago de la deuda. Pero el envío de caudales no responde solo a una necesidad práctica: está en juego la imagen de la monarquía, que debe demostrar su capacidad para costear guerras: “ponemos en respeto la monarquía”, explica a Manso²⁷. La monarquía será despreciada y amenazada en su punto más débil, América, si no se da los medios necesarios: “Socórrame vuestra merced bien, pues le repito que tengo mucho que gastar, porque, si no se paga puntualmente, ni ejército, ni marina, ni tribunales que hagan justicia puede tener el rey; y si Su Majestad no se hace respetar en Europa, nos despreciarán más en América”²⁸.

La contribución americana se justifica por la solidaridad entre los territorios y los habitantes de la monarquía. Las urgencias de España, explica una orden real, interesan al “común de la nación, en que no tienen la menor parte estas provincias como las demás de América”²⁹. El argumento no es inédito³⁰. Lo interesante es que lo asume la Ensenada, expresándolo de forma más gráfica en carta reservada³¹. La contribución de los virreyes, explica en otra, se justifica por la “utilidad recíproca de esos y estos reinos”³². Aunque la solidaridad no anula la desigualdad, subordinándose los territorios americanos a las necesidades españolas, no parece obedecer todavía a un proyecto colonial³³. La Ensenada la explica por la obligación moral de los súbditos indianos de socorrer a los pobres españoles³⁴.

A esta convicción de la solidaridad entre dominios hispanos, la Ensenada añade la creencia de que las soluciones políticas y financieras válidas para un territorio pueden convenir para otros. En parecida idea se basa una tradición arbitrista³⁵, así como el presupuesto de que, para los gobernantes, la experiencia adquirida en Europa puede servir en las Indias³⁶. Constituye el fundamento de sus propuestas de imitación, en un dominio, de lo ya practicado en otro. Así, en 1746, él invita a los virreyes a examinar las reglas generales del estanco del tabaco en España para saber lo que es “adaptable a las circunstancias de estos países”, como relata Manso de Velasco³⁷. Años después, Güemes y Horcasitas recibe copias del proyecto formado en Perú, debiendo pronunciarse sobre su aplicación en Nueva España³⁸. La limitación de la duración de los arrendamientos (en julio de 1752) se justifica por el éxito de la medida en la península³⁹. En las casas de moneda, como se sabe, la decisión de Patiño de labrar moneda solo por cuenta del rey, en 1730⁴⁰, se aplica en primer lugar en la casa de moneda de México⁴¹. El proceso unificador continúa en 1745, cuando la Ensenada extiende la jurisdicción de la junta de moneda y comercio a las Indias⁴². La reforma novohispana sirve entonces como modelo para Perú y Nueva Granada⁴³. En esta creencia de que las instituciones útiles para un territorio son adaptables en otros se basa el intento de la Ensenada de agilizar la colaboración entre las Haciendas americana y española, unificando su gobierno bajo su dirección en su doble calidad de Secretario de Hacienda y de Indias. Para promoverlo, requiere la colaboración de sus amigos.

El trabajo de los amigos

Interesa examinar cómo, además de permitir ocupar espacios de poder, las amistades del Ministro alimentan sus designios políticos. En efecto, la dinámica de relaciones establecida entre la Ensenada y los virreyes ofrece una clave de comprensión de la orientación institucional que adopta para gobernar las Haciendas de Indias. Mi estudio se basa en la correspondencia conservada en el Archivo de Indias⁴⁴. En esta, conviene señalar una diferencia entre los diversos documentos analizados: si la Ensenada y los virreyes de Perú y Nueva España intercambiaron numerosas cartas reservadas, no parece ser el caso con Eslava⁴⁵. En lugar de una relación afectiva, las cartas de oficio de este virrey ostentan su disposición a obedecer al marqués. Sin embargo, facilita su colaboración la estrecha amistad que une a Eslava con Manso de Velasco⁴⁶.

Las cartas reservadas intercambiadas entre la Ensenada, Manso de Velasco y Güemes y Horcasitas se refieren de forma sistemática a la amistad entrañable que les une. Esta se expresa en las fórmulas de interlocución. Con Manso de Velasco, la relación es más calurosa, insistiendo los dos redactores sobre su vínculo de paisanaje⁴⁷. Por su parte, Güemes y Horcasitas, transmite los saludos de su esposa a la Ensenada, confirmando su relación personal⁴⁸. Según la Ensenada, Eslava figura entre los amigos⁴⁹. Por fin, Güemes y Horcasitas se reconoce como amigo de Manso de Velasco, cuya desdicha (por el terremoto de Lima) le conmueve⁵⁰.

Amistad política

Es notable la capacidad de la Ensenada para sacar un provecho político organizado de esta amistad. Los amigos no solo servirán por fidelidad al monarca, el “Amo”, sino movidos por la relación afectiva que los une al Ministro. El marqués se refiere constantemente a los amigos comunes o clientes, como José Banfi, su “mano derecha en la política indiana y comercial”⁵¹, quien escribe algunas cartas reservadas bajo su dictado⁵². Por otra parte, solicita la complicidad de sus destinatarios, mediante un registro estilístico familiar. Así, se dice dispuesto a sofocar cualquier oposición mencionando su “espada muy larga y muy libre para todo lo que sea justo, y obligación de extinguir abusos y desórdenes”⁵³. Asimismo, Güemes y Horcasitas, para enviar remesas, debe “arañ[ar] por todas partes”⁵⁴. Enfermo, la Ensenada se vale del estilo telegráfico, como para manifestar que entre amigos es inútil la retórica⁵⁵. Con Manso de Velasco, utiliza además la solidaridad entre paisanos y el orgullo de los riojanos⁵⁶. Ahora bien, el proyecto político compartido es una de las prendas de esta amistad. Porque confía en ellos se lo expone a Manso de Velasco y Güemes y Horcasitas: “He enterado a vuestra merced de esto por nuestra amistad”. En contrapartida, al poner en obra el programa, le harán un servicio personal. Se lo significa a Manso de Velasco: deberá “ayudarme para que a todos pueda tocar parte de la felicidad de esta paz”⁵⁷.

Sendas cartas de 24 y 26 de mayo de 1748 dirigidas a Güemes y Horcasitas y Manso de Velasco son casi idénticas. Este recurso a una carta reservada circular confirma que, para la Ensenada, la amistad no se resume en la relación afectiva, por muy sincera que sea, sino que tiene virtudes políticas. Al disponer del concurso de amigos en diferentes puntos de la monarquía, el marqués se propone formar un verdadero equipo de gobierno capaz de organizar una acción conjunta. Así describe la actividad del grupo a Manso de Velasco. Después de afirmar la necesidad de “reglar” la Hacienda “por todas partes”, expone la misión de cada uno:

“Con la [Hacienda] de acá me voy ingeniando y con suceso, como quizá habrá vuestra merced entendido de Orozco y Escobedo, a quienes dirá vuestra merced mil cosas de mi parte, y también a Ortuño. Por lo que mira a la de Nueva España, estoy contento del amigo Horcasitas, que corresponde a la confianza. La de ahí [en Perú] está mucho más embrollada, pero es vuestra merced el virrey y por eso me prometo aun más que de todas las demás partes.”⁵⁸

La Ensenada describe así un marco de reciprocidad en el que el esfuerzo de cada uno responde al celo de los demás, inclusive el suyo. El trabajo se efectúa bajo su dirección, como lo refiere al rey describiendo las disposiciones adoptadas para limitar el gasto: el virrey de Nueva España ya redactó un reglamento, cuyo objeto no se precisa, y “se le aprobó”; lo está imitando el de Perú; el de Santa Fe, cuando llegue a su destino (se refiere a José Alonso Pizarro, sucesor de Eslava), lo hará a su vez⁵⁹. Además de esta actividad en paralelo, la amistad debe favorecer la colaboración. La Ensenada la solicita para cometidos variados, el envío de remesas⁶⁰, la minería⁶¹ o las casas de moneda. La reforma de las facultades de los alcaldes mayores, como cuenta a posteriori Güemes y Horcasitas, fue el fruto de su concertación con Manso de Velasco⁶².

En suma, la amistad de los virreyes, para la Ensenada, Manso de Velasco, Güemes y Horcasitas, y tal vez para Eslava, es el resorte necesario y eficaz de una política global de reforma del gobierno de la Hacienda de la monarquía. Ofrece una perspectiva de éxito, por la propensión de sus protegidos a obedecer y, como espera la Ensenada, a cumplir; además, debe facilitar la coordinación indispensable para una política común. Por supuesto, debe traducirse en el terreno indiano en la movilización de amigos y dependientes de los virreyes⁶³. La relación es jerárquica. En ella, la Ensenada enuncia la dirección a seguir y se erige en buen protector, más generoso que los demás, prometiéndoles el apoyo de Fernando VI. Así, cuando Manso de Velasco teme que sus enemigos envíen libelos a Madrid, promete castigar a los culpables. Se le apoyará, precisa, porque lo que hace es justo y porque para esto debe servir la amistad de la Ensenada, quien le asegura la confianza de todos los Ministros y “aprobaciones del Amo, ya que [Manso] las merece; y con procurar le conste que ponemos en respeto la Monarquía”. El marqués reitera el argumento en 1748-1749⁶⁴. Del mismo modo, Güemes y Horcasitas no debe vacilar en suprimir gastos inútiles, pues la Ensenada defenderá su causa⁶⁵. Por su parte, Eslava solicita idéntico apoyo político: así, amenaza en varias ocasiones con dimitir, alegando la oposición a la que se enfrenta, debida al excesivo apego de los habitantes a su “libertad”⁶⁶.

La adhesión de los amigos

La otra característica del equipo es la adhesión de los virreyes a los principios que enuncia la Ensenada. Así, parecen admitir el carácter prioritario de la Hacienda en su trabajo de virrey. Se autorretratan como responsables que asumen personalmente su cometido, inclusive las tareas más técnicas. Güemes y Horcasitas dice velar por la limitación del gasto ordinario, con “economía”⁶⁷, y por la rendición de cuentas, pidiendo cada semana además una “razón […] de todos los ramos” de la caja matriz de México y de diversas rentas y enfatizando su carga de trabajo como Superintendente de la Real Hacienda⁶⁸. Su juicio de residencia (1758) lo elogia por vigilar el trabajo de los oficiales de Hacienda “por sí mismo, sin fiarlo al cuidado de los ministros subalternos sobre los cuales velaba con imponderable vigilancia”⁶⁹. En cuanto a Manso y Velasco, se describe repartiendo las tareas de ordenación de cuentas del Tribunal de Cuentas de Lima⁷⁰. También reivindica la autoría del proyecto de estanco del tabaco, que le vale la estima de la Ensenada⁷¹. Por su parte, Eslava explica que procedió personalmente a la reorganización de la red de cajas reales del virreinato y formó un reglamento para la de Cartagena, velando por su aplicación⁷². Su “relación de mando” hace gala de su celo, vigilancia y “raro método e inimitable comprensión” de negocios hacendísticos complejos⁷³.

Poco importa que los tres sean realmente expertos de la Hacienda o no. Lo que es significativo para mí es su voluntad de asumir un modelo de buen Ministro de Hacienda responsable e “inteligente”, que, todavía en los años 1720, no era consensual entre los gobernantes y que la Ensenada contribuye a consolidar en aquellos años en la España peninsular⁷⁴. De hecho, el énfasis que ponen los tres virreyes en este proyecto político se explica fácilmente por la voluntad de complacerle. Es una de las exigencias de la amistad del marqués: no requiere únicamente su fidelidad, sino también su talento en la consecución de fines políticos compartidos. Reconoce “la buena economía y buen régimen” de Manso de Velasco y está “contento del amigo Horcasitas” y de Eslava⁷⁵. Los virreyes comparten asimismo con la Ensenada, hasta cierto punto, la desconfianza para con el gobierno colegial y la participación de los letrados en materias hacendísticas, como veremos. Esta orientación común los lleva a colaborar en la reforma de las instituciones indianas de gobierno de la Hacienda, aunque modificando el proyecto inicial del Ministro.

La renuncia a las intendencias

A 20 de junio de 1746, la Ensenada escribe sendas cartas a los tres virreyes. Las respuestas de estos y sus relaciones de mando permiten recomponer su contenido⁷⁶. Según el Ministro, el rey se halla “con repetidas noticias de que los ramos de su Real Hacienda no se administraban ni recaudaban en este reino [Perú] con el método, cuenta y razón necesaria”, como relata Manso de Velasco a posteriori. La Ensenada quiere saber de ellos qué disposiciones se pueden adoptar para “corregir cualquier desorden” y “establecer el método más regular, fácil y claro en su administración”. El proyecto abarca así el conjunto del gobierno de la Hacienda. De forma más precisa, el rey espera dictámenes sobre tres puntos. El primero es la oportunidad de establecer intendentes que, como los de España, tendrían a su cargo “el manejo de la Real Hacienda, la inspección del cargo y distribución de ella y la recaudación de todos sus ramos”. Los dirigiría un “intendente general que tuviese a su cuidado las particulares, en la inteligencia de que este establecimiento en ningún modo había de coartar la absoluta superior autoridad del virrey”. En la orden recibida en Perú, la recaudación de las alcabalas constituye el segundo punto. En tercer lugar, el rey cuestiona la oportunidad de mantener la planta existente de empleos militares y civiles de su reino⁷⁷. Aunque las correspondencias de Güemes y Horcasitas y Eslava no mencionan las dos últimas preguntas, cabe pensar que también las recibieron⁷⁸. El mismo 20 de junio de 1746, otra orden real amplía las facultades de los virreyes en materia de Hacienda: tendrán la

“absoluta facultad de tomar conocimiento en las alcabalas y demás ramos de mi real Hacienda de ese reino […], en los asientos así de víveres, naipes, pólvora y otros cualesquiera que hubiese en él como en las comisiones de lanzas, media anata, papel sellado, composiciones de tierras y demás sin excepción alguna por privilegiada y recomendada que fuese.”

Se prevén solo dos excepciones: el ramo de Azogues y la Superintendencia de la Casa de Moneda de cada corte conservarán sus reglas vigentes⁷⁹. Para las demás rentas, aunque no se anula la gestión particular de jueces comisionados o superintendentes, se les coloca debajo de la jurisdicción del virrey.

Así, a fines del reinado de Felipe V, La Ensenada desea emprender una reforma global de las instituciones de gobierno de las Haciendas americanas basada en el reforzamiento de las competencias de los virreyes y una nueva red de intendentes. Los intendentes de provincias estarían inspirados en los de la Península. El Ministro no precisa si se refiere a los diseñados, bajo la autoridad del cardenal Alberoni, en la planta de julio de 1718, que se extendían a todas las provincias, asumiendo en particular en ellas competencias de corregidores y superintendentes de rentas reales, con lo que se reducían de forma sustancial la participación y los beneficios de las oligarquías locales en la gestión de la fiscalidad real, o si se quiere atener a la solución menos conflictiva adoptada desde 1721, una red de intendentes de ejércitos y provincias⁸⁰. Tampoco es fácil hacerse una idea exacta del reparto de competencias entre “intendente general” y virrey, por no existir un título equivalente en España, a menos que La Ensenada quiera equipararlo con el “superintendente general” de la Hacienda Real, un título asumido por el Secretario del Despacho de la Hacienda desde 1726. En este caso, el gobierno efectivo de las rentas y su distribución estarían en manos de la red de intendentes. Sin embargo, la concesión simultánea de competencias ampliadas a los virreyes en materia de Hacienda busca confirmarles que no perderán “autoridad”. En la arquitectura institucional, tal vez signifique que el virrey ejercería una jurisdicción superior sobre el intendente general. Como se sabe, tres décadas después, Gálvez suprime la ambigüedad al reducir las competencias financieras de los virreyes, después de considerar varias fórmulas⁸¹. De momento, el diálogo de La Ensenada con sus amigos le lleva a elegir la opción contraria, renunciando a las intendencias y fortaleciendo a los virreyes. Su correspondencia permite aclarar las razones de esta orientación, matizando la tradicional oposición entre el reformismo de Gálvez y el de La Ensenada.

Conocemos los argumentos de Güemes y Horcasitas y Manso de Velasco. Son distintos. El virrey de Nueva España pretende hacer una respuesta pragmática. Las grandes distancias, explica en enero de 1747, podrían conllevar inconvenientes –no dice cuáles⁸². Lo que justifica esta discrepancia es la sinceridad del virrey, la del buen amigo o la del consejero y magistrado fiel, quien tradicionalmente tiene derecho a disentir: “diré mi sentir ingenuamente”. Es más contundente un mes después: dadas las diferencias de infraestructuras y actividades económicas entre España y Nueva España, sumadas a las distancias y a la mala comunicación entre provincias en el virreinato, no se puede adaptar la red de intendencias; además, es imposible que una sola cabeza se haga cargo de tanta diversidad⁸³. Reitera la conclusión un año después⁸⁴. Por su parte, Manso de Velasco cuestiona el esquema político, explicando que unos intendentes amenazarían la autoridad del virrey:

“[…] respondí que juzgaba no convenía otro intendente general de Real Hacienda en el Perú que el virrey, a cuya voz están todos los ministros que la manejan; y que en cuanto a intendentes particulares, consideraba por tales a los oficiales reales, y que el mudar de nombre no daba mayor seguridad […].”⁸⁵

No conocemos la opinión de Eslava⁸⁶. Sin embargo, para quienes consideran en aquellos años el gobierno de Nueva Granada, un intendente amenazaría la autoridad del virrey⁸⁷.

La Ensenada no se empeña. Rediseña su proyecto institucional, confiriendo a los virreyes las tareas de un intendente general. Así, da la espalda a la dinámica de creación de administraciones autónomas que M. Bertrand observó en Nueva España hasta el primer tercio del siglo xviii: se favorecía la especialización profesional de los responsables de cada renta, sustrayéndolos en ciertos casos a la influencia del virrey, para facilitar su control directo desde Madrid⁸⁸. Para La Ensenada, al contrario, los virreyes, lejos de concebirse como eventuales fuentes de resistencia a las directivas de Madrid, aparecen como su instrumento más fiable. En efecto, no abandona sus objetivos de fondo. Se trata de restringir la autonomía de los actores locales (en particular, los tesoreros y contadores de las cajas reales y los jueces de las Audiencias), en la que ve una fuente de ocultación de la realidad local y de abusos – en clara continuidad, con el discurso reformador común. Además de reducir los extravíos de caudales, busca poner fin a las vejaciones que sufren los contribuyentes más débiles. Así, aunque los objetivos son los mismos, en lo que toca a los virreyes, La Ensenada se aparta de los consejos de Jorge Juan y Antonio de Ulloa, a pesar de su confianza en ellos⁸⁹. La solución es política y presenta afinidades con la línea seguida por el marqués en el territorio peninsular, que amplía la vía reservada de Hacienda. En la definición de su contenido para América, participan los tres fieles de La Ensenada, solicitando mayores facultades al Ministro y proporcionándole argumentos para justificarlas. El resultado se parece a un verdadero trabajo de equipo.

Las competencias de los virreyes

En el verano de 1747, el rey confirma la decisión de junio de 1746, precisando su significado. Una cédula enviada a Nueva España (26 de agosto), Perú (27 de agosto) y Nueva Granada (30 de septiembre) explica que la independencia conferida a ministros particulares en la cobranza de varias rentas – el servicio de lanzas, la media anata, el papel sellado, las composiciones de tierras – favorece sus abusos sobre los contribuyentes. En efecto, pueden usar de sus facultades de forma arbitraria sin que los vasallos tengan recursos judiciales:

“pues aunque por lo pasado habría algunas razones y motivos para dar la administración de algunos ramos de Real Hacienda a distintos ministros o sujetos de ese reino con jurisdicción absoluta e independiente de la del virrey, se han experimentado varios inconvenientes tanto en el uso con que se ejercen como porque recayendo las comisiones en diversos ministros puede suceder que las manejen a su arbitrio y según les dicte la pasión u otros impulsos, originándose muchos perjuicios y el mayor de perecer el recurso de las partes, por quedar totalmente sin él.”

La solución consiste en devolver al virrey “la autoridad y manejo que por las leyes se les concedió”: las comisiones seguirán en pie, pero anulándose la “inhibición” del virrey. Además de ejercer la jurisdicción superior, este intervendrá en la gestión de rentas, teniendo “conocimiento” y pronunciándose sobre lo relativo a “transacciones, condonaciones o remisiones de créditos” y las disposiciones que “política o gubernativamente aplicasen” los comisarios. En lo contencioso, se apelará de las sentencias de estos ante el virrey, antes de pasar al nivel superior en Madrid –quedando apartadas las Audiencias. Por otra parte, el virrey podrá suspender o remover a los comisarios que abusen de su jurisdicción o no la ejerzan con “recta administración”. Se mantiene la excepción de 1746 para Casas de Moneda y Azogues⁹⁰. Esta cédula extiende así a los otros virreinatos y a otras comisiones una disposición comunicada en abril al virrey de Perú⁹¹. A posteriori, La Ensenada ve en ella una etapa previa de la concesión de la superintendencia general a los virreyes de junio de 1751.

Otras facultades completan las otorgadas. En la carta reservada circular de 24/26 de mayo de 1748, La Ensenada anuncia que los virreyes se encargarán de arrendar la renta de la Cruzada, controlando asimismo la distribución de los caudales. El rey acaba en efecto de recibir la autorización de utilizar su producto en la defensa de las Indias⁹². En marzo de 1750, una bula papal le da autoridad para elegir a los eclesiásticos encargados de recaudar el producto de las ventas de indulgencias, administrando asimismo la renta sin intervención del Comisario Apostólico General. A 12 de mayo de 1751, el rey nombra a los virreyes de Perú y Nueva España Superintendentes del ramo en sendos reinos⁹³. El de Nueva Granada parece recibir iguales facultades⁹⁴. Se amplía también el margen de maniobra de los virreyes en la provisión de oficios. En julio de 1745, virreyes y gobernadores son facultados para informarse sobre la calidad de los candidatos proveídos por beneficio en Madrid antes de darles la posesión del empleo, pudiendo suspender a los que no consideren aptos⁹⁵. En abril de 1748, se precisa que las Audiencias deberán admitir tales suspensiones⁹⁶. La cédula de 25 de agosto de 1751 extiende la medida a los oficios no venales, los proveídos por méritos⁹⁷. Al tomar abiertamente a contrapelo las acostumbradas críticas de los malos usos de los virreyes en la provisión de oficios, La Ensenada manifiesta la confianza que otorga a sus virreyes⁹⁸.

Finalmente, en junio de 1751, el rey concede a cada virrey la Superintendencia General de la Real Hacienda de su virreinato. La decisión se presenta como un complemento de las de junio de 1746 y el verano de 1747: las amplía, abrogando la excepción prevista entonces para los Azogues y Casas de Moneda. Se trata de equiparar a cada virrey con el Superintendente General en España, título ostentado por La Ensenada, como aclara el texto. Tendrán “las mismas facultades que en España tiene el Superintendente General de mi Real Hacienda para recaudar, administrar y arrendar las rentas como más convenga al real Erario sin hacer injusticia al vasallo”. De todos los ramos, podrán conocer

“su estado, cuenta y razón, existencia de caudales, su distribución, o para fomentar en ellos el aumento de mi erario o con otro motivo, usando en todo de vuestro carácter y autoridad según y como lo hace el Superintendente General de mi Real Hacienda en estos reinos.”⁹⁹

El Superintendente General de España tiene en efecto facultades similares, la “absoluta inspección sobre toda materia de Hacienda y gastos de cualquiera especie que sean, suspendiendo todas las comisiones que se ejercen con separación”¹⁰⁰. Por si quedaran dudas sobre la voluntad de La Ensenada de modificar, adoptando este modelo, los equilibrios de poder americanos, el texto de junio de 1751 precisa que Audiencias, gobernadores, y oficiales reales no podrán obstaculizar la actividad de los virreyes en materia de Hacienda. Añade que si les hacen falta competencias a los virreyes para completar su nueva calidad de Superintendente General, les quedan otorgadas inmediatamente¹⁰¹. Como explica después Manso de Velasco, la cédula confiere peso político a los virreyes, acabando con todas las “inhibiciones del superior gobierno, especialmente en el manejo de Real Hacienda” que pueden disminuir “la autoridad de sus virreyes”¹⁰². En particular, “los ministros a cuyo cargo está la dirección y manejo” del ramo de Azogues y la Casa de Moneda deben someter toda sentencia o decisión de gobierno al virrey¹⁰³. También se reitera la competencia del virrey para remover o suspender ministros. Un año después, la cédula de 1 de julio de 1752 le confiere el “conocimiento […] en los hacimientos, asientos y arrendamientos de rentas reales en sus respectivas jurisdicciones”, precisando que las Audiencias no deben “mezclarse […] por ser estos negocios puramente gubernativos y de las regalías del virrey”¹⁰⁴.

En la construcción del nuevo edificio institucional, participan los tres virreyes, pidiendo nuevas competencias y dando, argumentos para justificarlas. Eslava multiplica las quejas. Al lamento general sobre la insubordinación de los vasallos, añade denuncias concretas. Así, en 1744, se queja de los magistrados de los tribunales: por la “disconformidad de genios libres”, él no puede mantener la Hacienda a flote¹⁰⁵. En 1748, afirma que las intromisiones de “todos los ministros de los tribunales” que se “mezcl[an] en negocios de Real Hacienda y gobierno, sin hacerse cargo de las facultades del virrey ni de su autoridad y representación” amenazan la estabilidad del virreinato¹⁰⁶. Otros responsables del desorden imperante son “los ministros subalternos”, denunciados en 1746¹⁰⁷. Todas estas cartas traen su oferta de dimisión, una forma diáfana de lamentar la insuficiencia de las competencias del virrey frente a estos actores. Lo explica en 1746:

“Cada una de estas provincias necesita un virrey y cada Audiencia, un Consejo Supremo que examine la conducta de los Ministros. Conviene que venga luego mi sucesor para encuadernar este desconcertado virreinato y reparar que en negocios de gobierno y Real Hacienda no entren las Audiencias sino en los casos prevenidos por ley.”¹⁰⁸

De forma más precisa, en 1744, Eslava critica la limitación de sus competencias en la concesión de arrendamientos¹⁰⁹.

También Güemes y Horcasitas especifica las competencias que desea ejercer. Tres días después de rechazar las intendencias, lamenta la “absoluta independencia” con que los responsables de diversas comisiones manejan rentas, “cada uno a su arbitrio y según le dicta la pasión que le domina, originándose al propio negocio muchos perjuicios, y el mayor, el de perecer el recurso de las partes por quedar totalmente sin él”¹¹⁰. Proporciona así a La Ensenada los argumentos y la formulación de las cédulas del verano de 1747, como lo reconoce el Ministro¹¹¹. La disposición de 1 de julio de 1752 relativa a los arrendamientos, asimismo, se toma probablemente porque Güemes y Horcasitas pidió ayuda. En efecto, su punto de partida es un conflicto con la Audiencia de México sobre la adjudicación de las alcabalas de Cuernavaca¹¹².

En cuanto a Manso de Velasco, no sabemos qué competencias solicita, pero consta que las reclamó, ya que La Ensenada se las promete en 1748¹¹³. En 1749, le garantiza el secreto: “Pondráse cuidado en que las órdenes concediendo a vuestra merced facultades que propone no se refieran a sus representaciones”¹¹⁴. Parece probable, por tanto, como señala Moreno Cebrián, que el virrey de Perú sea uno de los inspiradores de la concesión de la Superintendencia General a los virreyes indianos de 1751 y de la cédula relativa a arrendamientos de 1752¹¹⁵.

Consolidar la vía reservada

A pesar del carácter recíproco de la colaboración descrita y de la analogía formal entre el Superintendente General de la Hacienda Real en España y los de los reinos indianos, el proyecto de La Ensenada acentúa la subordinación de las instituciones de gobierno de la Hacienda en América. La ampliación de las competencias financieras de los virreyes tiene dos implicaciones que el marqués cree indisociables: 1/ se trata de reforzar la vía reservada del Secretario del Despacho de Indias en detrimento de otros órganos; 2/ el proceso se justifica alegando la necesidad de separar lo gubernativo de lo judicial, potenciando la primera esfera. Como corolario, los virreyes, concebidos como elementos del edificio gubernativo, son subalternos del Secretario de Indias.

La vía reservada está asociada a la mayor parte de las nuevas competencias conferidas a los virreyes. Es el caso de la ocupación de empleos proveídos en Madrid: los virreyes informarán por esta vía cuando elijan a un sujeto distinto del designado en la corte¹¹⁶. En el ejercicio de las facultades relativas a rentas recibidas en 1747, se precisa que en caso de apelación de las decisiones de los virreyes concernientes a los ramos de papel sellado, media anata y servicio de lanzas, los autos se remitirán al rey por la vía del Secretario de Indias, y no a los tribunales de los virreinatos. Las composiciones de tierras son la única excepción –se remitirán al Consejero de Indias encargado del ramo¹¹⁷. No se trata de suprimir del todo las facultades del Consejo de Indias en lo contencioso. En 1748, se estipula que se le remitirán los recursos de partes en negocios de medias anatas, lanzas y otros ramos, y no al Consejo de Hacienda¹¹⁸. Uno de los objetos de la consolidación de la vía reservada es reducir la intervención del Consejo de Indias en la administración de la Hacienda y la distribución de caudales. Se trata de evitar que acceda a informaciones estratégicas que requieren el secreto. La Ensenada se vale del argumento, un clásico de la crítica del gobierno colegial, en abril de 1747, en carta a Manso de Velasco:

“Puede tener gravísimos inconvenientes la publicidad de estas noticias, pues aunque las reserve (como sin duda lo ejecutará cada uno de los Ministros del Consejo), es preciso pasen desde él a varias oficinas y multitud de personas y muy difícil o casi imposible dejen de divulgarse, como que su notoriedad no cause sumos perjuicios al real servicio, especialmente en tiempo de guerra, por lo que me manda Su Majestad repetir a Vuestra Excelencia que de todos los puntos que traten de Real Hacienda, Guerra, Marina y Comercio dé cuenta precisamente por esta vía reservada y no por el Consejo (sobre que se advertirá a Vuestra Excelencia lo conveniente en cédula que se le dirigirá), pues aunque está mandado se ejecute generalmente así desde el año de 1717 y repetido por varias órdenes, siendo posible no se hayan tenido presentes, quiere Su Majestad tengan en adelante puntual cumplimiento.”¹¹⁹

Cabe notar aquí la referencia a las disposiciones de 1717, una forma para el marqués de afirmar la filiación entre su proyecto y las reformas del despacho de Alberoni. En adelante, el virrey de Perú deberá enviar sus representaciones relativas a Hacienda, caudales, Guerra, Marina y Comercio por la vía reservada. Esta orden real responde a una carta en la que Manso de Velasco daba cuenta al Consejo de Indias del estado de la caja de Lima y la deuda legada por su predecesor: según La Ensenada, divulgar tales informaciones manifestaría al enemigo la debilidad de la monarquía¹²⁰. A 18 de mayo de 1747, una famosa cédula real extiende la disposición a los demás dominios de América, precisando otra vez que no hace sino revalidar los decretos de 20 de enero y 11 de septiembre de 1717, adoptados durante el valimiento del cardenal Alberoni¹²¹.

El argumento de la preservación de una esfera de lo “gubernativo” no es únicamente técnico. Eslava sospecha de los tribunales, en particular de los oidores, de abusar de su poder al entrometerse en cuestiones que no les corresponden, una crítica que se hace eco al razonamiento de otros reformadores del gobierno indiano¹²². La Ensenada asume la crítica. Así, en la carta reservada circular de mayo de 1748, explica que la vía reservada se construye a la vez contra el Consejo de Indias y contra las Audiencias. Lo relativo a rentas particulares se gobernará por esta vía, “porque toca a ella todo lo de Guerra, Hacienda, y no al Consejo como repetidamente lo ha declarado el rey en sus decretos”. Además, “en lo que mira a Audiencias, Tribunales etc., también es menester que vuestra merced meta la mano, tirando en lo que le pareciere la piedra y escondiendo la mano […].” Con el estilo florido reservado a los amigos, completa la proposición ofreciéndose a usar de su influencia para sofocar resistencias¹²³. Confirma así que considera a las Audiencias como posibles obstáculos a su poder. El tema también aflora en la cédula de concesión de la Superintendencia General a los virreyes, explicándose que estos tribunales no podrán obstaculizar la ejecución del texto.

El otro argumento de la separación es cultural, la carencia de formación de los letrados. Manso de Velasco la da por supuesta cuando explica que la inhibición de las Audiencias en materia de arrendamientos responde a la misma lógica que, en España, llevó a privar a la Sala de Justicia del Consejo de Hacienda de estos negocios¹²⁴. Este discurso recuerda las consideraciones de La Ensenada sobre la incapacidad de los “togados” y “corbatas” del Consejo de Hacienda para cuestiones de “cuenta y razón” y negocios “de hecho”¹²⁵. El razonamiento tiene implicancias políticas. Para Manso de Velasco, los oidores usan procedimientos judiciales como “pretextos” para entrometerse en negocios ajenos¹²⁶. No obstante, en una carta menos polémica, expone la diferencia de fondo entre la vía reservada, a la que asimila lo gubernativo, y la de los tribunales: cuando la primera supone rapidez en las decisiones y preservación del secreto de Estado, la segunda es idónea para asuntos que requieren larga reflexión, por su carácter colegial y la formación de los magistrados¹²⁷.

En este discurso se funda la atribución a La Ensenada de competencias que antes correspondían a tribunales o administraciones particulares en América, en su calidad de Secretario del Despacho de Indias, lo mismo que, en su calidad de Superintendente General de la Hacienda, asume en España la dirección de rentas que beneficiaron hasta aquel entonces de estatutos particulares¹²⁸. Es el caso de los ramos de Media Anata y Azogues de Indias. A 10 de octubre de 1747, el rey los sitúa “debajo de la dirección y orden de el Secretario que hoy es de Vuestra Majestad o lo fuere del despacho de las Indias”, reservando lo contencioso al Consejo de Indias¹²⁹. Al mismo tiempo, La Ensenada intenta erigirse en centro del sistema de control contable de las Indias, en dos etapas. Primero, se centraliza parte de la información contable en su despacho, mandando el rey que se le envíen diversos tipos de relaciones en lugar de destinarlas al Consejo de Indias¹³⁰. En un segundo momento, en noviembre de 1751, se instituye un Contador General de Indias que no forma parte del Consejo de Indias. Se trata de consolidar la vía reservada, como lo explican los defensores de la medida, quienes describen a La Ensenada como a un “Ministro de Hacienda” de Indias. La nueva oficina también se ve como un instrumento de coordinación del conjunto de las Haciendas hispanas, siendo la cuarta Contaduría General de la Razón, después de las tres creadas por Alberoni en 1717¹³¹. Precisamente, La Ensenada desea dar ordenanzas a las Contadurías Generales, “llave de la Hacienda”, en aquellos meses¹³². Confirma así su visión global de la Hacienda Real y su intención de institucionalizar la centralización.

Los virreyes están subordinados al Secretario de Indias, por tener que dar cuenta de todos sus actos de Superintendentes Generales al rey por la vía reservada. La Ensenada se lo recuerda. Primero, señala que, en el ámbito financiero también, su condición de representantes de la persona real no los sitúa a la altura del soberano. Es el caso en la provisión de empleos. En 1747, como consecuencia del terremoto de Lima, valiéndose de la acostumbrada ley de la necesidad¹³³, Manso de Velasco toma la iniciativa de vender corregimientos y gobiernos para costear reparos, persuadido de que se le respaldará en Madrid porque una “junta de tribunales” asesoró la decisión¹³⁴. El Ministro puntualiza que en ningún caso el virrey puede valerse de una prerrogativa que reside “privativa e inseparablemente en la persona del rey”, condenando la actitud de Manso de Velasco y los letrados que le apoyaron¹³⁵. Por otra parte, en la gestión de negocios hacendísticos, La Ensenada pide que los virreyes le informen por la vía reservada de la forma como aplican las reformas ideadas.

Conclusión

Todo pasa como si La Ensenada, en su calidad de Secretario del Despacho de Indias, pretendiera asumir el papel de “Ministro de Hacienda” de Indias –como ya lo es en España–, actuando los virreyes como sus subdelegados. Pretende así institucionalizar la integración de las diversas Haciendas Reales hispanas en un entramado común y jerarquizado. Ahora bien, interesa señalar que, en un ámbito distinto, la secularización de las parroquias novohispanas conducida desde 1749, Rosenmüller observa una análoga dinámica política, conducente a ampliar las competencias del virrey para afirmar la vía reservada a expensas, en particular, del Consejo de Indias¹³⁶. Esta afinidad autoriza a suponer que el proyecto de La Ensenada para el gobierno de la Hacienda hispana se inscribe en un programa más global todavía, de marcada impronta reformadora. En efecto, supone una inflexión en la trayectoria de las instituciones americanas al potenciar a los virreyes, no como alter ego del rey, sino como instrumentos del poder del Secretario: se amplían sus competencias reduciendo su autonomía¹³⁷.

Pienso que, más que la existencia de un primer reformismo borbónico en tiempos de Felipe V y Fernando VI, el caso de La Ensenada ilustra el carácter plural de este reformismo, en el que reparan estudios dedicados a la política americana o peninsular de los gobernantes¹³⁸. Como notamos, el marqués invoca la Nueva Planta de Alberoni, modelo al que también acude en la Península. Para él, este modelo, para el gobierno de la Hacienda, se resume en la asociación entre una vía reservada de Indias más potente, la creación de intendentes de provincias y la de Contadurías Generales encargadas de controlar el conjunto del erario¹³⁹. Ahora bien, las reformas de Alberoni fueron mitigadas por compromisos políticos desde los años 1720: en América, no se aplicó a rajatabla la separación entre las dos vías; en España, se renunció a intendencias sin tropas. En ambos casos, el esfuerzo por convivir con los grupos de poder locales de ambos hemisferios no se tradujo en un mero retroceso de un hipotético bloque reformador frente a la oposición de otro bloque nostálgico de los Austrias. En el caso peninsular, la inflexión de los años 1720 fue fruto de la recomposición de varios grupos reformadores: si uno de ellos logró imponer una orientación distinta a la de Alberoni en el gobierno de la Hacienda, no conviene hablar de una pausa en el proceso de cambio; tampoco cabe considerar que los partidarios de la Nueva Planta del cardenal, debilitados, desaparecieron del escenario político¹⁴⁰. La Ensenada, al reivindicar la herencia de Alberoni, lo confirma años después. Sin duda, esta referencia a un predecesor contestado es una forma de enfatizar su propia capacidad de restaurar al país. El marqués se propone revisar los términos de los acomodamientos políticos de las décadas anteriores a su Ministerio, lo que no significa que quiera renunciar a toda negociación.

Para emprender la reforma cuenta con apoyos personales y con una forma de adhesión a su proyecto. Recurre a ellos en España al promover la Contribución Única y las nuevas intendencias¹⁴¹. En América, la amistad de los virreyes es a la vez la fuerza del Ministro y uno de los puntos débiles del proyecto. Durante sus años de mando, le garantiza cierto celo en la aplicación, aunque esta nunca es literal¹⁴². Con la evicción de La Ensenada y el posterior reemplazo de “sus” virreyes, se debilita este resorte del proyecto¹⁴³. Como se sabe, dos décadas después, Gálvez elige una reforma opuesta en sus modalidades, aunque comparte el objetivo de centralización articulado en torno a la vía reservada. En las versiones más radicales –y secretas– de su proyecto reformador, se contempla la supresión de los virreyes, aunque se contenta con separarles de la Superintendencia en las ordenanzas publicadas¹⁴⁴.

Para entender por qué se deja de confiar en los virreyes para el ejercicio del gobierno de la Hacienda en sus virreinatos y su coordinación en la Monarquía, sería deseable examinar cómo desempeñaron esta tarea entre la caída de La Ensenada y la visita de Gálvez – en particular durante la Guerra de los Siete Años– y cómo se percibió su actividad en las Indias y desde Madrid.

Agradecimientos

Agradezco a Ernest Sánchez Santiró sus comentarios de la primera versión de este texto y la buena voluntad con que los acompañó. Las investigaciones presentadas en este artículo fueron posibles gracias a una beca del Institut Universitaire de France (2011-2015) y a mi participación en el proyecto I+D “Entre la venalidad y la corrupción en la Monarquía Hispánica durante el Antiguo Régimen”, HAR 2014-55305.