La política de inmigración es una competencia exclusiva del gobierno federal en México y Estados Unidos. No obstante, de facto, los estados en ambos países llevan a cabo algunas políticas en materia de inmigración. De esta manera, Chiapas y Arizona han enfrentado desafíos en este tema derivados de esa condición. El gobierno de Arizona actuó siguiendo una lógica antiinmigrante, mientras que el gobierno de Chiapas se abocó a la defensa de los derechos humanos de los migrantes. El objetivo de este trabajo es entender estos roles casi opuestos en la gestión de la inmigración.
Setting immigration policy is reserved for the federal government in both Mexico and the United States. However, de facto, the states in both countries carry out certain immigration policies. Chiapas and Arizona have both faced challenges in this area. The government of Arizona has followed an anti-immigrant logic, while the government of Chiapas has focused on the defense of migrants’ human rights. The aim of this article is to understand the practically opposite roles played by these two states in managing immigration.
Los sistemas federales suponen un reparto de competencias entre la federación y los estados, el cual generalmente se encuentra determinado constitucionalmente (Fernández Segado, 2002). William H. Riker define el federalismo como “una orgamzación política donde los poderes públicos están divididos entre un gobierno central y gobiernos regionales, de tal manera que cada orden de gobierno tiene ciertas áreas de competencia donde tiene la facultad de tomar decisiones finales” (Riker, 1975: 101). Siendo así, en algunas materias, la federación tiene competencias exclusivas y se encarga tanto de generar como de ejecutar políticas públicas y gubernamentales,1 mientras que en otras son los estados quienes tienen reservadas facultades;2 también puede haber áreas en las cuales los órdenes de gobierno comparten competencias.
Las dinámicas de cooperación y conflicto entre federación y estados en las diversas áreas de política pública son inherentes a los sistemas federales. Por una parte, cuando la competencia corresponde al nivel federal, pueden darse situaciones de colaboración o de delegación con los estados. Por la otra, cuando existen disputas respecto al reparto legalmente establecido de las facultades, ambas partes (federación y estados) pueden acudir a una tercera instancia independiente para que resuelva la controversia; en el caso de México y Estados Unidos, las Supremas Cortes de Justicia son las instituciones que poseen esta facultad.
En México y Estados Unidos, la facultad para diseñar y ejecutar la política migratoria —tanto en materia de emigración como inmigración— corresponde al gobierno federal (Varsanyi, 2010; México, Leyes, 2014), lo cual supone un bloqueo sobre las políticas estatales que interfieran con la misma.3 Sin embargo, esto no implica que los estados no hayan desempeñado un papel relevante en la gestión de la inmigración; de facto, los estados que componen la federación mexicana y estadunidense, en mayor o menor grado, llevan a cabo diversas políticas relacionadas con la inmigración (Filindra, 2009).
Además, el hecho de que los gobiernos federales ostenten la competencia exclusiva en una materia no significa que no puedan establecer acuerdos con los estados para cooperar en la materia, o que les deleguen ciertos aspectos de la misma (Rodriguez, 2008; Huntington, 2008). De hecho, en México y Estados Unidos se observan ambos mecanismos —cooperación y delegación— mediante los cuales los estados participan de manera directa en la gestión de la inmigración.
En particular, algunos estados que componen estas federaciones se enfrentan a desafíos y realidades que los han incentivado a actuar incluso más allá del marco legal y político descrito. Más específicamente, los gobiernos de los estados fronterizos de Chiapas (México) y Arizona (Estados Unidos) encaran retos respecto a la inmigración y la migración en tránsito de carácter indocumentado. Éstos son, en buena medida, resultado de la política migratoria unilateral4 definida a nivel federal, así como de la divergencia existente entre los objetivos declarados de la misma y sus resultados.5 Sin embargo, la forma de abordarlos ha sido sustancialmente diferente. Mientras que el estado de Chiapas optó principalmente por la inacción o, en su caso, prevaleció la búsqueda de la protección y defensa de los derechos humanos de los migrantes, el estado de Arizona puso en marcha acciones que buscaban “hacer la vida imposible” a los inmigrantes indocumentados, para que éstos se “autodeportaran” (Plascencia, 2013), o incluso, realizaron acciones policiales con el objetivo de facilitar las deportaciones. Ante la realidad descrita, este artículo busca explicar por qué dos estados fronterizos con ciertas características comunes6 pusieron en marcha políticas gubernamentales tan diferentes en la gestión inmigratoria en sus respectivos territorios.
Para responder esta pregunta, el trabajo se divide en cuatro partes. La primera expone los retos que plantea la inmigración —especialmente la que los gobiernos definen como ilegal, irregular o indocumentada— en ambos estados fronterizos, usando datos estimados a través de fuentes estadísticas mexicanas y estadunidenses, a la vez que presenta y analiza las políticas que Chiapas y Arizona formularon y ejecutaron respecto a la inmigración en los últimos años. La segunda parte describe las diferencias entre los sistemas federales mexicano y estadunidense y, con base en ellas, aborda el área migratoria en particular. La tercera describe la configuración de las fronteras norte y sur de México, tanto en términos físicos como conceptuales, con énfasis particular en las fronteras Chiapas-San Marcos y Arizona-Sonora. La cuarta analiza las actuaciones de los líderes políticos estatales en Chiapas y Arizona con respecto a la inmigración indocumentada, así como su interacción con el gobierno federal. Finalmente, las conclusiones resumen los principales hallazgos del artículo.
Retos de la migración y políticas estatales en respuestaEn las últimas décadas, tanto el mercado laboral de Chiapas como el de Arizona han demandado trabajadores inmigrantes indocumentados que, debido a su condición de extranjeros, su estatus legal y su perfil sociodemográfico, se encuentran en una situación de vulnerabilidad que los obliga a emplearse en los trabajos manuales y con peores retribuciones, y que los nacionales no están dispuestos a tomar.
Chiapas ha demandado trabajadores guatemaltecos para el nivel más bajo de la escala laboral, esto es, empleos en el trabajo doméstico, la agricultura, los servicios y la construcción (Ángeles Cruz, 2004; Rodríguez Chávez, 2006; Anguiano Téllez, 2008; Nájera Aguirre y Torre-Cantalapiedra, 2015), es decir, en su mayoría trabajos manuales de baja calificación que cuentan con las menores remuneraciones.
La cantidad de centroamericanos, particularmente guatemaltecos, que trabajan temporal o permanentemente en Chiapas, legal o ilegalmente, explica que el estado disponga de mano de obra, a pesar de las emigraciones de chiapanecos en las últimas décadas (cifras al respecto en Córdova, 2007; Anguiano Téllez, 2008).
Lo mismo sucedió con los mexicanos en Arizona, aunque el peso de cada sector de actividad fuese diferente. Desde 2002 hasta 2007, se produjo en Arizona un considerable auge de la construcción y del sector inmobiliario7 que la literatura denomina como el “megaboom inmobiliario”, el cual supuso un aumento en la contratación de inmigrantes y que creció hasta cincuenta mil personas, aunque muchos carecían de documentos para trabajar (estimaciones propias con base en las Encuestas de la Comunidad Americana [acs] 2002 y 2007).8 Se debe destacar que el carácter más permanente de la migración mexicana hacia Arizona respecto de la de los guatemaltecos a Chiapas es en parte resultado de la clase de ocupaciones que desempeñan, la distancia que los inmigrantes se adentran en el territorio y de las características de la frontera para el cruce indocumentado.
Aunque no se sabe con exactitud las cifras de trabajadores en situación irregular en los dos estados, existen evidencias de que éstas son significativas. Aunque quizás obtuvieron algún tipo de documento para el cruce, son pocos los trabajadores guatemaltecos que cuentan con un documento migratorio que les permita trabajar legalmente en Chiapas. De acuerdo con los datos de la Encuesta sobre Migración en la Frontera Sur (Emif Sur), más del 20 por ciento del flujo migratorio de trabajadores guatemaltecos a Chiapas cruza de manera indocumentada, mientras que sólo un 15 por ciento del flujo laboral cuenta con un documento migratorio que le permita desempeñar una actividad económica (Nájera Aguirre y Torre-Cantalapiedra, 2015). En el caso de Arizona, las cifras de indocumentación no son menos llamativas; de acuerdo con datos estimados por Hoefer, Rytina y Baker (2010; 2011), el número de inmigrantes indocumentados pasó de 330 000 en 2000 a 560 000 en 2008, año cuando la cifra estimada de mexicanos en Arizona ascendió a aproximadamente 626 000 (según estimaciones propias con base en la acs de 2008).
En Arizona y Chiapas existen importantes factores de atracción para los migrantes, entre ellos: 1) las enormes diferencias en el ingreso por un trabajo similar en el lugar de origen y destino; 2) la necesidad de generación de remesas para sostener a sus familias; 3) la existencia de redes sociales que facilitan la migración; 4) el envejecimiento de la población económicamente activa en Estados Unidos y la migración de esta población fuera de Chiapas; y, finalmente, 5) la oferta relativamente limitada de trabajadores no especializados en los sectores donde se insertan los inmigrantes irregulares.
Como resultado de los dos últimos puntos, los inmigrantes en Arizona y Chiapas son de manera mayoritaria trabajadores que complementan y no sustituyen a los empleados locales. Esto significa que llevan a cabo trabajos que muy pocos ciudadanos nacidos en estos estados estarían dispuestos a realizar. Por ejemplo, en Arizona, a diferencia de los empleados locales, la gran mayoría de los inmigrantes (casi el 80 por ciento) no tiene estudios medios terminados, por lo que asumen empleos en sectores que requieren poca especialización. En su mayoría, se dedican al sector agrícola, de construcción, manufactura y de servicios turísticos (restaurantes y hoteles) (Schiavon, 2013a).
La inmigración indocumentada supone varios retos para los gobiernos de Chiapas y Arizona, tanto en términos económicos como sociales. Desde el punto de vista económico, los inmigrantes indocumentados pueden suponer diversos costos (educación, salud, etcétera) para los estados, mientras que los ingresos que producen, cuando pagan impuestos, tienen como principal destinatario el nivel federal. Para ilustrarlo, en el caso de Arizona, la contribución económica derivada de las actividades laborales de los empleados no estadunidenses es mayor que los gastos que implican en políticas públicas. Como ejemplo, en un año como 2004, este trabajo generó una producción con valor de casi 30 000 000 000 de dólares, mientras que la suma de ímpuestos sobre la renta (isr), al consumo (iva) y empresariales generados por las actividades de los inmigrantes ascendió, durante ese mismo año, a 2 036 000 000 de dólares. Por otra parte, también durante ese año, los gastos derivados de los costos de educación, salud y encarcelamiento directamente imputables a los migrantes —los costos de servicios públicos generalizados como policía, bomberos e infraestructura no se pueden desglosar entre ciudadanos y extranjeros dado su carácter público— sumaron únicamente 1 042 000 000 de dólares, es decir, aproximadamente el 60 por ciento de los ingresos que generaron por impuestos.
Sin embargo, también es cierto que los principales beneficios financieros y fiscales se obtienen a nivel de la economía estadunidense en general y del gobierno federal, mientras que los costos son principalmente sufragados localmente, por estados como Arizona (Gans, 2008). En el caso de Chiapas, dada la prácticamente nula provisión de servicios públicos y sociales a la población migrante irregular, se replica la situación de Arizona, donde el valor económico de su trabajo supera sustantivamente los recursos fiscales invertidos en ellos.
En suma, podemos afirmar que los inmigrantes en Arizona y Chiapas, en balance, generan considerablemente más beneficios que costos en términos económicos y fiscales. Además, en general, no desplazan a la mano de obra local, sino que asumen posiciones que difícilmente serían cubiertas por los trabajadores locales, particularmente en sectores productivos que requieren de un gran esfuerzo físico. Sin embargo, la repartición entre costos —mayoritariamente a nivel estatal— y beneficios —a nivel nacional— hacen que el balance positivo de las actividades de los migrantes se distribuyan de manera muy inequitativa entre órdenes de gobierno, generando resentimiento en aquellas localidades donde existe una alta concentración de inmigrantes.
Además, una importante cantidad de los ciudadanos nativos de ambos estados mantienen visiones estereotipadas y negativas de los inmigrantes indocumentados. En Arizona, se les llega a considerar personas que quitan empleos a los nacionales, que sobrecargan a los sistemas de salud pública, que están asociados a mayores niveles de inseguridad, que son culturalmente incompatibles, entre otros. En el caso de Chiapas, las centroamericanas, hondureñas y salvadoreñas tienen que hacer frente a las representaciones negativas que de ellas mantiene la población chiapaneca (Cruz Salazar, 2011). El reto de las autoridades de Chiapas y de Arizona es cómo integrar a los recién llegados e impedir amenazas a la ruptura de la cohesión social en sus respectivos territorios.
Aun cuando los inmigrantes guatemaltecos en México y los mexicanos en Arizona no están asociados a mayores niveles de delincuencia y violencia que el resto de la población, éstos sí han sido sujetos sumamente vulnerables a violaciones de sus derechos humanos, civiles y laborales. El fenómeno de los secuestros a inmigrantes en Arizona (Phoenix fue denominada la capital nacional del secuestro) y Chiapas, y la precaria situación laboral de los inmigrantes, supone un desafío que requiere de la generación de instrumentos de política pública para esta población por parte de sendos gobiernos estatales.
Para atender los retos antes descritos, Chiapas y Arizona siguieron trayectorias muy distintas. Por una parte, Chiapas no llevó a cabo ninguna política para reducir la cifra de la inmigración indocumentada, a la vez que siguió una línea de defensa, en buena parte retórica, de los derechos humanos de los migrantes. Por la otra, y en sentido opuesto, Arizona emprendió acciones que dificultaron la vida a los inmigrantes en su territorio, generando incentivos para que éstos decidieran “autodeportarse”; además, redujeron los servicios públicos a la población irregular que pudieran generar costos al estado e, incluso, llegaron a imponerles duras sanciones y a colaborar de diversas maneras con las autoridades federales en la aplicación de la Ley de Inmigración.
Ahora bien, ante la centralidad que tuvo el tema migratorio para la administración del presidente Fox, particularmente en su relación con Estados Unidos y la posible firma de un acuerdo migratorio (Schiavon, 2013a), se observó una escasa coordinación y participación de los estados en la definición de la política migratoria nacional. Sin embargo, en el caso de Chiapas, al igual que la inmensa mayoría de las entidades federativas mexicanas, se emprendieron medidas conducentes a colaborar y estrechar lazos con sus emigrantes en Estados Unidos, y a dotarles de protección (Velázquez Flores y Ortega Ramírez, 2010). Lo interesante es que se establecieron ciertos mecanismos, paralelamente, para promover la defensa de los derechos humanos de los inmigrantes y migrantes en tránsito en su territorio.
En dos informes publicados en 2008 y 2011, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh) documentó que, en muchas ocasiones, los abusos y delitos que sufrían los migrantes en tránsito se llevaban a cabo con la complicidad o la anuencia de las autoridades. De acuerdo con la cndh, en “seis meses, de abril a septiembre de 2010, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos documentó un total de doscientos catorce eventos de secuestro, de los cuales, según el testimonio de las víctimas y testigos de hechos, resultaron 11 333 víctimas”. De éstos, “en el 8.9 por ciento de los casos, testigos y/o víctimas refieren la colusión de alguna autoridad en la comisión del delito de secuestro” (cndh, 2011: 26-27). Esto generó presiones sociales para que el gobierno de Chiapas hiciera algo respecto a la creciente violación de los derechos de los migrantes cuya gran mayoría permanece o transita por su territorio.
Sin embargo, el gobierno en Chiapas no emprendió medidas para reducir la inmigración indocumentada ni para disminuir el empleo de inmigrantes sin la debida autorización. Vale la pena señalar que la actuación de los gobiernos chiapanecos varió por administración. Los gobiernos emanados del Partido de la Revolución Democrática (prd) de Pablo Salazar Mendiguchía (2000-2006) y, muy particularmente de Juan Sabines Guerrero (2006-2012), fueron considerablemente más permisivos respecto de la migración irregular y respetuosos de los derechos humanos de los migrantes que el gobierno de Manuel Velasco Coello (2012-2018), emanado de una coalición electoral entre el Partido Verde Ecologista de México (pvem) y el Partido Revolucionario Institucional (pri). Específicamente, el gobierno de Sabines creó una fiscalía especial para proteger los derechos humanos de los migrantes (García Aguilar y Villafuerte Solís, 2014), a la vez que concedió espacio físico en Tapachula para que los países centroamericanos pudieran establecer sus consulados conjuntamente, y así ejercer de manera más efectiva la asistencia y protección consular de sus connacionales (Schiavon y Cárdenas Alaminos, 2014).
Con la finalidad de conocer la situación del fenómeno migratorio en el estado, en 2004 se realizó un estudio que daría lugar a un documento rector titulado “Política Migratoria para el Estado de Chiapas”. Mediante este documento se creó la Unidad de Atención a Migrantes (uam), que dependía directamente de la Coordinación de las Relaciones Internacionales (cri), institución que sería el equivalente a la Oficina de Atención a Migrantes en otros estados.9 Sin embargo, esta unidad no entró inmediatamente en funcionamiento por falta de presupuesto (Córdova, 2007; Vila Freyer, 2007), sino hasta la administración de Sabines. Una novedad introducida fue que “la uam es la primera oficina que dará atención conjunta a emigrantes, transmigrantes e inmigrantes” (Córdova, 2007: 83). Sin embargo, con el gobierno de Velasco, la política de defensa a los derechos humanos de los migrantes establecida por las administraciones perredistas se ha ido desmantelando poco a poco.
De manera contrastante con la tolerancia de Chiapas respecto a la inmigración y trabajadores irregulares, Arizona fue uno los estados de la Unión Americana más activos para controlarla, aprobando y ejecutando políticas en contra de ésta. Desde el año 2004, el Arizona Taxpayer and Citizenship Protection Act (Propuesta 200) exigía la prueba de ciudadanía para poder ejercer el voto y acceder a determinados beneficios públicos. En el año 2005, se aprobó la conocida popularmente como “Ley Anticoyote”, que imponía castigos a quienes realizaran actividades de tráfico de personas, como los “coyotes”, y también permitía castigar a quienes contrataran los servicios de los mismos por “conspiración” (Montoya Zavala y Woo Morales, 2011). Un año después, en 2006, se aprobaron cuatro leyes más mediante iniciativa legislativa (las Propuestas 100, 102, 103 y 300), las cuales redujeron el acceso y derechos a los migrantes irregulares.
En 2006, el jefe de la Oficina del Sheriff del Condado de Maricopa (mcso), Joe Arpaio, firmó con el U.S. Immigration and Customs Enforcement (ice) un acuerdo 287(g), por el cual ciento setenta agentes estatales fueron entrenados para realizar tareas de agentes de migración. Varias agencias policiales del estado actuaron de manera similar y firmaron sus correspondientes acuerdos con ice. El mcso realizó redadas en los lugares de trabajo y también se apostaron en las carreteras con el objetivo de detener a los inmigrantes indocumentados. Estas actuaciones se caracterizaron por el ejercicio de prácticas policiales inconstitucionales, por lo que la American Civil Liberties Union (aclu) los demandó (Ortega Melendres et al. vs. Arpaio) y, en el año 2014, el juez federal de Distrito, G. Murray Snow, dictaminó que el alguacil Arpaio y la mcso habían utilizado el perfil racial y las detenciones ilegales para ir en contra de los latinos en sus redadas. Con base en ello, emitió un fallo con el que se ordenaba a Arpaio y a su agencia que realizaran cambios oportunos para poner fin a las actuaciones incorrectas y, con ello, evitar futuras violaciones de derechos constitucionales y más daños a la comunidad.
El 1° de enero de 2008 entró en vigor la Legal Arizona Workers Act (lawa), ley que obliga a los empleadores a verificar si sus trabajadores cuentan con la autorización requerida para trabajar de manera lícita en Estados Unidos; con ella se buscaba restringir el acceso de los inmigrantes indocumentados a determinados nichos del mercado laboral. Varios autores consideran que este tipo de medidas afectan sustantivamente las decisiones de movilidad de los inmigrantes. Por ejemplo, Bohn, Lofstrom y Raphael (2014), en su análisis del impacto de lawa, encontraron que el número de ciudadanos latinos residentes en Arizona disminuyó debido a esta ley.
Por último, el 23 de abril de 2010, la gobernadora de Arizona por el Partido Republicano, Janice K. Brewer, firmó la iniciativa de ley del Senado 1070, dando lugar a la Support Our Law Enforcement and Safe Neighborhoods Act (Ley Arizona SB 1070). Esta ley ómnibus contiene dos conjuntos de disposiciones: por un lado, aquellas que tratan de criminalizar a la inmigración, y por otro, las que tratan sobre la aplicación policial de la ley —enforcement— (Iglesias Sánchez, 2010). El propósito declarado de tal ley era establecer en Arizona la doctrina del attrition through enforcement, misma que consiste fundamentalmente en hacer que la vida para los inmigrantes indocumentados sea tan difícil que éstos se vean obligados a desistir en su intención de residir irregularmente en Arizona, regresando a su país voluntariamente o “autoexpulsándose”.
Si no se puede disuadir a los inmigrantes para que se vayan de Estados Unidos, entonces las políticas de control de la inmigración están diseñadas para reducir los incentivos para asentarse de forma permanente en Estados Unidos al “excluir a los inmigrantes del mercado laboral y del mercado inmobiliario, limitar su acceso a servicios básicos sociales, negarles los permisos de conducir, hacer que resulte más difícil alquilar un apartamento y, por lo general, aumentar sus niveles de angustia” (Cornelius, 2012: 36).
Plascencia (2013) considera que la estrategia de la attrition through enforcement busca la supresión de una clase considerada peligrosa para el estado, cuyo núcleo es la inmigración mexicana, debido a un proceso generado por la confluencia de tres factores: las tendencias económicas (situación de bajo crecimiento o crisis), las tendencias demográficas (crecimiento relativo de la población hispana) y ciertas formulaciones políticas en Arizona (conservadurismo). El 25 de junio de 2012, la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos emitió un fallo mediante el cual algunas disposiciones de la Ley Arizona quedaron definitivamente suspendidas o bloqueadas, mientras que unas se mantuvieron vigentes y comenzaron a funcionar.
Los sistemas federales mexicano y estadunidense: la materia inmigratoriaEn apariencia, los sistemas federales mexicano y estadunidense son muy similares en lo que respecta a la materia migratoria: ambos sistemas tienden hacia un nuevo federalismo y existe competencia exclusiva de la federación en el tema migratorio. Sin embargo, en la práctica, éstos difieren sustancialmente. Estas diferencias se pueden entender más cabalmente en perspectiva histórica y, particularmente, atendiendo a los últimos años de evolución de sus respectivos sistemas federales.
Hasta muy recientemente, en México la forma federal había sido adoptada más de jure que de facto, es decir, las prácticas centralistas habían prevalecido en la realidad sobre las instituciones federales establecidas en la Constitución (Cabrero Mendoza, 2007; Serna de la Garza, 2005; Schiavon, 2006; Medina, 2009). Según la Constitución Mexicana, promulgada en 1917 y reformada en innumerables ocasiones, México es un sistema democrático de tipo presidencial, bicameral fuerte (cámaras simétricas e incongruentes) y federal, es decir, en términos de división institucional del poder, uno de los casos con mayor grado de división. Sin embargo, durante prácticamente setenta años de hegemonía priista (1929-2000), México funcionó como uno de los sistemas políticos más centralizados a nivel internacional. Esto se debía a la fusión entre el Ejecutivo federal y el partido oficial, lo cual convertía al presidente mexicano en el actor principal del sistema al ostentar enormes poderes metaconstitucionales (presidencialismo) que se sustentaban en el hecho de que era el líder indiscutible del partido con la mayoría en ambas cámaras legislativas y la totalidad de las gubernaturas de los estados (hasta 1989) (Schiavon, 2006).
Ahora bien, por factores estructurales (crisis económica), institucionales (reformas electorales), culturales (modernización) e internacionales (globalización), la hegemonía del pri se fue erosionando paulatinamente durante las últimas décadas del siglo xx, hasta perder la “joya” del sistema político mexicano, la Presidencia de la República, ante el Partido Acción Nacional (pan) en las elecciones de julio de 2000. El federalismo en México había sido una constante desde 1917; sin embargo, como resultado de la apertura política y democratización, éste pasó de ser una variable institucional irrelevante a una de creciente importancia en términos de sus efectos sobre el funcionamiento del sistema político mexicano y la generación de leyes para la provisión de políticas gubernamentales en el mismo, entre ellas la política migratoria. Por ejemplo, hacia 1982, el partido del presidente, el pri, controlaba el 74.8 por ciento y el 98.4 por ciento de los asientos de las cámaras de Diputados y Senadores, respectivamente, lo cual generaba una muy baja fragmentación partidaria en el sistema (nep diputados: 1.720; nep senadores: 1.032),10 a la vez que el federalismo mexicano se veía opacado por el hecho de que la totalidad de los gobernadores estatales eran del pri, dando lugar al grado máximo de gobierno unitario. Adicionalmente, la disciplina de los congresistas del pri era prácticamente absoluta, dado que el futuro de sus carreras políticas dependía del líder indiscutible del partido, el mismo presidente de la República. No es de sorprender que esta combinación de las variables institucionales y partidarias hiciera de la división de poderes y federalismo cambios sin trascendencia y diera, además, lugar a una gran eficiencia legislativa, donde los cambios en el statu quo reflejaban las preferencias del Ejecutivo federal dada su dominación sobre el sistema.
Sin embargo, aun cuando la configuración institucional se mantuvo intacta, la democratización cambió el funcionamiento del sistema. Hacia el año 2000, la fragmentación partidaria aumentó de manera considerable, particularmente en la cámara alta (nep diputados 2.769; nep senadores: 2.786), a la vez que se tenía un gobierno dividido, dado que el pan ganó la presidencia en 2000 y ningún partido contaba con la mayoría absoluta (el 50 por ciento + 1 de los asientos) en ninguna de las cámaras, mientras que el pri controlaba el mayor número de asientos en ambas instancias (el 42.2 por ciento y el 46.1 por ciento en las cámaras de Diputados y Senadores, respectivamente). Además, había gobierno yuxtapuesto, pues el pan mantenía solamente una cuarta parte de los gobiernos estatales (el 25 por ciento), mientras que la disciplina partidaria estaba en franco declive en los tres principales partidos políticos (pri, pan y prd) dadas las luchas internas de poder entre facciones al interior de todos ellos (Morgenstern y Nacif, 2002). Esto ocurrió durante las administraciones de Vicente Fox (2000-2006) y Felipe Calderón (2006-2012). Así, dada esta combinación de variables institucionales y partidarias, el federalismo y la división de poderes en México empezaron a adquirir importancia: a la vez que empezaron a impactar en la generación de nuevas leyes para la provisión de políticas públicas, se observó una relativa parálisis en el ámbito legislativo, donde las iniciativas del Ejecutivo se vieron bloqueadas o diluidas en las cámaras durante los dos sexenios panistas.
Siendo así, las tendencias centralistas históricas empezaron a revertirse recientemente; esto es conocido como el nuevo federalismo mexicano que pretende renovar las prácticas de gobierno y establecer un verdadero sistema federal. Sin embargo, los retos que México debe enfrentar para tener un federalismo operativo son sustantivos. Entre otros destacan: 1) el fortalecimiento institucional de los gobiernos subnacionales; 2) lograr un nuevo equilibrio en el federalismo fiscal más eficiente que permita a los estados y municipios una participación óptima tanto en la recaudación como en el gasto; 3) el establecimiento de instrumentos de coordinación intergubernamental; 4) el diseño de una política descentralizadora que tenga en cuenta dos factores: a) la opinión de los gobiernos estatales y locales, para que éstos dejen de ser meros administradores y ejecutores, sino que posean plenas capacidades en la formulación de políticas, y b) las diferentes características y capacidades institucionales y administrativas de cada gobierno estatal y el fortalecimiento de las instituciones y de la cultura democrática en México (véanse al respecto Cabrero Mendoza et al., 1997; Cabrero Mendoza, 2005, 2007; Morales Ramírez, 2005; Serna de la Garza, 2005).
Estos retos se reflejan claramente en la frontera sur. Villafuerte Solís y García Aguilar señalan que el
federalismo y democracia es así no sólo un tema más de la reforma del Estado, sino el núcleo político para el desarrollo sostenido de las entidades federativas de la frontera sur. La desigualdad espacial, la concentración de la actividad económica, la especialización por regiones y la desigual distribución del ingreso entre regiones y hogares, producto de una desigual y precaria e ineficiente infraestructura para la producción y el consumo, son realidades que el nuevo federalismo democrático tendrá que derrotar (2005: 381-382).
Por su parte, el federalismo estadunidense se ha fortalecido en las últimas décadas, recuperando el modelo tradicional de cómo hacer y ejecutar políticas, esto es, dar mayor discrecionalidad a los gobiernos estatales y locales, que era como funcionaba el sistema antes de los cambios introducidos por Franklin D. Roosevelt con el New Deal en la década de los treinta (Lowi et al., 2012). A lo largo de la historia de Estados Unidos, el federalismo ha funcionado eficazmente, lo cual supone que los cambios en las prácticas federalistas serán un reto menos complejo que en el caso mexicano. De hecho, el nuevo desarrollo del federalismo estadunidense abre vías para la participación de los estados en la materia migratoria, mientras que, por el contrario, el funcionamiento del mexicano las cierra. En México, el principio de competencia exclusiva federal en la materia migratoria no ha sido puesto en duda por la literatura académica (a diferencia de lo que sucede en el caso de Estados Unidos) ni por las autoridades locales. Se considera que esto se debe a que el sistema federal mexicano está hoy día menos desarrollado y, por tanto, no permite que las entidades federativas reten al gobierno central, como sí sucede en Estados Unidos.
En el caso estadunidense, varios autores sostienen que, en materia inmigratoria, como en otros aspectos del federalismo estadunidense, los estados de la Unión Americana puedan desempeñar un cierto papel en la formulación y ejecución de las políticas (Spiro, 1994, 2001; Schuck, 2007), destacando que lo importante no es quién tiene competencia en la materia, sino el papel que efectivamente desempeñan la federación y los gobiernos subnacionales en dicha formulación y ejecución. Spiro (2001) estudia los tipos de acuerdos entre federación y estados en tres áreas distintas de la política inmigratoria: los derechos de los inmigrantes, los beneficios inmigratorios y el enforcement de la política inmigratoria, en función de tres modelos de federalismo: “hegemonía del gobierno central”, “federalismo cooperativo” y “federalismo devolucionario”.
Este autor define la “hegemonía del gobierno central” como un sistema en el cual los gobiernos subnacionales desempeñan un rol periférico e indirecto en el proceso de toma de decisiones; el “federalismo cooperativo” como un modelo donde el gobierno central retiene el control y supervisión primarios sobre la toma de decisiones en cuanto a la inmigración, pero recluta a las autoridades subnacionales como socios y les confiere cierta discrecionalidad para imponer o dar cuenta de sus necesidades particulares; y el “federalismo devolucionario” supone que el gobierno central concede el control primario a las unidades subnacionales. De acuerdo con Spiro, la tendencia actual en diversas federaciones es pasar de un modelo de “hegemonía del gobierno central” hacia uno de “federalismo cooperativo” y se pregunta si en la formulación de la política migratoria sería preferible adoptar un enfoque más revolucionario.
En la práctica, existe una situación en la cual los estados de la Unión Americana participan directamente en materia de política inmigratoria. Por un lado, están las delegaciones que realiza la propia federación y, por el otro, las políticas y leyes que los estados han impulsado en dicha materia por propia iniciativa, como sucede en el caso de Arizona (Rodríguez, 2008; Huntington, 2008).
En cuanto a la delegación en materia migratoria y de migrantes, se pueden señalar las realizadas por la llegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act (iirira, 1996) y la Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act (prwora, 1996) (Rodriguez, 2008). En cuanto a las leyes promulgadas por los estados, en sólo siete años (2005-2011), los cincuenta estados que componen la Unión Americana aprobaron y adoptaron 1418 leyes y resoluciones relacionadas con la inmigración sobre un total de más de 8200 iniciativas legislativas (Dirección de Estudios Socioeconómicos y Migración Internacional, Secretaría General del Consejo Nacional de Población, 2012).
Estas disposiciones tratan sobre diversas materias, como empleo, sanidad, prisiones, entre otras, que tienen como objetivo a la población inmigrante indocumentada. A través de éstas, los estados reclaman para sí mismos determinadas competencias relacionadas con la materia migratoria y, en ocasiones, rebasan, incluso, el límite de su autoridad, lo que ha supuesto múltiples demandas ante los tribunales federales.
De acuerdo con Filindra (2009), los estados han utilizado su capacidad legislativa para mantener la materia migratoria en lo alto de la agenda federal para que sus intereses sean tomados en cuenta. Se busca influir para que el gobierno federal lleve a cabo una reforma migratoria que se acerque a sus preferencias. En otras palabras, en el sistema federal estadunidense, la legislación en materia migratoria es un campo de batalla entre la federación y los estados, lo cual no ocurre en el caso mexicano.
Para ilustrar lo anterior, a continuación se presenta un ejemplo de conflicto entre California y la federación, donde las pretensiones del estado fueron atendidas finalmente a nivel nacional. En 1994, la Propuesta 187 en California pretendía negar a los inmigrantes indocumentados servicios sociales, médicos y educativos. Dos años después, de acuerdo con Varsanyi (2010), se hizo caso a las demandas contenidas en la Propuesta 187 en el Congreso de Estados Unidos y se aprobaron un conjunto de leyes que, entre otros propósitos, reflejaban los temas de la propuesta californiana. Entre las leyes que aprobaron en 1996 se encontraban la iirira, la prwora y la Antiterrorism and Effective Death Penalty Act. La disposición 287(g), recogida como disposición 133 en iirira, abría la posibilidad de acuerdos entre el ice y los gobiernos locales para la aplicación de las leyes federales de inmigración por los policías locales y estatales. Posteriormente, SB 1070 llevaría a la ejecución policial de la ley por parte de las agencias del estado un paso más allá.
La configuración de una frontera en términos tanto físicos como conceptualesLos inmigrantes que llegan a Chiapas y Arizona no sólo cruzan las líneas que delimitan las entidades subnacionales, sino una línea fronteriza internacional que separa dos países. El control de tales flujos de migrantes corresponde a los gobiernos federales de México y Estados Unidos cuando se trata de entradas y salidas de sus territorios. Asimismo, éstos son los responsables de que los flujos sean ordenados y legales. Por ello, es necesario analizar las características de ambas fronteras y las políticas puestas en práctica respecto a las mismas desde las perspectivas de México y de Estados Unidos, como receptores, principalmente, de guatemaltecos y mexicanos, respectivamente.
Desde un punto de vista histórico, la formación de las fronteras norte y sur fue muy distinta: la frontera sur tiene su origen en un tratado internacional, mientras que la frontera norte resultó de un conflicto armado donde México terminó cediendo la mitad de su territorio a Estados Unidos (Villafuerte Solís y García Aguilar, 2005). Este hecho constitutivo, resultado de procesos históricos diferentes, es muy ilustrativo de cómo, con independencia de las cuestiones geográficas, la evolución de la conceptualización de ambas fronteras ha ido por derroteros diferentes y tienen “significados marcadamente distintos” (Villafuerte Solís y García Aguilar, 2005: 353).
La frontera sur de México se extiende por más de 1149 kilómetros, colindando con dos países, Guatemala y Belice.11 Sin embargo, la mayoría de los flujos de personas se producen a través de diez localidades fronterizas, ocho ubicadas en el estado de Chiapas y dos en Tabasco. Además se estima que en sólo dos de ellas, Tecún Umán y El Carmen (ambas en San Marcos) que hacen frontera con Ciudad Hidalgo y Talismán (ambas en Chiapas) se concentra la mayoría del flujo de la movilidad poblacional y migratoria entre México y Guatemala (Instituto Nacional de Migración et al., 2012).
La frontera México-Guatemala puede considerarse una frontera porosa, en la medida en que tolera el cruce irregular y éste se lleva a cabo con relativa facilidad. Los medios dedicados por el gobierno de México a la vigilancia y control fronterizo son claramente insuficientes para controlar tan extensa frontera. En los últimos años, gradualmente —y con el fomento y apoyo financiero de Estados Unidos— México ha desarrollado una política de aplicación de ley inmigratoria, enfocada en la detención y deportación expedita de los inmigrantes no autorizados (Schiavon, 2013b).
En 2007, México aceptó fondos de Estados Unidos como parte de la Iniciativa Mérida, por un monto de 1 006 000 000 de dólares (que incluían 400 000 000 en equipo y entrenamiento militar y policial).
Como parte de la política de seguridad implementada por el presidente Felipe Calderón, derivado de los compromisos con el gobierno de Estados Unidos, el inm entra a formar parte de las instituciones encargadas de la seguridad fronteriza y del gabinete de seguridad del gobierno federal, y se beneficia con los recursos de la Iniciativa en materia de equipo y capacitación para las labores propias de su competencia (García Aguilar y Villafuerte Solís, 2014: 258-259).
Por su parte, la frontera sur de Estados Unidos (y frontera norte de México) se extiende por 3185 kilómetros, donde los principales lugares de cruce legal se sitúan entre las diferentes ciudades fronterizas a ambos lados de la línea, siendo la garita de San Ysidro entre Tijuana y San Diego la más transitada del mundo. Asimismo, con la finalidad de impedir el cruce indocumentado, se le ha dedicado a esta frontera el mayor presupuesto y cuenta con la más numerosa patrulla fronteriza en el mundo. A comienzos de la década de los noventa, la frontera México-Estados Unidos se podía describir con el mismo término que se utilizó para la frontera México-Guatemala en el párrafo anterior, esto es, como una frontera porosa.
Una colección de fotografías del Cañón Zapata, muy cercano a la colonia Libertad en la ciudad de Tijuana, Baja California, ilustra la facilidad con la que a diario cientos de personas cruzaban la frontera y el tipo de relación amistosa que se mantenía con la Patrulla Fronteriza (relativamente pequeña por aquel entonces).12 Sin embargo, esta área experimentó un cambio notable en las décadas de los noventa y dos mil, que se han reflejado en las rutas de cruce indocumentado.13 Las políticas fronterizas, bajo el auspicio del paradigma de la seguridad —consolidado tras el 11 de septiembre de 2001—, cambiaron fundamentalmente este panorama, dando lugar a que se dedicara un presupuesto para la Patrulla Fronteriza de 3 005 000 000 de dólares en el año 2013 (U.S. Border Patrol, 2014b), quintuplicando la cifra de 1993 en términos reales. Esto significó un aumento sustantivo en los procesos de deportación/remoción de mexicanos de territorio estadunidense (veáse cuadro 1).
Mexicanos Removidos/Deportados de Estados Unidos (2003-2013)
| Año | Deportaciones/remociones |
|---|---|
| 2003 | 155 812 |
| 2004 | 175 865 |
| 2005 | 169 031 |
| 2006 | 186 726 |
| 2007 | 208 996 |
| 2008 | 247 263 |
| 2009 | 277 185 |
| 2010 | 273 915 |
| 2011 | 289 347 |
| 2012 | 306 870 |
| 2013 | 314 904 |
Fuente: Elaboración propia con datos del Department of Homeland security.
Como resultado del endurecimiento de controles en los lugares tradicionales de cruce, los flujos migratorios irregulares se trasladaron a corredores menos controlados. Con base en las estadísticas de detenciones (véase Cornelius, 2001), así como de la Encuesta sobre migración en la frontera norte (véase Anguiano Téllez y Trejo Peña, 2007), se puede observar que la frontera Arizona/Sonora llegó a ser el primer lugar de paso durante la primera década del siglo xxi. En el año 2004, aproximadamente se produjeron 490 000 detenciones en los sectores de Tucson y Yuma, lo que suponía más de la mitad del total, cuando en 1993, la cifra era de aproximadamente 116 000, siendo entonces menos del 10 por ciento del total (U.S. Border Patrol, 2014a).
Siguiendo el mismo patrón estadunidense, México también aumentó las restricciones en su política migratoria. Uno de los resultados fue el aumento en la detención de centroamericanos, especialmente guatemaltecos y hondureños, en territorio mexicano y la deportación a sus países de origen (véase cuadro 2). Más que hacer el control a nivel de la frontera sur,14 entre 2001 y 2005, México incrementó el número de sus estaciones migratorias de veinticinco a cincuenta y dos a lo largo de todo su territorio (Casillas, 2006).
Eventos de Centroamericanos Devueltos por la Autoridad Migratoria Mexicana (2001-2014)
| Año | Guatemala | Honduras | El Salvador | Total |
|---|---|---|---|---|
| 2001 | 60 583 | 37 546 | 31 464 | 129 593 |
| 2002 | 54 620 | 33 350 | 16 802 | 104 772 |
| 2003 | 83 572 | 59 952 | 28 979 | 172 503 |
| 2004 | 93 667 | 73 046 | 35 270 | 201 983 |
| 2005 | 99 315 | 77 730 | 42 282 | 219 327 |
| 2006 | 84 657 | 59 013 | 26 930 | 170 600 |
| 2007 | 53 598 | 37 344 | 16 364 | 107 306 |
| 2008 | 41 069 | 28 990 | 12 992 | 83 051 |
| 2009 | 28 924 | 22 946 | 9 963 | 61 833 |
| 2010 | 28 706 | 23 580 | 10 502 | 62 788 |
| 2011 | 31 150 | 18 748 | 8 820 | 58 718 |
| 2012 | 35 137 | 29 166 | 12 725 | 77 028 |
| 2013 | 30 231 | 33 079 | 14 586 | 77 896 |
| 2014 | 42 808 | 41 661 | 19 800 | 104 269 |
| Total | 768 037 | 576 151 | 287 479 | 1 631 667 |
| % | 47.07 | 35.31 | 17.62 | 100 |
Fuente: Elaboración propia con datos de la Unidad de política Migratoria <http://www.politicamigratoria.gob.mx/es_mx/segob/Boletmes_Estadisticos>.
Así, la estrategia ha sido detener el flujo de migrantes en tránsito hacia Estados Unidos (en el Istmo de Tehuantepec o a lo largo de la ruta migratoria) más que detenerlos en la frontera México-Guatemala.15 Entre los años 2000 y 2011, el número de entidades federativas mexicanas que reportaron despliegue de puntos de revision temporal aumento un 100 por ciento, de trece a veintiséis, mientras que el despliegue de operativos en transporte público aumentó en casi un 350 por ciento, pasando de siete a veinticuatro entidades en el mismo periodo (Kuhner, 2012).
Como se puede observar en el cuadro 2, del 2001 al 2014, el gobierno mexicano deportó a 1 631 667 nacionales de estos tres países, la mayoría de ellos guatemaltecos (768 037 eventos, equivalentes al 47.07 por ciento), después hondureños (576 151 eventos, representando el 35.31 por ciento) y, finalmente, salvadoreños (287 479 eventos, siendo el 17.62 por ciento).
Entre 2001 y 2005 se observó una tendencia a la alza (cuando alcanzó su máximo nivel, con 219 327 deportaciones de nacionales del Triángulo Norte de Centroamérica). A partir de entonces hasta 2011 hubo un descenso (58 718 eventos); y, posteriormente, nuevos incrementos en la cifra de eventos de deportación hasta 2014 (llegando a 104 269 eventos).
Anteriormente se señaló que mientras la frontera México-Guatemala sigue siendo muy porosa, la frontera Estados Unidos-México se ha ido blindando paulatinamente. En este sentido, Arizona ha planteado políticas antiinmigrantes que buscan reducir el número de personas indocumentadas que serían poco realistas para Chiapas. En el segundo caso, al haber una frontera porosa y políticas federales permisivas o ineficaces, cualquier acción de control local se vería neutralizada. La conceptualización de la frontera como un riesgo para la seguridad nacional coadyuva a la promulgación y el apoyo de medidas restrictivas y de control en el caso de la frontera sur de Estados Unidos, mientras que en el caso de la frontera sur de México, pese a las recientes preocupaciones respecto a la seguridad, son sustancialmente menores en términos relativos (Rodríguez, 2014).
Como resultado de la conceptualización de la frontera como un espacio de riesgo para la seguridad nacional en Estados Unidos, particularmente después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, se observa el anteriormente descrito endurecimiento en la aplicación de su política de inmigración. Esto generó un aumento en la detención en la frontera, lugar de destino de migrantes en situación irregular, llegando a niveles no vistos desde la década de los treinta.
México también ha ido endureciendo paulatinamente su política de inmigración al hacer eco de la posición estadunidense, tal y como se señaló en párrafos anteriores. Los datos expuestos permiten señalar que el control de la migración irregular que realiza México, tanto inmigración como de tránsito, es de tipo vertical (a todo lo largo del territorio nacional) en vez de horizontal (sólo en la frontera). Sin embargo, este control migratorio convive con otra realidad: el asentamiento temporal de centroamericanos en los municipios mexicanos fronterizos, el cual genera niveles de cohesión y dinamismo social que reportan beneficios para todos los países involucrados. Siendo así, como afirma Casillas, en el contexto de un mundo con fronteras fijas, el intercambio de poblaciones, junto con el intercambio de bienes y servicios a ella asociada, va generando un tejido social enriquecido también con la incorporación y adaptación de los usos y costumbres de los migrantes que se asientan en la frontera mexicana [y] permite, así, un intercambio dinámico y cumple por ello una función de permeabilidad constructiva en la región (2010).
A diferencia de los dos apartados anteriores, éste se centra en aspectos de la política interna de los estados. Consideramos relevante para explicar las diferencias de políticas gubernamentales en ambos estados el que los líderes políticos traten de obtener un beneficio electoral de las percepciones negativas sobre los migrantes que pueda tener la opinión pública y la interacción que mantienen con el nivel federal.
En Arizona,16 la opinión pública era partidaria de políticas restrictivas y antiinmigrantes por tres tipos de razones principalmente: 1) económicas (se consideraba que los inmigrantes quitaban empleos y eran onerosos financieramente para el estado); 2) socioculturales (el fuerte cambio demográfico17 generaba miedo sobre la futura composición étnico-racial y por la pérdida de la presunta monoculturalidad) (Plascencia, 2013); y, 3) de seguridad (se asociaba a los inmigrantes con problemas de delincuencia y violencia en el estado). Esto permitió que los líderes del Partido Republicano en Arizona obtuvieran un importante beneficio electoral por politizar la cuestión migratoria y que desarrollaran una agenda antiinmigrantes, particularmente ante la ausencia de acciones de grupos de interés económico que presionaran por políticas a favor de los inmigrantes menos restrictivas.
El rédito electoral de algunas leyes antiinmigrantes es claro; por ejemplo, se puede afirmar que el apoyo a la Ley Arizona ayudó a Janice K. Brewer a ganar las elecciones, es decir, que la “catapultó a la gubernatura” (Durand, 2013: 95). Asimismo, más allá de los intereses electorales, parece que los líderes políticos republicanos de Arizona quisieron impulsar una agenda antiinmigrantes apoyada en gran medida en la doctrina de la attrition through enforcement como la mejor forma de hacer frente al problema de la inmigración indocumentada.
En cuanto a la interacción con el nivel federal, en el caso de Arizona algunas de las políticas estatales podrían estar buscando lograr algún tipo de repercusión más allá de su territorio estatal. De acuerdo con Torre-Cantalapiedra (2016) existen tres tipos de pretensiones que Arizona puede tener con la aprobación de la SB 1070 respecto a las políticas y debate migratorio en el nivel federal: 1) “mandar un mensaje” de que las cosas están mal y debe hacerse una reforma inmigratoria en el nivel federal; 2) seguir una estrategia de cabildeo para que el contenido de la SB 1070 sea recogido en futuras políticas en el nivel federal; y, 3) apoyar que los estados puedan desarrollar sus propias leyes inmigratorias, reforzándose, por tanto, el denominado “federalismo de inmigración”.
En contraste con esto, en general, los mexicanos y los chiapanecos valoran positivamente la inmigración. De acuerdo con la encuesta de opinión pública y política exterior México, las Américas y el mundo (González et al., 2011; 2013),18 la opinión buena o muy buena sobre los extranjeros que vivían en México era del 61 por ciento (2012) y del 63 por ciento (2010) entre el público y del 85 por ciento (2012) entre los líderes. A la vez, los mexicanos no se sentían abrumados por el número de extranjeros en el país, pues la mayoría (el 53 por ciento en 2010 y 2012) juzgaban que su número no era excesivo al considerarlo “adecuado” (el 24 por ciento en 2010 y el 26 por ciento en 2012), o bien que los extranjeros “eran pocos” (el 29 por ciento en 2010 y el 27 por ciento en 2012), mientras que sólo un tercio (el 32 por ciento en 2010 y el 29 por ciento en 2012) creía que eran “demasiados”. Con respecto a sus contribuciones al país, los mexicanos consideraban que la inmigración generaba ventajas importantes, particularmente en el terreno económico. Niveles mayores al 70 por ciento del público y al 90 por ciento de los líderes creían que los extranjeros que vivían en México “traían ideas innovadoras” y “contribuían a la economía mexicana”, mientras que porcentajes minoritarios de la población consideraban que “quitaban empleos a los mexicanos” y “generaban inseguridad”. Los líderes estaban ampliamente en desacuerdo con estos dos últimos puntos (el 68 por ciento y el 84 por ciento estarían algo o muy en desacuerdo, respectivamente, en el 2012).
Sin embargo, la opinión de los mexicanos sobre los inmigrantes variaba dependiendo de su estatus migratorio, regular o irregular. Aun cuando la mayoría de la población quería que se controlaran más estrictamente las fronteras (el 79 por ciento en 2010 y el 69 por ciento en 2012), también existía un grupo importante de mexicanos que querían regularizar la situación de los extranjeros indocumentados en el país mediante programas de trabajo temporal, apoyando esta opción el 71 por ciento de la población en 2010 y el 78 por ciento en 2012. Es más, el porcentaje de mexicanos que estaba de acuerdo en permitir la entrada de migrantes al país sin obstáculos aumentó sustantivamente entre 2010 y 2012, pasando del 34 al 50 por ciento. En suma, los mexicanos prefieren que los inmigrantes estén de manera regular en el país, pero no los perciben como una amenaza económica, social o de seguridad.
En Chiapas la realidad migratoria es sustantivamente diferente a la existente en Arizona. Por una parte, una cifra importante de los inmigrantes irregulares se encuentran únicamente en tránsito a través del estado, mientras que, por la otra, los que sí residen ahí lo hacen de manera temporal, en buena medida tomando trabajos que los propios chiapanecos no están dispuestos a realizar en las fincas agrícolas y cafetaleras, así como de trabajo doméstico. Esto supone una problematización escasa del fenómeno migratorio como se argumentó en los párrafos anteriores. Además, los guatemaltecos son perabidos étnica y racialmente similares a los chiapanecos, se comportan de manera similar a los autóctonos en su obediencia a la autoridad, y ocupan los puestos más duros que la población autóctona no quiere. Históricamente tuvieron un pasado común, dado que la región fronteriza del Soconusco pasó de ser territorio guatemalteco a chiapaneco. Por lo tanto, esta población no es vista por los chiapanecos como un riesgo económico, de seguridad o a su cultura. Sin embargo, debido al aumento de la migración hondureña por el estado (que se percibe como étnica y culturalmente diferente, cuyo comportamiento frente a la autoridad puede ser más desafiante y que no se está insertando al mercado laboral local, sino que se encuentra más bien en trânsito), la percepción sobre la inmigración irregular podría empezar a cambiar.
ConclusionesComo se argumentó en este artículo, la política migratoria es una competencia exclusiva de los gobiernos federales en México y Estados Unidos. Sin embargo, como se discutió ampliamente, en la realidad, los estados que componen estas federaciones llevan a cabo algunas políticas en materia de inmigración. Especialmente, los gobiernos de los estados de Chiapas (México) y de Arizona (Estados Unidos) se han enfrentado a desafíos respecto a la inmigración, pero su forma de atenderlos ha sido sustancialmente diferente: el gobierno de Arizona actuó siguiendo una lógica antiinmigrantes, mientras que el gobierno de Chiapas prefirió dejar de lado la condición migratoria, abocándose en su lugar a promover la defensa de los derechos humanos de las personas migrantes.
Este artículo argumenta que son tres las razones que explican por qué estos dos estados fronterizos asumieron roles casi opuestos en la gestión de la inmigración: 1) las diferencias en sus sistemas federales, 2) la configuración del tipo de frontera, resultante de las políticas federales en términos tanto físicos como conceptuales; y 3) la actuación de los líderes políticos locales como consecuencia de las preferencias de opinión pública de su electorado y las interacciones mantenidas con el nivel federal. Siendo así, el nuevo federalismo estadunidense abrió las vías para la participación del estado de Arizona en materia de política de inmigración, mientras que el funcionamiento del federalismo mexicano no generó los incentivos para que Chiapas asumiera un mayor activismo en la materia.
Por su parte, la porosidad de la frontera México-Guatemala contrasta con el blindaje incremental de la frontera Estados Unidos-México. Esto permitió a Arizona llevar a cabo políticas para reducir el número de migrantes irregulares, lo cual hubiera sido imposible en Chiapas; a la vez, la conceptualización de la frontera sur de Estados Unidos bajo un paradigma de seguridad nacional facilitó la promulgación y el apoyo a medidas restrictivas y de control en Arizona, hecho que no tuvo lugar en Chiapas.
Finalmente, en Arizona, la opinión pública fue partidaria de las políticas antiinmigrantes y restrictivas hacia la inmigración por razones económicas, socioculturales y de seguridad, las cuales fueron aprovechadas por los líderes políticos del Partido Republicano para obtener un importante rédito electoral. Por su parte, la opinión pública en México y Chiapas no percibió a los inmigrantes irregulares como un riesgo cultural, económico o de seguridad, por consiguiente no generó los incentivos para que los líderes políticos estatales propusieran políticas antiinmigrantes dentro de sus campañas políticas.
Los autores desean agradecer muy sinceramente a Jorge Durand por su revisión y comentarios a una versión preliminar del presente artículo. Asimismo, queremos dar las gracias a los dos dictaminadores anónimos por sus comentarios y sugerencias, las cuales permitieron que el artículo mejorara sustantivamente.
En este trabajo mantenemos la distinción entre políticas públicas y gubernamentales enfatizada por algunos autores, como Bazúa y Valenti (1995), o bien, como Cabrero Mendoza (2000: 195), quien señala como “políticas más gubernamentales que públicas” aquellas que “fueron percibidas, definidas y diseñadas, ejecutadas y evaluadas casi exclusivamente desde el gobierno”; sin que esto signifique que se trata de un régimen autoritario, sino sólo de otro tipo de democracia, con otros códigos, tradiciones y referencias simbólicas.
Tanto en México como en Estados Unidos, todas las competencias que no estén expresamente otorgadas a la federación están reservadas a los estados (Arrioja Vizcaíno, 1999).
De acuerdo con Cabrero Mendoza (2007), la tendencia en los países federales es que la regulación de la migración sea una facultad exclusiva del gobierno federal.
Las políticas de inmigración en México y Estados Unidos principalmente siguen la lógica de gestión unilateral, si bien existen otras alternativas, como la gobernanza bilateral, regional o multilateral (Gamlen y Marsh, 2011).
Este tipo de divergencias, denominadas gaps (brechas), han sido ampliamente estudiadas por la literatura (Cornelius y Tsuda, 2004; Castles, 2006; Czaika y De Haas, 2013).
Las fronteras entre Chiapas-San Marcos y Arizona-Sonora son importantes lugares de cruce de población indocumentada actualmente. En Arizona, este hecho se produjo a raíz de las operaciones en la frontera de la década de 1990, mientras que en Chiapas esto ha ocurrido así durante más de un siglo. Asimismo, al existir oportunidades de empleo, tanto Chiapas como Arizona se han convertido en importantes nichos de mercado laboral para la mano de obra indocumentada e, incluso, en territorios de asentamiento. Otra razón que hace pertinente establecer comparaciones entre ambos es la relación problemática que han mantenido con sus respectivos gobiernos federales (Provine, Rojas-Wiesner y Martínez Velasco, 2014).
Para ilustrar este hecho, baste con señalar “que el número de hogares unifamiliares permitidos creció de menos de 49 000 en el año 2000 a cerca de 81 000 en el año 2005” (Hogan, 2005, traducción de los autores).
Todas las estimaciones se realizaron con base en los datos de los diferentes levantamientos anuales de la acs obtenidos de la página web de Integrated Public Use Microdata Series (Ipums).
De acuerdo con Ortega Ramírez (2013a), veintinueve de las treinta y dos entidades federativas contaban con una oficina de atención a migrantes (Ofam). Los encargados de las Ofam se esforzaron por generar una agenda común a través de la Coordinación Nacional de Oficinas de Atención a Migrantes (Conofam) en el año 2000 (Vila Freyer, 2007), a la cual pertenece Chiapas.
nep, el número efectivo de partidos, es una medida que permite sopesar la importancia de cada partido en la cámara por el número de asientos que controla en la legislatura; se calcula usando la siguiente fórmula: nep = 1/[S(pi2)], donde pi es el porcentaje de asientos que el partido i tiene en la cámara (Laakso y Taagepera, 1979).
La frontera México-Guatemala se extiende por 956 kilómetros (de los cuales, 654 kilómetros son de frontera Chiapas-Guatemala, más de la mitad de la frontera sur de México).
Las fotografías pertenecientes a El Colegio de la Frontera Norte están disponibles en <http://www.colef.mx/catalogofotos/index.php/01-Migracion/Canon-Zapata>.
En el año 1993, la administración de Clinton decidió abandonar la ambivalencia de sus políticas respecto a la frontera y comenzó a tomar control sobre la misma. Con este objetivo, el presupuesto otorgado al Servicio de Inmigración y Naturalización (sin) se aumentó de manera considerable a la par que se incrementó el número de agentes de la Patrulla Fronteriza. Ese mismo año se iniciaron una serie de operaciones en la frontera para detener el cruce de inmigrantes indocumentados; la primera ellas fue la operación Hold the Line en El Paso, Texas. Durante los años siguientes se llevaron a cabo la operación Guardián en el sector de San Diego, California, (1994), Safeguard en Arizona (1995) y Río Grande en Texas (1997) y muchas otras les seguirían después.
A mediados de la primera década del siglo xxi, la frontera contaba “con 13 puntos de internación formales y aproximadamente 50 agentes migratorios diarios para la documentación de cruces, más otros 250 que se dedican al control migratorio de manera operativa en puntos móviles de la franja fronteriza” (Rodríguez Chávez, 2006: 160).
Para un mayor detalle en cuanto al proceso de despliegue de esta estrategia de dispersión de las detenciones en todo el territorio mexicano, véase Casillas (2006).
Para un análisis profundo centrado en explicar la existencia y sentido restrictivo de la Ley Arizona SB 1070, véase Torre-Cantalapiedra, 2016.
“La población de Arizona creció más del doble: de 2.7 millones en 1980 a 6.5 millones en 2008, pasando del puesto 29 al 14 en la lista de estados con mayor población de Estados Unidos. Los latinos representaban dos quintas partes de los casi 3.8 millones de habitantes que se sumaron a la población del estado entre 1980 y 2008, cuando la población latina aumentó más de cuatro veces, de casi 441 000 en 1980 a cerca de dos millones en 2008” (Saenz, 2010).
Los siguientes párrafos resumen los principales hallazgos en materia de inmigración contenidos en los reportes de la encuesta, los cuales se puede consultar en <http://www.lasamericasyelmundo.org>.