Con base en inéditas fuentes argentinas y extranjeras, este artículo analiza un caso concreto del papel del Banco Mundial en el financiamiento de un proyecto estatal de infraestructura básica destinado a resolver el déficit energético en la ciudad de Buenos Aires y sus alrededores en la década de 1960. Examina sucesivamente la crisis energética que llevó a su formulación y temprana ejecución, los motivos por los cuales luego el gobierno argentino reformuló el proyecto inicial y solicitó la asistencia del Banco Mundial para completarlo, y los problemas que debió superar para concretar su objetivo cuando fracasó la política que contemplaba la coexistencia de prestadores estatales, privados y mixtos. Las conclusiones discuten la significación de este caso para la política económica argentina como un ejemplo de las políticas crediticias del Banco Mundial en la región, y de dificultades subyacentes que a futuro se le plantean al gobierno argentino al aceptar los criterios de «condicionalidad» crediticia del organismo.
Based on unpublished Argentine and foreign primary sources, this article analyses the role of the World Bank in the financing of a basic infrastructure project carried out by the State to solve electric power supply shortages in the city of Buenos Aires and its suburbs in the 1960s. It examines the energy crisis that led to its formulation and early execution, as well as the reasons why the Argentine government subsequently reformulated the earlier project and requested assistance to the World Bank in order to complete it. Also discussed are the difficulties tackled in order to achieve its aims in the wake of the failure of an earlier energy strategy that contemplated the co-existence of state, private, and mixed companies. In the conclusions, the significance of this case-study for Argentina's creditworthiness abroad are discussed, as an example of World Bank loan policies in Latin America, and underlying difficulties for the Argentine government after accepting the “conditionality” criteria of this institution.
La electricidad está severamente racionada para la industria, las calles están iluminadas con una luz mortecina y aun en el Hotel Plaza apenas se puede leer el periódico de la tarde. John Phillimore (Baring Brothers Ltd.) a Gustav Gluck (Dresdner Bank), Londres, 17 de agosto de 19561
En enero de 1962 el Banco Mundial concedió a la Argentina un préstamo por U$S95millones para construir y poner en marcha una usina eléctrica en el Dock Sud, también conocida como Central Costanera de la ciudad de Buenos Aires2. La operación reflejó los éxitos y la importancia del financiamiento externo para proyectos de infraestructura en América Latina. Fue decisiva para superar restricciones al consumo de energía eléctrica vigentes desde la Segunda Guerra Mundial, producto de la falta de inversiones en infraestructura básica, que señalaba el ejecutivo de Baring Brothers Ltd. citado en el epígrafe. Por su ubicación y aporte a la capacidad instalada para generar energía eléctrica en el principal centro demográfico y de actividad industrial, este proyecto fue un icono del modelo «desarrollista» liderado por el presidente Frondizi en el período 1958-1962 (Sikkink, 1991).
El proyecto y el aporte del Banco Mundial fueron fundamentales para la ya citada reconstrucción de la infraestructura energética y que esta respondiera a la futura dinámica de la demanda en el país. Sin embargo, estos no han sido objeto de un merecido estudio con base en recientes trabajos pertinentes y en documentos específicos que con limitaciones están accesibles en la Argentina y el exterior. Si bien subsiste una nutrida agenda de trabajo pendiente, se conoce con cierto detalle la evolución histórico-institucional, ideológica y las políticas crediticias del Banco Mundial (Clark, 1981; Oliver, 1995; Kapur et al., 1997; Benjamin, 2007; Babb, 2009). En cuanto a América Latina, también se han documentado las relaciones iniciales de Brasil, México, Colombia y la Argentina con el Banco Mundial (Mason y Asher, 1973, pp. 197-198 y 657-662; Urzúa, 2000; Alacevich, 2009, pp. 15-63; García Heras, 2008). A ello se agregan estudios sobre importantes empresas extranjeras cuya trayectoria en la Argentina reflejó similares tendencias en todo el mundo y estuvo relacionada con vaivenes de la política energética argentina y la temprana historia del proyecto que examinamos (Lanciotti, 2008a, 2008b; Barbero et al., 2009; Macchione Saes y Lanciotti, 2012). Por otra parte, desde hace tiempo se conoce el decisivo aporte crediticio del Banco Mundial y del US EXIMBANK para proyectos energéticos estatales y privados en la región (tabla 1), pero solo algunos estudios recientes tratan obras estatales con financiamiento internacional en Minas Geraes, Brasil, y en el sur de la Argentina (García Heras, 2010; Andrade de Paula y Correa, 2014).
Préstamos autorizados para energía eléctrica en América Latina
| Cantidad de préstamos otorgados | Monto total en millones de dólares | Participación relativa como proporción del total | |
|---|---|---|---|
| Préstamos autorizados del Banco Mundial para energía eléctrica en América Latina, 1948-55 | |||
| Brasil | 7 | 147,7 | 48,4 |
| México | 3 | 79,8 | 26 |
| Resto América Latina | 11 | 79 | 25,6 |
| Total América Latina | 21 | 307,5 | 100 |
| Préstamos autorizados del US EXIMBANK para energía eléctrica en América Latina, 1939-56 | |||
| Brasil | 15 | 47,6 | 29,8 |
| México | 4 | 48 | 30,1 |
| Resto América Latina | 13 | 63,8 | 40,1 |
| Total América Latina | 32 | 159,4 | 100 |
Fuente: CEPAL, 1956. La energía en América Latina. Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Económicos, Santiago de Chile CEPAL. ApéndiceX, pp. 200-201.
En virtud de ello, en este artículo examinamos los orígenes, las características y la importancia de la usina termoeléctrica conocida como «proyecto Dock Sud» para Buenos Aires, que como distrito en 1955 concentraba un 41,2% del consumo total de electricidad del país (La Scaleia, 2012, p. 114), y algunos partidos circundantes que comprendían el Gran Buenos Aires. Asimismo, tratamos algunos problemas sobre todo económico-financieros que lo demoraron por las dificultades del Estado argentino para resolver con prontitud y eficiencia ciertas carencias en infraestructura básica de servicios en momentos en que, por las políticas sectoriales del peronismo y posteriores políticas «desarrollistas» como las aplicadas en Brasil, se acentuaba en el país una industrialización sustitutiva que en 1955 absorbía un 43% del consumo total de energía eléctrica (La Scaleia, 2012, p. 97). Este análisis está focalizado en un proyecto de limitada envergadura. Ilustra, sin embargo, la coexistencia de instancias de colaboración con inevitables tensiones entre los distintos actores de las políticas públicas para el sector energético (Clifton et al., 2014, pp. 33-34) y subraya que, en el caso argentino, los irreversibles enfrentamientos entre prestadores estatales, mixtos y privados impidieron la normal coexistencia observable en otros países. Asimismo, ejemplifica los alcances, el rol y los problemas de la habitual asistencia financiera bilateral y de los organismos multilaterales de crédito para estas iniciativas en la segunda posguerra (Hausman et al., 2014, pp. 55-57) y que quedaron en evidencia cuando estos comenzaron a atender requerimientos de financiamiento en América Latina en la segunda posguerra.
La falta de un análisis sistemático de algunas de estas cuestiones desde la legítima vertiente de la historia empresarial y lo que se ha definido como «public enterprise economics» (Florio, 2013, p. 135) no conlleva un desconocimiento de la renovada perspectiva analítica sobre las empresas estatales de servicios públicos que académicos y funcionarios gubernamentales vienen ofreciendo en diversos foros al revalorizar el rol del estado a la luz de las privatizaciones de los noventa y la crisis internacional del año 2008 (Chávez y Torres, 2013; Regalsky y Rougier, 2015). Según algunos criterios recientes, caracterizamos a Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA) como empresa estatal/pública porque el Estado poseía más del 50% de su capital accionario, ofrecía de manera directa servicios públicos indispensables para el desarrollo del país, y por ende sus criterios de gerenciamiento, de desempeño y de «accesibilidad social» de sus indispensables prestaciones para la vida moderna impulsaron permanentes debates que subsisten hasta hoy (Chávez y Torres, 2013, pp. 15, 20 y 30). Por ese motivo, como protagonista central de nuestro estudio y ante los criterios de «condicionalidad» de organismos multilaterales que insistieron en la necesidad de equiparar su rentabilidad y eficiencia con la atribuida al sector privado, relacionamos la temprana historia de SEGBA como ejemplo del estado empresario con la de los vínculos iniciales de la Argentina con el Banco Mundial.
2Los orígenes del proyectoTras el derrocamiento del peronismo por un golpe de Estado y la asunción de un gobierno provisional, en 1955 la Argentina enfrentaba serios problemas macroeconómicos y estructurales diagnosticados por varios informes preparados por técnicos y profesionales de la Comisión Económica para América Latina de las Naciones Unidas (CEPAL). Algunos se realizaron a pedido del nuevo gobierno, que necesitaba un diagnóstico fundamentado de la situación del país y sus necesidades prioritarias, y otros como parte de la labor sistemática del organismo en la región desde fines de la década de los cuarenta. Los más controvertidos, y que el peronismo y sus simpatizantes rechazaron por sus lapidarios diagnósticos y la ideología de Raúl Prebisch, su coordinador responsable como Secretario Ejecutivo de la CEPAL, fueron la base de las políticas económicas del gobierno provisional.
El déficit energético del país, sobre todo en el sector eléctrico, y la necesidad de subsanarlo para que no quitase dinamismo a la economía, fueron temas centrales de estos informes. Según uno de alcance regional este déficit se concentraba sobre todo en el ya citado conurbano bonaerense el Gran Buenos Aires (CEPAL, 1956, p. 223). Mostraba que, pese a los esfuerzos del peronismo para revertir un problema de larga data mediante un creciente rol del Estado como empresario y con atribuciones regulatorias, pero bajo condiciones de estrechez financiera y limitaciones tecnológicas, en 1955 subsistía una significativa brecha entre el consumo y la producción de energía eléctrica3.
Por un lado incidieron el crecimiento demográfico y la consecuente demanda domiciliaria, sobre todo en los centros urbanos y en el Gran Buenos Aires. Con conocidos criterios de justicia social y de bienestar público, la política de redistribución del ingreso aplicada hasta 1955 también estimuló un mayor acceso de los sectores populares a bienes y servicios que requerían un mayor consumo de energía eléctrica4. Como parte de esta política, desde 1945 el valor real de las tarifas fue inferior a las tasas de inflación anual (Nuñez Miñana y Porto, 1982, p. 470). Junto con la intervención estatal, esto desalentó nuevas inversiones privadas que los aportes estatales no compensaron, e interrumpió la sostenida tasa de crecimiento anual de la producción de energía que previamente cubrió las demandas de un mercado en expansión (Volpi, 1961, p. 10; IBRD, 1962b, p. 2). Además, incidieron problemas macroeconómicos locales y del contexto internacional que en algunos casos venían desde 1930, cambios políticos e institucionales de la década de 1940 en el país, la trayectoria previa y dificultades específicas que afectaron a cada empresa privada extranjera del sector. Por último, en un contexto de consecuente deterioro y descapitalización de la infraestructura del sector eléctrico, también atribuible a la escasez de divisas por conocidos problemas del sector externo y la falta de crédito internacional, durante el interregno peronista de 1946-55 la producción total de energía eléctrica en el país aumentó un 80,9%. A su vez, como corolario de las políticas pro-industrial y de redistribución del ingreso ya consignadas, y gracias a la imposición de crecientes restricciones rotativas, los consumos industrial y el domiciliario y comercial se incrementaron en un 67,6 y un 129%, respectivamente5. Sin embargo, los servicios eran de muy baja calidad y durante los horarios de máxima demanda el voltaje transportado por las redes era muy inferior a su valor nominal (IBRD, 1962b, p. 9).
Para resolver esta situación había diversas opciones con diverso grado de factibilidad en cuanto al origen del financiamiento y los responsables de la ejecución y la gestión de las indispensables obras de envergadura pendientes. Una era que inversores privados extranjeros se sumasen a la Compañía Argentina de Electricidad (CADE) y a la Compañía Italo Argentina de Electricidad (CIAE), con concesiones otorgadas en 1907 y 1912, que se habían radicado en el país en virtud de la tendencia de empresas multinacionales a invertir en proyectos de infraestructura de países en desarrollo hasta 19306. Otra variante dentro de esta posibilidad era que ambas modernizasen sus usinas y ampliasen su capacidad instalada. Al igual que otros países de América Latina desde 1948, otra alternativa era el Banco Mundial, creado en la conferencia de Bretton Woods para brindar asistencia crediticia y técnica en proyectos de infraestructura básica y obras públicas7. Eventualmente se podía recurrir a las agencias gubernamentales de promoción de exportaciones de Estados Unidos y Europa Occidental. Por último, los proyectos también los podía ejecutar y administrar Agua y Energía Eléctrica (AyEE), una empresa estatal creada en 1947 que a fines del decenio Peronista producía el 11,2% de la energía eléctrica en el país (La Scaleia, 2012, p. 30) y en 1956 terminó una usina termoeléctrica en San Nicolás mientras planeaba otra en el Dock Sud para que ambas abastecieran al Gran Buenos Aires a la brevedad (AyEE, 1957). Sin embargo, las decisiones finales y su problemática reflejaron las vicisitudes de la política económica de 1955-1958, las condiciones determinantes de los flujos de inversiones y la asistencia técnica y crediticia internacional, y la incidencia de problemas previos.
El primer obstáculo fueron los conflictos internos dentro del heterogéneo gobierno provisional y las presiones de partidos políticos y diversos sectores de la sociedad a las que este estuvo sujeto en torno a la orientación de su política económica y ciertas medidas específicas. Ambos evidenciaban diferencias ideológicas entre los partidarios del liberalismo económico y la intervención estatal en la economía, y la marcada influencia de un sector nacionalista del Ejército. Finalmente decantaron con el nombramiento de un liberal moderado, Adalberto Krieger Vasena, como ministro de Economía a comienzos de 1957, pero en definitiva restringieron la liberalización y la apertura económicas en que se había pensado (Azaretto, 1998, p. 236; García Heras, 1996, pp. 1290-1292; Macchione Saes y Lanciotti, 2012, p. 432).
Una segunda dificultad fue el contexto internacional de restricciones financieras y controles de cambio generalizados de la temprana segunda posguerra, en el que al no haberse normalizado a pleno los mercados de capitales y los flujos de inversiones, había una notoria escasez de recursos privados para los proyectos nuevos y de reposición de infraestructura (Hausman et al., 2014, pp. 55-57; Clifton et al., 2014, p. 34). Además, la Argentina tenía una imagen desfavorable ante la comunidad financiera internacional y los inversores privados extranjeros. Por un lado, esto obedecía a litigios con un primer grupo de empresas foráneas de servicios públicos e industriales, que en ciertos casos se arrastraban desde la década de 19308. En segundo lugar, otros dos conflictos afectaban a importantes pero desprestigiadas empresas eléctricas extranjeras con influyentes vínculos políticos en el exterior.
El origen de estos últimos se remontaba a las políticas nacionalistas del gobierno militar de 1943-1946, en las que se destacaba la labor de comisiones designadas para investigar sospechadas concesiones eléctricas de empresas extranjeras. La continuidad de las concesiones de la CADE y la CIAE no estaba asegurada porque la comisión Rodríguez Conde-Oliver-Sábato que las examinó había detectado incumplimientos y abusos, y que estas habían sido renovadas en forma irregular en 1936, gracias a la corrupción de autoridades y políticos locales y con una injustificada extensión de sus 50años de vigencia originales. Además, el posterior gobierno peronista había procedido con sospechadas cautela e indefinición en ambos casos, por lo que subsistía un conflicto latente. La otra disputa involucraba a la American & Foreign Power (A&FP), una compañía norteamericana que prestaba servicios en los mercados secundarios del país desde fines de la década de 1920. Como culminación de crecientes enfrentamientos con autoridades provinciales y municipales y los hallazgos de otra comisión investigadora, tras la revocación de sus concesiones había sufrido la expropiación de gran parte de sus activos (Macchione Saes y Lanciotti, 2012, pp. 427-430). Además, estas tres compañías tenían reclamos tarifarios, impositivos, con el reconocimiento de ciertos gastos de explotación, por los controles de cambios y a las importaciones, y el rol regulatorio del Estado, que afectaban al capital extranjero desde la Gran Depresión. Por último, a la hora de obtener créditos externos y atraer nuevas inversiones, también incidían negativamente los problemas que empresas petroleras y frigoríficos norteamericanos atribuían a la política económica del peronismo9. En estos casos, y en especial en el de la A&FP por su notoriedad pública, el gobierno de Estados Unidos reclamaba rápidas y equitativas soluciones antes de que el EXIMBANK otorgara créditos para ampliar y modernizar la infraestructura energética como en otros países de América Latina desde mediados de la década de 1940 (CEPAL, 1956, p. 82).
Como parte principal de su nueva política de apertura, en 1956 la Argentina ingresó al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional (FMI). Sin embargo, a corto plazo el Banco, cuya política fue tan importante para la reconstrucción de Europa y los principales países de América Latina durante esa época (CEPAL, 1956, p. 200; Hausman et al., 2014, pp. 55-56), no ayudó a resolver las urgencias energéticas. A las tradicionales demoras burocráticas del organismo, y al igual que en el caso pionero de Colombia a fines de la década de 1940, era indispensable realizar un primer estudio de la situación macroeconómica y los requerimientos del país (Alacevich, 2009). En segundo lugar, el Banco Mundial solo consideraba pedidos concretos fundamentados y con una adecuada planificación. Al mismo tiempo, estaba obligado a mostrar y mantener con sus decisiones la calidad de su cartera crediticia porque esta en parte seguía financiándose con colocaciones de bonos cuya calificación de riesgo había ido mejorando tras largos esfuerzos ante muy selectivos bancos e inversores institucionales de los principales mercados de capitales (King, 1979, pp. 3-15; Benjamin, 2007, pp. 30-31 y 59-64; Chwieroth, 2008, pp. 485-486; Oliver, 1995, pp. 40-44; Alacevich, 2009, pp. 130-131)10.
La Argentina tenía escasas perspectivas de obtener asistencia oficial bilateral. Primero fue necesario consolidar deudas con Europa Occidental y Japón por importaciones realizadas sobre todo durante el decenio peronista mediante créditos previstos en convenios bilaterales y un régimen de importaciones de pago diferido11. Para ello se conformó un foro denominado «Club de París» con el que, tras superar conflictos pendientes con inversores privados de algunos de sus miembros12, recién se suscribió un acuerdo definitivo a fines de 1957 (García Heras, 1996). De todos modos, a la perjudicial estrechez financiera internacional se agregó la de Inglaterra, un tradicional interlocutor extraoficial del país ante sus acreedores externos. Pese a su especial interés por recuperar antiguas posiciones e influencia en el país13 y a que en las tratativas con el «Club» antepuso estos intereses de largo plazo a la solución de litigios pendientes con empresas británicas14, sus limitaciones financieras de posguerra le impedían brindar una ayuda significativa15.
Al impacto de estos condicionamientos políticos y restricciones económico-financieras sobre las opciones recién citadas para solucionar el déficit energético se agregaron mayores presiones de sindicatos obreros, políticos, intelectuales y sectores nacionalistas del Ejército contrarios a los monopolios eléctricos extranjeros y que reivindicaban el rol del Estado en los servicios públicos (Federación Argentina de Trabajadores de Luz y Fuerza, 1956; Del Río, 1957). Todos respaldaban los logros, planes e importancia de la labor de AyEE, y continuarían haciéndolo en el futuro. Ante este apoyo, en enero de 1957 el gobierno optó por AyEE y le encargó un amplio plan que incluía una moderna usina termoeléctrica de 600Mw que aumentaría su capacidad instalada en un 72,1%, su red de subestaciones y de distribución para abastecer la Capital Federal y el Gran Buenos Aires16. Con base en una planificación apenas esbozada cuyas falencias luego se evidenciaron (véase la p. 7 de este artículo), en junio de 1957 AyEE llamó a licitación internacional de estas obras. Los adjudicatarios debían ofertar un plan de financiación y las autoridades especulaban con posibles créditos externos adicionales, sobre todo del Banco Mundial y del EXIMBANK, y de importantes contratistas y proveedores privados. Sin embargo, esta convocatoria fracasó y esas expectativas no se cumplieron por el entrecruzamiento de las características de las ofertas recibidas con conflictos adicionales con inversores privados extranjeros, y los magros logros en la nueva estrategia de relaciones financieras internacionales.
A los pocos meses de la convocatoria de AyEE se produjo la inesperada confiscación de una central termoeléctrica de la A&FP en Las Varillas, provincia de Córdoba. Previamente el gobierno nacional había rechazado una propuesta de la empresa de realizar inversiones superiores a las del plan de AyEE para el Gran Buenos Aires17, por lo que se reavivó en el exterior la percepción de que subsistía en el país un nacionalismo económico larvado y que las políticas del gobierno provisional carecían de la coherencia, respaldo y continuidad suficientes para revertir el legado del peronismo18.
La Junta Consultiva, un comité asesor con representación de los principales partidos políticos, e importantes segmentos de la opinión pública movilizados sobre todo contra la CADE porque pertenecía al holding internacional SOFINA, insistían en reclamar la inmediata estatización de los servicios eléctricos19. Ante estas presiones y para evitar arbitrariedades, en abril de 1957 el gobierno creó una Comisión Nacional Asesora que dictaminara sobre la legitimidad de las concesiones de la CADE y la CIAE y aconsejase una solución al problema eléctrico en el Gran Buenos Aires. Su informe corroboró con sólidos argumentos legales las irregularidades consignadas en el informe Rodríguez Conde, por lo que en julio de 1957 se derogaron las prórrogas de las concesiones sancionadas en 1936 y quedaron vigentes los contratos originales de la CADE y la CIAE de 1907 y 1912 que vencían a fin de año y en 1962. La decisión respetaba el plazo de la concesión original de la CIAE. Como la de la CADE estaba a punto de caducar, se elevaron a la justicia las actuaciones pertinentes, y a comienzos de 1958 se intervino la empresa para mantener la continuidad de sus servicios y remediar eventuales falencias hasta la resolución judicial del caso. Sin embargo, el gobierno soportó serias críticas de las empresas y círculos políticos, diplomáticos y financieros del exterior, quienes la interpretaron como una aparente intención de «nacionalizar» dichos servicios y de no revertir el legado nacionalista y de arbitrariedades del peronismo contra el capital extranjero20. Además, fracasó en su esfuerzo por justificar la legitimidad de decisiones ajustadas a derecho para evitar nuevos conflictos en el exterior21 y no pudo acallar las críticas de quienes tras su decisión insistían con la estatización de los servicios22.
Las tratativas para obtener la asistencia del Banco Mundial durante 1957 también fracasaron. Como culminación de planteos formulados durante los primeros contactos bilaterales, el Banco reclamó garantías de continuidad en la gradual liberalización económica emprendida, y que con la solución de los litigios pendientes comenzara una nueva política de estímulo a la inversión privada como pilar clave en la reconstrucción del país. Además, a mediados de año ratificó que el programa crediticio para la Argentina podría comenzar a mediados de 1958, cuando se esperaba tener listo el estudio global sobre el país y un nuevo gobierno constitucional con mayor legitimidad en el poder23.
Las trabajosas negociaciones para el acuerdo final con el «Club de París» fueron la última dificultad que hizo fracasar los planes de AyEE24. Por la intransigencia de los gobiernos de Suiza y Alemania Occidental fue necesario avanzar en la devolución de las empresas alemanas confiscadas en 1945 y solucionar otros conflictos con inversores privados de Francia y de Suiza25. Antes de firmarse el acta final con el «Club de París» hubo acuerdo por la expropiación de la Compañía Primitiva de Gas británica26. Los gobiernos de Francia y de la Argentina acordaron que los inversores franceses afectados por la expropiación del Grupo Bemberg resolvieran sus reclamos en el ámbito de la justicia27. También se aceptó el agregado al acuerdo final de protocolos confidenciales que comprometían al gobierno a resolver en forma equitativa los litigios con la CADE y la CIAE.
Salvo un caso que según las autoridades era el más ajustado a las condiciones de la convocatoria, las ofertas para construir la nueva usina no cumplían con todos los requisitos técnicos estipulados. Además, no incluían las facilidades de pago requeridas para posibilitar el comienzo de las obras en el ya citado contexto de estrechez financiera externa que demoraba la solución del problema energético. Por ese motivo, tras tomar recaudos legales y administrativos que asegurasen objetividad y transparencia en la decisión de descartar a experimentadas y reconocidas empresas norteamericanas, a fines de octubre de 1957 AyEE adjudicó la usina en forma directa a un consorcio conformado por dos empresas británicas, The British Thomson-Houston Export Co. Ltd y Metropolitican Vickers Electrical Export Co. Ltd.28. A los contratistas se les reconoció un costo total de las obras de 37,5millones de libras esterlinas a pagar con créditos a 9años de plazo y una tasa de interés del 7,25% anual, a lo que se agregaban inversiones adicionales por $m/n1.382 millones29. El contrato fijaba que para 1960 la nueva usina generase 160Mw y que estuviese en pleno funcionamiento a fines de 1961, así como la obligación del gobierno de realizar un pago inicial mínimo (down payment) de 2,3 millones de libras esterlinas y posteriores cuotas anuales y semestrales30. Whitehall y el sector privado británico arbitraron mecanismos indicativos de su interés por restaurar antiguos lazos con la Argentina. Los ya citados créditos los ofertaban proveedores, contratistas y un consorcio bancario encabezado por Baring Brothers —que suministró la mayor parte de los fondos y los 3,5 millones de libras esterlinas para el pago inicial— y el Export Credits Guarantees Department, la agencia oficial británica de promoción de exportaciones, que garantizó el repago del 90% del valor total de las obligaciones contraídas31.
Los trabajos se iniciaron en abril de 1958 sin que las autoridades contasen con los fondos adicionales necesarios para un proyecto de dimensiones inéditas en el país (Volpi, 1961, p. 10). Otras dificultades y costos de ingeniería civil por las características desfavorables del terreno elegido para la futura usina encarecieron los «costos locales» del proyecto32. Además, como en otras obras sectoriales colaterales, la escasez de divisas y de moneda local se agravó sorpresivamente por la crisis del canal de Suez, que obligó al gobierno a aplicar medidas de ajuste y negociar préstamos de emergencia en Estados Unidos para prioridades más urgentes33. Por eso, según el Ministerio de Industria y Comercio, a comienzos de ese año un informe oficial que no se dio a publicidad alertaba sobre la imposibilidad de ejecutar aceleradamente y al mismo tiempo todas las obras propuestas34.
Al igual que la política de apertura y desregulación ensayada, la construcción de la usina de AyEE y la solución de los problemas conexos no avanzaron de acuerdo a lo programado. Los afectaron las dificultades que surgieron, y las vacilaciones de un gobierno con escaso sustento político, inmerso en pujas internas y sometido a cuestionamientos y presiones contrapuestas. Fue así que un nuevo gobierno electo en los comicios generales del mes de febrero heredó el déficit del sector eléctrico hasta aquí resumido y lo encaró mediante un renovado y más decidido acercamiento al Banco Mundial, acuerdos con la CADE, la CIAE y la A&FP indicativos de una actitud más amigable hacia la inversión privada extranjera, y un replanteo muy pragmático del futuro rol de la empresa estatal AyEE en la política energética del país.
3Las tratativas con el Banco MundialArturo Frondizi ganó las elecciones ya citadas y asumió la presidencia de la Nación en mayo de 1958. Encabezó un gobierno «desarrollista», de orientación ideológica y objetivos idénticos a los del de Kubitschek en Brasil, cuya prioridad fue resolver las carencias de infraestructura básica y servicios heredados. De entrada prestó especial atención a los problemas energéticos de la Capital Federal y el Gran Buenos Aires. Para ello, sin abandonar del todo la intervención estatal en la economía, avanzó de manera casi simultánea en tres frentes relacionados entre sí. Por problemas coyunturales y con la intención de profundizar la inserción internacional del país, el primero fue fortalecer los lazos con el Fondo Monetario y el Banco Mundial iniciados en 195635. La segunda prioridad fue atraer nuevas inversiones privadas del exterior para capitalizar, modernizar y desarrollar el país36. La última fue solucionar en forma expeditiva algunos litigios pendientes con inversores foráneos para que estos no obstaculizasen el logro de los objetivos recién citados. El más relevante en el orden nacional fue el acuerdo de comienzos de 1959 con la A&FP, que momentáneamente decidió permanecer en el país pese a que solo se arbitró una solución transitoria para el prolongado «atraso tarifario» de mediados de la década de 194037. Se agregaron medidas sectoriales en Buenos Aires y sus alrededores, en principio contemplando la coexistencia del Estado con prestadores mixtos y privados. Estas disposiciones, ponderadas por el establishment local e internacional38, estaban destinadas a romper con el virtual boicot financiero internacional y, sobre todo, evitar la traumática experiencia del gobierno de Goulart en Brazil al requerir en 1963 la asistencia de Estados Unidos con fines de estabilización económica sin haber solucionado el caso de la A&FP en el país (Macchione Saes y Pereira Loureiro, 2014, pp. 40-41).
Mediante un convenio del 31 de octubre de 1958 el gobierno nacional y las compañías Argentina de Electricidad (CADE) y de Electricidad de la Provincia de Buenos Aires (CEP), su subsidiaria, conformaron una sociedad anónima mixta denominada Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA) a la que se le transfirieron los servicios de la CADE y la CEP en Capital Federal y los partidos circundantes. La decisión se tomó mientras arreciaban las críticas de la oposición contra lo que se interpretaba como una falta de determinación para defender los intereses del país comparable a la del gobierno provisional39. Dicho acuerdo también estableció: a)la jurisdicción nacional sobre estos servicios y su unificación para mejorarlos en distritos clave por la ya citada demanda comercial, industrial y domiciliaria; b)una política tarifaria con reajustes automáticos relacionados con los costos laborales y de los combustibles y que a su vez cubriera los gastos de explotación y una rentabilidad neta del 8% anual; c)una división porcentual del capital accionario entre el Estado nacional y la CADE; d)el compromiso de esta de hacer inversiones y ampliaciones, y e)que en un plazo de 10años SEGBA debía ser propiedad del Estado (Pírez, 2000, pp. 110-111; Sábato, 1971, pp. 29-30).
El gobierno nacional pretendió regularizar la situación de la CADE mediante una inédita asociación temporaria con el Estado. También contaba con que AyEE cumpliera con su concesión en el noroeste del Gran Buenos Aires, ejecutase y pusiera en marcha la usina en el Dock Sud. Finalmente, renovó la concesión de la CIAE en parte de la Capital Federal y del sur del Gran Buenos Aires que vencía a fines de 1962. Como carecía de recursos, experiencia y know-how, esperaba solucionar problemas energéticos en distritos de notoria visibilidad pública que eran los principales consumidores de electricidad del país mediante la coexistencia de prestadores privados, mixtos y estatales.
Esta política solo resolvió la situación de la CADE en el corto plazo. Entretanto, hacia fines de 1960 la sanción de una nueva Ley Nacional de Energía daba mayores atribuciones regulatorias al Estado. Por problemas pasados, dudas acerca de la viabilidad del equilibrio entre diversos intereses en juego que ensayaba el gobierno, y una estrategia corporativa regional destinada a minimizar futuras pérdidas y a reorientar sus negocios hacia nichos más rentables y con mejores perspectivas, la A&FP vendió sus activos a AyEE y abandonó la Argentina. Rivalidades burocráticas y celos profesionales entre SEGBA y AyEE, que las fuentes extranjeras disponibles apenas consignan con insistencia, conspiraban contra la coexistencia de distintos prestadores estatales en el Gran Buenos Aires. AyEE no podía cumplir con sus obligaciones, y en especial con relación a la usina del Dock Sud. La empresa y los funcionarios gubernamentales que apoyaron sus planes habían cometido errores conceptuales, entre los que destacaban la falta de estudios previos de mercado que la justificaran, un inadecuado escalonamiento de las obras de ingeniería civil y un anticuado e innecesariamente costoso diseño40. Su falta de fondos en moneda nacional y en divisas se remontaba a los inicios de la construcción de la nueva usina. Se agravó porque no se habían arbitrado recursos en divisas para los pagos posteriores al inicial, que se cubrió con el préstamo de Baring Brothers. En resumen, serios errores técnicos y económico-financieros en la planificación inicial del proyecto y el posterior fracaso de la política de pagos diferidos con la que se pretendió remediarla confluyeron con problemas administrativos y dos medidas troncales en el Plan de Estabilización lanzado en diciembre de 1958: restricciones presupuestarias y una fuerte devaluación del peso. Por otra parte, según un escueto informe técnico del Banco Mundial de comienzos de 1962, AyEE tenía otros problemas de eficiencia aparentemente por el pobre gerenciamiento de un proyecto de inédita envergadura en el país y la falta de coordinación entre los servicios que ofrecían los prestadores del distrito41.
A todo esto se agregó que el gobierno nacional debió condonar las deudas de AyEE con el Tesoro por la asistencia extraordinaria recibida para costar obras y cubrir déficits de explotación42. Por ende, funcionarios del Banco de Inglaterra y la embajada británica en Estados Unidos comenzaron a preocuparse cada vez más por las elevadas garantías de repago asumidas por el Export Credits Guarantees Department (ECGD) y la continuidad de un proyecto del cual se había excluido a poderosos rivales norteamericanos, y que pese a ser muy beneficioso para técnicos, contratistas y banqueros británicos se tornaba cada vez más problemático43.
El gobierno argentino se vio obligado a cambiar abruptamente sus políticas e iniciar negociaciones para que AyEE completase el proyecto Dock Sud con el respaldo técnico y financiero del Banco Mundial. Sin embargo, en el organismo —y sobre todo Eugene Black y Burke Knapp (su presidente y vicepresidente)— no deseaban involucrarse en una obra con una mala formulación técnica y financiera, que no se encuadraba en un programa global para todo el país, para la cual tardíamente se pedía su cooperación, y sobre la cual sus técnicos y profesionales recién podrían elaborar un indispensable informe técnico a comienzos de 1962. Por motivos ideológicos y lo que habían observado en el caso argentino, desconfiaban de las empresas estatales y les atribuían: a)una gestión politizada que garantizaba una excesiva accesibilidad de sus servicios mediante insustentables políticas de «atraso tarifario» de larga data, y b)ineficiencia y bajas tasas de inversión y competitividad. Con estos parámetros, también objetaban el desempeño de AyEE durante el decenio peronista y su inexperiencia en las recientes contrataciones internacionales. Por último, ambos consideraban que, antes de involucrar al Banco en el proyecto, había que resolver el repago de deudas con contratistas y proveedores británicos que —pese a sus advertencias— se habían involucrado en un proyecto riesgoso, de dudosa factibilidad, y que había sobreendeudado al país44. En definitiva, reclamaban que la usina se encuadrase en un amplio y sólido plan de reorganización del sector eléctrico que priorizara el Gran Buenos Aires; el reemplazo de AyEE como titular del proyecto por otra empresa rentable, eficiente, competitiva y con economía de escala; la consolidación de las deudas pendientes por los contratos de 1957 sin ayuda del Banco y con términos de repago viables para la Argentina; y, evidentemente, no estaban dispuestos a comprometer el prestigio de la cartera crediticia del Banco y la calificación de riesgo máxima que en 1959 habían alcanzado sus bonos con un préstamo al que, si no se cumplían los requisitos recién citados, atribuían un elevado riesgo de default.
Esta intransigencia y el fracaso de la estrategia energética inicial confluyeron con la necesidad del gobierno argentino de un préstamo del Banco Mundial que certificase la confiabilidad crediticia del país para hacer una primera colocación de títulos públicos en los emergentes mercados internacionales de capitales de la segunda posguerra45. Ante estas urgencias, a las cuales se agregó que desde 1955 se estaban sobreexplotando las usinas del distrito para compensar el déficit de nuevas inversiones46, el gobierno respondió rápidamente y con el mismo pragmatismo desplegado frente a la cuestión del autoabastecimiento petrolero y la crisis de diciembre de 1958 (véase la pág. 6 de este artículo). Aceptó que consultores privados contratados por el Banco y Naciones Unidas elaborasen un informe cuyas conclusiones priorizaron la solución de los problemas del Gran Buenos Aires mediante una cuidadosa planificación y la complementariedad de los servicios de SEGBA y la CIAE47. En febrero de 1961 encargó a Federico Pinedo, una respetada figura del establishment liberal-conservador local, un plan que, sobre esa base, 1)resolviese los aspectos jurídicos, técnicos y financieros de la crisis energética en Capital Federal y el Gran Buenos Aires; 2)reorganizase los servicios eléctricos y reactivara las obras paralizadas de la usina del Dock Sud, y 3)allanara el otorgamiento de un crédito del Banco Mundial48. Dicha labor culminó en septiembre con un informe en el cual Pinedo propuso: a)transformar a SEGBA en una empresa estatal adquiriendo las acciones en poder de la CADE que, desalentada por este panorama, ahora prefería venderlas cuanto antes para reorientar sus inversiones hacia regiones con un mejor clima de negocios; b)la transferencia a SEGBA de las concesiones y activos de AyEE en el Gran Buenos Aires, y de la usina inconclusa; c)un nuevo estatuto que ante el cambio de expectativas de la CADE transitoriamente convirtiese a SEGBA en una sociedad anónima de derecho privado eficiente, competitiva y con el Estado como único accionista, y d)un contrato de concesión para SEGBA compatible con las cláusulas de dicho estatuto.
El gobierno argentino aprobó de inmediato el informe de Pinedo y comenzó a aplicarlo. Con el respaldo del Banco Central, a fines de octubre de 1961 compró las acciones de SEGBA que estaban en poder de los holdings internacionales que controlaban la CADE. Tras esta operación, y por idénticos motivos a los de la A&FP, esta también abandonó el mercado argentino, con lo cual a fines de 1962 y en orden decreciente de importancia las principales proveedoras de energía eléctrica en todo el país eran AyEE, SEGBA y la CIAE (Macchione Saes y Lanciotti, 2012 y Macchione Saes y Pereira Loureiro, 2014; La Scaleia, 2012, p. 96). En diciembre de 1961 aprobó el nuevo estatuto de SEGBA, ahora convertida en una empresa estatal independiente del poder político, con suficientes garantías legales de que con un status muy distinto al de los restantes servicios públicos estatales iba a tener un desempeño eficiente y una conducción gerencial profesionalizada y competente. Además, pese a la reciente retirada de la CADE, contemplaba colocar a la brevedad un 3% de su capital accionario entre inversores privados en el mercado de capitales local. A comienzos de enero de 1962 el Poder Ejecutivo dispuso la transferencia a SEGBA de la usina inconclusa y los activos y concesiones de AyEE en el Gran Buenos Aires. Un mes después un nuevo contrato de concesión por un período indeterminado fijó normas para los servicios de SEGBA que, como las del estatuto, respondían a las expectativas del Banco Mundial. En concreto, la empresa se comprometió a terminar un amplio plan de modernización en el que se destacaba la ahora denominada Central Costanera. Como las tarifas de los servicios públicos no habían recuperado su valor real histórico mediante la política de estabilización en curso (Nuñez Miñana y Porto, 1982, p. 476), se especificó que las de SEGBA iban a cubrir: a)los gastos de explotación; b)una rentabilidad del 8% anual en dólares estadounidenses al capital invertido en activos fijos; c)un fondo para la renovación de los activos físicos y la depreciación de su valor real por el uso, y d)se ajustarían según el precio de los combustibles, la cotización del dólar estadounidense y la evolución de los salarios obreros49.
Estas expeditivas medidas y la activa y perseverante participación en su tramo final de Roberto T. Alemann, interlocutor respetado primero como Consejero Financiero de la Argentina en Washington y luego como ministro de Economía de la Nación, dieron desde mediados de 1961 un curso más favorable para el país a las tratativas con el Banco Mundial50. Si bien estas continuaron siendo arduas51, un préstamo por U$S40 millones que el Banco otorgó en julio para un programa caminero fue un sugestivo indicio previo de que la Argentina podía esperar un resultado final favorable. Además de contribuir a resolver otro déficit estructural del país, esta operación certificó la confiabilidad crediticia del país que, como ya vimos (véase la pág. 7 de este artículo), los bancos privados requerían desde 1956 para que se abriesen los mercados internacionales a una primera colocación de títulos argentinos en la segunda posguerra52.
El 19 de enero de 1962 se suscribió en Washington el contrato del préstamo por U$S95 millones del Banco Mundial. Previamente, los acreedores británicos del frustrado contrato de 1957 accedieron a consolidar sus acreencias con el Estado argentino en los términos que exigía el Banco para evitar problemas de sobreendeudamiento de la Argentina y mantener su carácter de acreedor preferencial53. Esta operación, que desde entonces se conoció como proyecto SEGBAI por ser la primera de la empresa con el organismo, estaba destinada a financiar parcialmente un amplio programa sectorial en el Gran Buenos Aires durante el período 1962-1964 (tabla 2). Apuntaba a que SEGBA fuera la columna vertebral de una definitiva y exitosa reestructuración de los servicios en el distrito. Fue decisiva para finalizar la usina del Dock Sud, ponerla en funcionamiento e interconectarla con su red de distribución. Ratificó la obligación de AyEE de transferirle a SEGBA sus concesiones en el Gran Buenos Aires. Como en el contrato de concesión, varias cláusulas del acuerdo apuntaban a que el proyecto fuese eficiente, rentable y contara con una administración transparente alejada de las consideraciones de «bienestar público» que guiaban a las de otras empresas estatales54. El Vicepresidente Ejecutivo encargado de la administración, los consultores y parte de la gerencia debían ser reconocidos profesionales nombrados con la aprobación previa del Banco. Los mismos requisitos regían para las modificaciones del estatuto y el contrato de concesión, porque de lo contrario el Banco declararía a la empresa en cesación de pagos. Aunque no se mencionaba explícitamente la privatización de SEGBA como objetivo final, a mediano plazo esta debía esforzarse por colocar acciones entre inversores privados para garantizar con la diversificación de su capital accionario «la disponibilidad de los recursos necesarios para completar el proyecto en término y el financiamiento de una porción razonable de la futura expansión de sus servicios». De esta manera, quedaba ratificado ante el Banco que el Estado argentino no pretendía desplazar al sector privado del negocio eléctrico55.
Plan de Expansión y Modernización 1962-1964 de SEGBA S.A
| Objetivos del Plan | Eliminación, para 1965, del déficit energético en el área metropolitana del Gran Buenos Aires, y reorganización técnica y administrativa de SEGBA para que la empresa pudiera cumplir con dicho objetivo |
| Costo total estimado del Plan | U$S 292 millones |
| Fuentes de financiamiento del Plan | |
| Deudas previas que asume SEGBA | U$S 76 millonesa |
| Recursos de origen local | U$S 109 millonesb |
| Colocación de acciones de SEGBA | U$S 12 millonesc |
| Préstamo del Banco Mundial | U$S 95 millonesd |
| Destino del préstamo del Banco Mundial | U$S 60 millones para cubrir costos locales (mano de obra y servicios) de la finalización de la planta y de su red de distribución de 132 kw U$S 35 millones para el pago de equipos importados y servicios de consultoría externa |
Fuentes: International Bank for Reconstruction and Development, 1962. Buenos Aires Power Project SEGBA Argentina. Restricted Report No TO-306a. Department of Technical Operations, Washington, D.C., y SEGBA, 1962. Documentos relativos a la constitución y actividades de Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires S.A. Edición para para uso interno de SEGBA S.A., Buenos Aires.
Deudas contraídas por Agua y Energía Eléctrica (AyEE) con los contratistas y proveedores en 1957-1958 y en concepto de posteriores vencimientos impagos hasta fines de 1961.
No se brindan mayores detalles, pero se presume que eran aportes del gobierno nacional en moneda nacional.
La nueva planta, ahora denominada Central Costanera, se inauguró en abril de 1966, cuando los «desarrollistas» ya no estaban en el gobierno. Con la incorporación adicional a su sistema de la Central Puerto Nuevo que perteneciera a la CADE, SEGBA duplicó su capacidad instalada (fig. 1). Sus ventas de energía eléctrica crecieron a una tasa del 8,75% anual acumulativo, que superó ligeramente la de los prestadores privados que dominaron el mercado hasta el estallido de la Segunda Guerra Mundial56, y por ende la empresa se consolidó como la principal prestadora del servicio eléctrico en el Gran Buenos Aires (véase la fig. 2). Cesaron los habituales «apagones» combinados con restricciones al consumo que la sobreutilización de la anterior capacidad instalada del sistema no había podido evitar (Secretaría de Estado de Energía y Combustibles, 1967) y durante el período 1963-1967 la empresa atendió con mejores servicios todos los segmentos de un mercado en franca expansión (SEGBA, 1968, p. 38). Tan inmediatos logros, y la modernidad y la magnitud de la usina, fueron la base de la imagen de todo el proyecto como el indiscutible emblema del paradigma «desarrollista» en la Argentina de posguerra cuya compleja historia inicial en parte ha quedado bosquejada en este artículo.
Potencia total instalada del Sistema Eléctrico y de SEGBA en el Gran Buenos Aires, 1959-1967 (en Mw).
Fuente: SEGBA (1968). Informe estadístico 1967. Buenos Aires. p. 6.
Producción de energía eléctrica total del Sistema Eléctrico y de SEGBA en el Gran Buenos Aires, 1959-1967 (en Mw).
Fuente: SEGBA (1968). Informe estadístico 1967. Buenos Aires. p. 7.
La resolución de los complejos y urgentes problemas energéticos en el Gran Buenos Aires planteó desafíos que superaron la capacidad de gestión y las posibilidades de resolverlos del gobierno provisional surgido tras el derrocamiento del peronismo. Inevitablemente y de manera inesperada para las autoridades, el primero fueron los conflictos que afectaban a controvertidos e influyentes inversores privados extranjeros. Su gravitación llegó a tal punto que bloquearon las perspectivas de resolver el déficit eléctrico con financiamiento y asistencia técnica del exterior. Como paralelamente estas compañías no realizaron inversiones adicionales para que se sintiera su poder de presión, condicionaron aún más las políticas sectoriales aplicadas y sus resultados en un contexto político muy precario para que las autoridades tomaran decisiones de fondo. Como única opción final frente a críticas y presiones contrapuestas y ante una ineludible emergencia, se le encargó la usina del Dock Sud a AyEE, pero su desempeño puso en evidencia sus limitaciones como empresa y las de Estado en general para ofrecer soluciones alternativas de envergadura a corto plazo. El gobierno de Frondizi capitalizó estas experiencias, contó con la colaboración de profesionales extrapartidarios, destacadas figuras del establishment liberal local, y finalmente procedió con mayor ejecutividad y pragmatismo político. Gracias a ello, el proyecto examinado en este artículo es recordado como una de las destacadas y visibles respuestas «desarrollistas» implementadas en la Argentina.
Con el préstamo para el proyecto SEGBAI culminó una primera etapa en los vínculos de la Argentina con el Banco Mundial. También se reflejaron la modalidad operativa y las prioridades en la asistencia para el desarrollo del Banco hasta comienzos de la década de 1960. Como colofón de un crédito previo para un programa vial, reafirmó la confiabilidad crediticia en el exterior que el país necesitaba colocar en los nacientes mercados de posguerra títulos públicos que devengasen recursos en divisas cada vez más necesarios con fines de estabilización y de desarrollo. Su compleja tramitación también ejemplifica el costo político que debió asumir el gobierno argentino al moderar sus expectativas iniciales y aceptar los requisitos previos y la «condicionalidad» de dicha asistencia. Gracias a su relación asimétrica con la Argentina, el Banco impuso su criterio acerca de las prioridades sectoriales que se debían atender a corto y mediano plazo. Luego comprometió a SEGBA como prestataria a cobrar tarifas sin los objetivos «distribucionistas» basados en consideraciones de bienestar público que imperaban desde el peronismo; a tener una conducción ejecutiva y profesional confiable e independiente de los vaivenes de la política y las presiones de los consumidores, y a que AyEE le transfiriera sus servicios en el Gran Buenos Aires con el proclamado propósito de garantizar prestaciones eficientes y una adecuada economía de escala. Con estas intrusivas exigencias —cuya implementación excede el alcance de este trabajo— se pretendió equiparar a SEGBA como sociedad anónima estatal con una empresa privada eficiente. Más aún, como a partir de este contrato SEGBA se convirtió en una habitual prestataria del Banco, desde un comienzo su historia como significativo exponente del Estado empresario en los servicios públicos quedó indisolublemente interconectada con la de los lazos entre el organismo y la Argentina.
AgradecimientosEl autor agradece las facilidades otorgadas por el Instituto y la Universidad Torcuato Di Tella para realizar parte del trabajo necesario para este artículo. También agradece los comentarios de los colegas del Centro de Estudios Económicos de la Empresa y el Desarrollo (CEEED) a su primera versión y los posteriores del Comité Editorial y los evaluadores externos de la Revista. Las figuras 1 y 2 se prepararon gracias las sugerencias del Dr. Luis La Scaleia y la ayuda de Stefano Beltrame.
FuentesArchivo Privado de Roberto T. Alemann (Buenos Aires).
Archivo Privado de Carlos Coll Benegas (Buenos Aires).
Archivo Privado de Adalbert Krieger Vasena (Buenos Aires).
Archivo Privado de Eustaquio Méndez Delfino (Buenos Aires).
Arturo Frondizi, Archivo Personal (Buenos Aires).
II-9-4-I; Electricidad-CADE.
National Archives at College ParkGeneral Records of the U.S. Department of State: Argentina, 1956-1964.
Records of Assistant Secretary of State for Inter-American Affairs Henry Holland, 1953-56.
Records of Assistant Secretary of State for Inter-American Affairs Roy Rubottom, 1957-59.
Public Records Office (Londres)Foreign Office 371: Argentina.
Treasury 312/806: New Zealand borrowing on the London market, 1960-1964.
Treasury 312/670: Australia borrowing on the London market, 1960-1964.
Bank of England Archive (Londres)Representative Country Files: Argentina.
Lloyds Bank Ltd. Archive (Londres)Bank of London & South America Ltd., The Chairman's Committee
Minutes, September to December 1959.
World Bank Group Archives (Washington, D.C.), Central Files1946-1971, Operational Correspondence: Argentina, Box 7A95196.
John Phillimore (1908-2001) fue un destacado merchant banker en la City de Londres. Durante la década del 1930 representó a Baring Brothers en Buenos Aires y luego, radicado en Brasil, al Tesoro británico y al Banco de Inglaterra en América del Sud durante la Segunda Guerra Mundial. Por su experiencia previa, en 1949 regresó a Londres como senior partner en Baring Brothers.
La documentación extranjera se refiere a este proyecto como Usina del Dock Sud, en tanto que las fuentes argentinas la mencionan bajo el nombre de Central Costanera.
Véase La Scaleia (2012). Este excelente trabajo subraya sobre todo los problemas en la Capital Federal y la Provincia de Buenos Aires, reconociendo además los déficits desde la década de 1930 y los esfuerzos para revertirlos durante el peronismo.
Hay indicios de que estas políticas fueron parte de la «democratización del bienestar» y la «reparación histórica» que, según Milanesio (2010), beneficiaron a la clase obrera entre 1946 y 1955.
La Scaleia (2012, p. 30). Los cálculos del autor se basan en cifras de los anuarios estadísticos publicados por diversas reparticiones oficiales. Desagregan el consumo total en dos categorías: a)industrial, y b)residencial y comercial. El aumento del consumo de los hogares también reflejó el aumento de la producción nacional y ventas de artefactos electrodomésticos que se analizan en Belini (2009, pp. 113-142).
La CIAE era propiedad de un consorcio de inversores suizos e italianos y la CADE del holding internacional SOFINA, que era un foco central de críticas desde la década de 1930.
Durante la presidencia de Eugene Black (1949-1962) el Banco priorizó proyectos de infraestructura. Para los préstamos concedidos para el sector eléctrico en la región y los principales prestatarios hasta 1956, véase la tabla 1.
Estos litigios afectaban a un primer grupo de empresas como la Compañía Anglo Argentina de Tranvías, incorporada compulsivamente a un ente municipal de transportes de Buenos Aires en 1939, y la Compañía Primitiva de Gas de Buenos Aires, expropiada en 1945 sin pagar una indemnización. Se agregaban las empresas alemanas confiscadas tras declarársele la guerra a Alemania en 1945 y que luego se agruparon en la Dirección Nacional de Industrias del Estado (DINIE). Un último caso destacable era el de los inversores franceses de las empresas del grupo Bemberg, expropiadas en 1948.
En los frigoríficos repercutían el costo de las políticas laborales y de bienestar social, el control de cambios y los precios internos regulados, vigentes para preservar el nivel de vida y el poder adquisitivo de los salarios obreros («Problems of American Packing Companies in Argentina», memorándum de Roy Rubottom a Douglas Dillon, Washington, D.C., 18 de diciembre de 1958; para los problemas políticos del gobierno provisional al esforzarse por afianzar una economía de mercado, véase Carlos Coll Benegas (presidente del Banco Nación) a Vance Brand (vicepresidente del EXIMBANK), Personal, 25 de junio de 1957, en Archivo Privado de Carlos Coll Benegas (Buenos Aires) Carpeta Grupo Vance Brand.
Estos bonos, colocados en un escenario en el que subsistía la estrechez financiera internacional, incrementaron la capacidad prestable del Banco, cuyos aportes iniciales eran las contribuciones obligatorias de los países miembros.
A mediados de 1956 se adeudaban U$S441,6 millones por: a)deudas comerciales privadas, y b)deudas oficiales del gobierno y empresas estatales. El principal acreedor era Alemania Occidental. La documentación disponible solo señala que eran compromisos impagos contraídos durante la década de 1930, la Segunda Guerra Mundial, y sobre todo debido a crecientes necesidades de importaciones que coincidieron con menores ingresos por exportaciones durante el decenio peronista.
Para la significación de las deudas y los conflictos, véase Eustaquio Méndez Delfino a Carlos Coll Benegas, París, 20 de diciembre de 1956, en Archivo Privado de Eustaquio Méndez Delfino (Buenos Aires), Carpeta Misión Económico-Financiera a Europa, 1956-1957. Méndez Delfino y Coll Benegas tuvieron roles protagónicos en las negociaciones financieras con el exterior.
«Bank of England views on progress of economic recovery and suggestions for establishing closer political understanding with the United Kingdom», Bank of England Minute, London 31 May 1956, BEA: Argentina OV 102/36 (de aquí en adelante citado como BEA: Argentina y número de legajo).
Véase la documentación pertinente en Foreign Office 371 126197 sobre la posición de Whitehall ante las negociaciones de la Argentina para obtener asistencia del FMI y del Banco Mundial en 1957. Para la posición británica en 1956-1957 nos basamos en Minute by Leslie Crick, London, 14 August 1964, en BEA: Argentina OV102/96. Crick era un influyente asesor del gobernador del Banco de Inglaterra.
Estudios académicos y documentos del Banco de Inglaterra y el Tesoro británico muestran los problemas del sector externo, la preocupación británica por preservar el valor el rol internacional de la libra esterlina, y que, por el control de cambios vigente desde 1947, Inglaterra apenas podía atender las necesidades de financiamiento externo de países del Commonwealth como Australia y Nueva Zelanda (Schenk, 2010; Micchie y Williamson, 2004).
The New York Times, 16 January 1957, p. 40. Para la importancia de la usina nos basamos en cifras de Volpi (1961, p. 12).
La A&FP presentó esta propuesta a fines de noviembre de 1956. Estaba vinculada a un acuerdo extrajudicial por el litigio pendiente y contemplaba una inversión total de U$S89 millones que incrementaría en 900Mw la capacidad instalada en el Gran Buenos Aires. El gobierno la rechazó a fines de febrero de 1957 argumentando que ya se habían iniciado los trámites para que AyEE construyera una usina en el Dock Sud, y que los problemas previos debían resolverse por separado.
The New York Times, 26 March 1957, p. 19. Julio Cueto Rúa, ministro de Industria y Comercio en 1957-1958, subrayó las repercusiones y atribuyó la decisión al nacionalismo del gobernador de Córdoba. Cueto Rúa, de extracción conservadora, liberal ortodoxa, y decidido partidario de la inversión privada extranjera, acompañó las políticas del ministro de Economía Krieger Vasena. Su testimonio se registró en entrevistas realizadas en Buenos Aires entre mayo de 1990 y enero de 1991.
Véanse «Las empresas eléctricas, espada de Damocles en nuestro país», El Laborista (Buenos Aires), 7 de marzo de 1957, pp. 8-9; La Razón (Buenos Aires), 25 y 26 de abril de 1956, pp. 1 y 3, y los folletos y recortes periodísticos recopilados en los archivos del expresidente Frondizi, en Arturo Frondizi, Archivo Personal (Buenos Aires); II-9-4-I: Electricidad-CADE.
Según las fuentes citadas, la «nacionalización» era una estatización idéntica a las del peronismo. Para las críticas periodísticas en el exterior y de un diplomático británico, véanse The New York Times, 26 July 1957, p. 18, y A. Tandy to Foreign Secretary Selwyn Lloyd, Buenos Aires, 8 August 1957, en F.O.371 AA1533/4. En un informe del 30 de julio de 1957 este diplomático mencionó los contactos de SOFINA en Estados Unidos y el «historial pobre en relación con los derechos del capital privado extranjero» de la Argentina, F.O.371 AA11345/1. Para las críticas de la CADE y el gobierno suizo, véanse La Razón (Buenos Aires) 1.° de agosto de 1957, p. 14, y The Times, 2 August 1957, p. 5.
El ya citado exministro Cueto Rúa remarcó en varias entrevistas la renovación irregular de las concesiones y que, pese a la sólida posición argentina, fue necesario enviar en octubre de 1957 al Procurador General de la Nación en una misión de emergencia a explicar el caso en Estados Unidos. Durante una entrevista con el vicepresidente del Banco Mundial destinada a obtener el respaldo del organismo por problemas con el gobierno argentino, un alto ejecutivo de SOFINA reconoció que la CADE obtuvo dicha prórroga gracias a la corrupción en las autoridades municipales. Véase IBRD Office Memorandum by Burke Knapp, Washington, D.C., 24 April 1956, en World Bank Group Archives (Washington, D.C.), Central Files, 1946-1971, Operational Correspondence: Argentina, Box 7A95196.
Véanse, por ejemplo, Ortiz (1957), y «El asunto de la CADE», en Azul y Blanco (Buenos Aires), 7 de enero de 1958, p. 2.
«Aide Memoire» entregado por Burke Knapp, vicepresidente del Banco Mundial, al ministro Krieger Vasena durante una visita a Buenos Aires en agosto de 1957, en Archivo Privado de Adalbert Krieger Vasena (Buenos Aires), Paquete 5: Primer Ministerio, Carpeta 39: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. Visita del Señor J. Burke Knapp. Algunos documentos del Departamento de Estado de Estados Unidos y del Foreign Office británico muestran la cautela del Banco Mundial y el EXIMBANK por las demoras en solucionar los conflictos pendientes.
Para un análisis general de las cuestiones tratadas en este párrafo y en el siguiente nos basamos en Belini (2006); García Heras (1996); Lanciotti (2008a), y Macchione Saes y Lanciotti (2012).
Para la intransigencia de Suiza y Alemania nos basamos en documentos del Foreign Office y del Archivo Privado de Roberto T. Alemann (Buenos Aires), quien con Rodolfo J. Lanusse fue el encargado de negociar su solución para posibilitar la firma del acuerdo global con el «Club de París».
The Times, 26 November 1957, p. 16, y Economic Survey (Buenos Aires), 26 de noviembre de 1957, p. 7.
Belini (2008, pp. 125-126), y Economic Survey, 15 de octubre de 1957, pp. 6-7.
Westinghouse y General Electric Argentina fueron las empresas descartadas. Aparentemente esto obedeció a que al no estar resuelto el litigio con la A&FP no lograron preacuerdos de préstamos del EXIMBANK que ayudaran a financiar exportaciones norteamericanas y dieran una garantía colateral de repago.
Los costos en libras esterlinas se desglosaban en 29,1 millones en concepto de inversiones, 4,3 millones por posibles ajustes de precios, e intereses por 4,1 millones. El costo adicional de las obras en pesos moneda nacional los debía cubrir el gobierno argentino mediante mecanismos no especificados en dicho contrato.
Véanse «El contrato para la Superusina del Dock Sud», en Argentina Financiera (Buenos Aires), 1.° de noviembre de 1957, p. 209; La Nación y La Prensa (Buenos Aires), 29 de octubre de 1957, pp 3 y 9, y un posterior informe del Banco Mundial en IBRD (1962b).
Los préstamos de contratistas y proveedores eran habituales para complementar o reemplazar a los organismos multilaterales. Véanse Spearman a Whitehouse, Buenos Aires, 29 de octubre de 1957, en Foreign Office 371 AA 1533/6, y Lloyds Bank Archive (Londres), Bank of London & South America Ltd., The Chairman's Committee Minutes, Tuesday, 15 September 1959.
Estos problemas se originaron por tratarse tierras de relleno ganadas al Río de La Plata. Se los menciona en un informe técnico de enero de 1962 que profesionales del Banco Mundial prepararon por causas que examinamos en la sección siguiente de este artículo. Véase IBRD (1962b).
Entre abril y octubre de 1957 la caída en las reservas internacionales del Banco Central por menores ingresos por exportaciones y mayores precios y fletes del petróleo importado obligaron al gobierno a recurrir a un primer tramo de los derechos de giro en el FMI y a negociar un modesto préstamo con banqueros de Nueva York (García Heras, 2008, pp. 56-57).
Este informe remarcó que era imposible terminar rápidamente la usina del Dock Sud, la represa hidroeléctrica Chocón-Cerros Colorados en el sur del país, y ejecutar el plan de reactivación de la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) lanzado en 1957 al conmemorarse el cincuentenario de su creación. También subrayaba la escasez de ahorro nacional y la conveniencia de recurrir a la inversión privada extranjera. Véase La Prensa, 17 de abril de 1958, p. 7.
En el caso del FMI, al interés inicial se agregaron problemas macroeconómicos por la política inicial del nuevo gobierno y una amenaza de cesación de pagos internacionales que en diciembre de 1958 forzaron un inédito programa de estabilización respaldado por el FMI y el gobierno y banqueros privados de Estados Unidos. Del Banco Mundial se esperaba la asistencia para proyectos de infraestructura que el gobierno provisional no había obtenido.
En julio de 1958 se anunció sorpresivamente una política de autoabastecimiento petrolero del país con el aporte de contratistas privados que operasen por cuenta y orden de YPF, la compañía petrolera estatal. En diciembre, una nueva ley de inversiones extranjeras que dio un marco jurídico global a esta iniciativa y a otras, sobre todo en el sector industrial.
En los primeros meses de 1959 este convenio con la A&FP, ratificado por el Congreso Nacional, y un acuerdo extrajudicial con los inversores franceses afectados por la expropiación de las empresas del Grupo Bemberg ratificaron el rumbo iniciado con las medidas citadas en la nota anterior.
Véase, por ejemplo, la carta de Roberto Verrier a Leslie Crick, Buenos Aires, 23 de febrero de 1959, en BEA: Argentina OV102/61. Verrier fue el delegado argentino encargado de negociar el acuerdo general de mayo de 1956 con el «Club de París». Crick era el influyente funcionario del Banco de Inglaterra mencionado en la nota 14.
Véase, por ejemplo, «Quedantismo energético y continuismo revolucionario», Azul y Blanco, 9 de septiembre de 1958, p. 1.
Véase San Martín (1964). El autor fue un reconocido especialista en problemas energéticos que respaldó las políticas del gobierno de Frondizi. Según su criterio, idénticos problemas habían encarecido la usina de San Nicolás.
Véase el informe técnico del Banco Mundial citado en la nota 32 que prepararon profesionales del organismo cuando el gobierno de Frondizi inició tratativas que examinamos en los párrafos siguientes.
El artículo 47 de la Ley 15366 (Régimen de la Energía Eléctrica) de septiembre de 1960 dispuso esta medida.
Sábato (1971); memorándum de Paul Nelson Mays (Overseas Departament of the Bank of England), Londres, 19 de junio de 1959, y memorándum de Greville John Mc. Gillivray, Washington, D.C., 26 de mayo de 1960, en BEA: Argentina OV102/200. Los funcionarios británicos también especulaban con la posibilidad de que, por la desilusión oficial acerca del curso elegido, se convocase a empresarios privados para administrar concesiones en el sector eléctrico, y en algunos documentos mencionaban el aparente interés de banqueros, contratistas y proveedores por un préstamo del Banco Mundial que reflotase el proyecto.
Véase Record of a conversation between J.E. Chadwick (British Embassy) and Mr. Burke Knapp (Vicepresident of the World Bank) CONFIDENTIAL, Buenos Aires, 22 April 1961, en BEA: Argentina OV102/200.
La Argentina había hecho su última emisión de bonos externos en Nueva York en 1938 y necesitaba realizar dichas colocaciones para ampliar sus fuentes de financiamiento con fines de estabilización y desarrollo, pero desde 1956 la banca privada le exigía dicho requisito.
Véanse Secretaría de Estado de Energía y Combustibles (1967), pp. 4-5, y las cifras que brinda Cottely (1962, pp. 22 y 26).
Este informe se completó a mediados de 1960. CEPAL, 1961, pp. 36 y 52-54) y Memorandum of a meeting of Sir James Stevens (Bank of England) with Dr. Walter Klein (Under-Secretary of Finance), Ingeniero Salvador San Martín (Subsecretario de Energía y Combustibles) and Manuel Aris (Argentine Financial Attaché), London 8 July 1960, BEA: Argentina OV102/200.
Los documentos del Banco Mundial disponibles sugieren que este recibió muy bien la intervención de Pinedo, a quien caracterizaban como «en elder statesman», y consignan que el gobierno argentino trabajó conjuntamente con el Banco en dicho plan.
En el Banco se valoraron estas medidas como una renovada muestra del interés oficial por lograr la eficiencia de SEGBA antes de una eventual privatización que de todos modos Pinedo y el Banco consideraban poco factible por la envergadura de la empresa y las limitaciones del mercado de capitales local. Para las medidas, véanse Sábato (1971); La Nación, 16 de septiembre y 21 de octubre de 1961, pp. 1; Revista SEGBA (Buenos Aires), agosto 1963, pp. 3-4, e IBRD (1962a).
Previamente Alemann había sido Consejero Financiero en la embajada argentina en Londres en 1956/57 y luego participó en la negociación final con Alemania Occidental durante las tratativas con el «Club de París».
Véanse la carta de Knapp al ministro de Economía Alemann, Washington, D.C., 25 de mayo de 1961, en Archivo Alemann (Buenos Aires), y «Argentina: Management meeting with delegation», minute by Roger Chaufournier, Washington, 20 September 1961; World Bank Group Archives, Central Files 1946-1971, Operational Correspondence: Argentina, Box 7A95196. Este memorándum registra las duras advertencias de Eugene Black sobre la política que el Banco estaba dispuesto a seguir pese a los avances logrados. Las hizo al reunirse con la delegación argentina durante la asamblea anual del FMI y el Banco Mundial en 1961.
Esta operación la realizó en noviembre de 1961 el ministro Alemann en el mercado de Frankfurt con el respaldo del Deutsche Bank. Parte de los fondos se utilizaron para comprarle a la CADE su participación en SEGBA.
Según el ya citado informe técnico del Banco Mundial de principios de 1962, los plazos de repago de dichas deudas se extendieron hasta octubre de 1969, con un significativo aumento en las correspondientes tasas de interés.
En el contrato se especificó que el gerenciamiento debía guiarse por sólidos principios y procedimientos técnicos, comerciales y financieros que se consideraban básicos para el funcionamiento de los servicios públicos.
Para las cláusulas del convenio de préstamo nos basamos en SEGBA (1962) e IBRD (1962b).
Para esta comparación nos basamos en cálculos de SEGBA (1968, p. 38), Volpi (1961, p. 10) y del Banco Mundial en IBRD (1962b, p. 2).