La descentralización de los procesos de selección de candidatos en los partidos y su impacto en la nominación de mujeres en los Congresos Estatales de México

Resumen

Los métodos de selección dentro de los partidos políticos comienzan a ser estudiados como parte del análisis sobre democratización estatal. Ello a su vez conlleva a cuestionar los posibles efectos que éstos puedan tener sobre la participación política de las mujeres. Tomando en consideración el renovado federalismo mexicano a partir del desmantelamiento del régimen presidencial de finales de los años 90, este artículo reúne los temas de descentralización y procesos de nominación en los partidos, así como las denominadas selectorate agencies y las instituciones formales que las limitan, con el objeto de cuestionar los efectos de esta combinación en la participación política de las mujeres. Para ello, el artículo utiliza datos de elecciones locales en doce Estados en México, centrándose en el período de 1998 a 2012. La evidencia demuestra que en el caso mexicano, la descentralización no ha tenido ningún efecto en las nominaciones por mayoría relativa. Más aún, sugiere que la centralización de la toma de decisiones es importante para la nominación de más mujeres por el principio de representación proporcional.

Abstract

The analysis of state democratization includes recent studies of the methods by which political parties are selected, and their possible effect on the political participation of women. Considering the renewal of Mexican federalism, which took place since the dismantling of the presidential regime at the end of the 1990s, this article brings together issues of decentralization and party nomination processes, as well as “selectorate agencies” and the formal institutions that limit them in order to question the effect of the combined presence of these factors on women’s political participation patterns. The article analyzes local election data from twelve states in Mexico, focusing on the period 1998 to 2012. The evidence reveals that in the case of Mexico, decentralization has had no effect on nominations made by a relative majority. Furthermore, it suggests that centralization in decision-making is an important factor in achieving the nomination of more women based on the principle of proportional representation.

Introducción

El debate sobre los métodos de selección a los cargos de elección popular dentro de los partidos políticos comienza a tomar en cuenta la composición por género. Asimismo, la etapa de selección interna es mucho más reconocida como un proceso crucial para incrementar la participación de las mujeres. La posibilidad de ser seleccionado puede ser modificada por las características que busque en sus representantes la instancia interna del partido encargada de la selección. Los partidos políticos tienen la capacidad de alentar o desalentar a los posibles candidatos y estos pueden trabajar, incluso, para obtener nominaciones para los candidatos de ciertos grupos (Niven, 1998; Norris y Lovenduski, 1993; 1995; Shugart, 1994; Weldon, 2003). Existen instituciones, tanto formales como informales, que modifican la forma de actuar de estos partidos. Así, el papel de los partidos políticos se ve afectado entre otras cosas y en términos de instituciones formales, por el grado de centralización que tienen los mecanismos de selección enunciados dentro de sus propios estatutos (Freidenberg y Alcantara, 2009; Pennings y Hazan, 2001; Rahat y Hazan, 2001).

Tomando en consideración hallazgos previos, este artículo busca explorar la relación interdependiente entre la descentralización del proceso de selección de candidatos y la representación política de las mujeres. Es necesario clarificar que en este caso el análisis de los procesos se encuentra enfocado en el estudio de las llamadas instituciones formales, siendo éstas las restricciones que aparecen en forma de reglas, leyes o constituciones, las que junto con sus características de aplicación, definen la estructura de incentivos de las sociedades (North, 1993: 2). Si bien el enfoque de este artículo es sobre los reglamentos internos y la influencia de las normas al interior de los partidos, es necesario enfatizar la gran importancia que tienen las prácticas informales en la selección de candidatos, mismas que deberán ser analizadas en otros espacios.

En cuanto a los procesos centralizados o descentralizados, se ha establecido en investigaciones previas que el objetivo de la descentralización política es dar a los ciudadanos más poder y presencia en la toma de decisiones públicas (Lijphart, 2004). A menudo esta descentralización es asociada con los gobiernos representativos y plurales (Bryld, 2001). Asimismo, se cree que ésta puede apoyar los procesos de democratización al proporcionarle a los ciudadanos o a sus representantes más cercanos, mayor influencia en la formulación y aplicación de políticas públicas (Sellers y Lidstróm, 2007; Treisman, 2007; Willis, Garman y Haggard, 2007). Así, una modificación a las estructuras de poder generará, independientemente de su género, cambios en la posible participación de los actores.

“Descentralizar” implica que la selección de los representantes en las jurisdicciones locales electorales permitirá a los ciudadanos conocer mejor a sus representantes y, a su vez, a los funcionarios electos les permitirá conocer mejor las necesidades y los deseos de los votantes. La descentralización en sí es una forma de compartir el poder de manera vertical dentro del sistema político. Más aún, como se sugiere en esta investigación, la repartición de poder de forma vertical no es la única que puede afectar la manera de descentralizar la toma de decisiones. Los procesos pueden centralizar la mayor parte de la toma de decisiones en una autoridad individual que la concentra, pero también pueden ser organizados en un sistema de poder fragmentado en el que muchos individuos constituyen la autoridad que tiene el poder de decisión.

En primer lugar, en este trabajo se argumenta la relevancia del análisis de la descentralización para los estudios de género, señalando que la participación de ciertos actores como miembros de las agencias de selección puede modificar las características finales de aquellos nominados. Se reflexiona en torno a los procesos internos de los tres principales partidos políticos de México: el Partido Acción Nacional (pan), el Partido Revolucionario Institucional (pri) y el Partido de la Revolución Democrática (prd). Se establecen las características principales en las que operan los procesos de selección de candidatos, poniendo énfasis en aquellos detalles que sugieran el grado de descentralización de estos mecanismos.

En segundo lugar, se procede a la evaluación por separado de los procesos de selección de candidatos. Primero se evalúa la influencia de la descentralización sobre la elección de candidatos por mayoría relativa. En esta etapa, se subraya la relevancia de la descentralización vertical así como de la pluralidad, en cuanto a miembros, de las agencias encargadas de organizar y sancionar los procesos y se analiza el proceso de selección de candidatos de representación proporcional en los tres partidos ya mencionados. En esta sección se toma en consideración no sólo la importancia de la selección de los candidatos, sino también la composición de las listas y el orden generados por este principio. Finalmente, se establecen conclusiones en cuanto a los beneficios o perjuicios que la descentralización de los procesos de selección de candidatos han tenido sobre la participación política de las mujeres en México. Se indica que no existen variaciones significativas en los resultados observados en los tres partidos en las nominaciones por mayoría relativa y que, si bien lo mismo se puede decir de las nominaciones por representación proporcional, la centralización sí ha tenido repercusiones positivas sobre el porcentaje de mujeres nominadas dentro de los llamados espacios seguros de las listas de representación proporcional. Se concluye finalmente, que las diferencias que existen en los partidos deben explicarse por elementos que van más allá del contexto y las estructuras que plantean las instituciones formales: en este caso, los estatutos y reglas internas de los partidos.

La descentralización de la toma de decisiones para la selección de candidatos

La organización interna de un partido político puede llegar a tener efectos sobre la asignación de las candidaturas. Parte de esta organización responde al grado de centralización en el que los partidos definen las oportunidades de entrada. El grado de centralización puede estar determinado tanto dentro de los procesos normativos que regulan la elección de candidatos, como por las prácticas informales de negociación y de compadrazgo en el que se da el reparto de posiciones de mayoría relativa como de representación proporcional. La participación política de las mujeres puede verse promovida o restringida tanto en los parámetros formales como en los informales en los que se da la toma de decisiones (Kittilson, 1997, 2001; Norris y Lovenduski, 1995). Se ha sugerido (Freidenberg y Alcantara, 2009) que el reclutamiento centralizado es beneficioso para las mujeres ya que, se argumenta, los dirigentes de los partidos probablemente son más educados y relativamente liberales en sus actitudes hacia la igualdad de género. Así, si las agencias de selección se encuentran integradas por miembros más educados y liberales, podría generarse un aumento substancial de participación de mujeres dentro de los partidos y en los espacios de elección.

En aquellos partidos altamente centralizados, la influencia de agencias de selección, sean éstas conservadoras o liberales, podría consolidarse a través de órdenes directas que reflejen esa centralización, así como mediante mecanismos que garanticen el cumplimiento de los requerimientos centrales a nivel local. Inclusive, las agencias de selección podrían utilizar su influencia y recursos para asegurar el nombramiento directo de mujeres. Ello podría ser indicativo del deseo de garantizar la igualdad en el seno del partido o, por lo menos, de buscar generar una plataforma electoral que implique un cierto nivel de participación de las mujeres (Matland y Studlar, 1996). Esto implica que elites más educadas y liberales podrían ser más beneficiosas para las mujeres si las decisiones que estos grupos toman son determinantes para la elección de los nominados.

Sin embargo, también es posible generar una alternativa plausible en la que partidos con decisiones internas y procesos descentralizados en manos de todos los miembros del partido, generen una mayor apertura a grupos minoritarios (Matland y Studlar, 1996). Descentralizar el poder formal de toma de decisiones puede generar avances en la participación de las mujeres, ya que la posición que ellas tienen dentro de sus comunidades, así como cualquier participación previa en organizaciones locales y movimientos de base, les representa capital político para la negociación de su entrada y posible elección. Por otra parte, en grupos más grandes nadie quiere ser visto como el que le dice “no” a la entrada de mujeres. Ello podría reducir el impacto de algún sesgo de género entre los miembros del partido. En el caso mexicano, la toma de decisiones se da formalmente dentro de espacios colectivos, como lo son las asambleas de los partidos, las reuniones de Comités Nacionales y Estatales, así como las convenciones para la selección de candidatos. Éstas representan un foro en el que las opiniones y las declaraciones se vuelven públicas, y a veces incluso con amplia cobertura mediática. A diferencia de aquellas decisiones o posiciones que se puedan llegar a tomar en espacios mucho más cerrados, y que denotan el carácter informal de los mismos, las posiciones, juicios o decisiones que se toman en estos espacios colectivos, no sólo están sujetos a la crítica que puedan generar grupos opositores internos, sino también a la que proviene de otros partidos o grupos de la sociedad civil.

Pueden presentarse argumentos a favor o en contra de la descentralización cuando se toma en cuenta el incremento de la representación de las mujeres en cargos de elección popular e inclusive en puestos dentro de la organización interna de los partidos. El propósito de las siguientes líneas es evaluar los efectos de la descentralización formal que se observa en los estatutos sobre la elección de mujeres para curules en los Congresos Estatales. Siendo que el análisis se concentra en las reglas formales así como en las agencias o entidades encargadas de la selección de candidatos, el estudio aquí presentado ofrece una guía aproximada de abordaje del problema.

El proceso de descentralización fue inicialmente relacionado con la descentralización del Estado y la revalorización de los gobiernos municipales. Posteriormente se proyectó a todos los niveles de gobierno y a todos los aspectos de la política, incluyendo los mecanismos de selección de candidatos. Todos los procesos internos de los partidos reflejan el grado de centralización y la importancia que ha adquirido la política local. Por ejemplo, si el proceso es a nivel nacional, centralizado y jerárquico, como el del pri; si se tiene una organización basada en el respeto a las decisiones estatales por parte del liderazgo nacional, como lo fue en el caso del pan; o si está dirigido por un líder carismático a nivel nacional con organizaciones estatales más dispersas y débiles, como dentro del prd.

En términos de centralización, ésta retrata una distribución del control en la toma de decisiones dentro de la jerarquía interna de cada partido. Por su parte, las organizaciones locales servían como trampolín para que las mujeres se abrieran camino a los espacios nacionales de los partidos (Harmel y Janda, 1982). Sin embargo, como se señaló con anterioridad, una estructura de partido centralizada también puede ser propicia para que las mujeres accedan a la cúpula del partido. Con el fin de evaluar los efectos que pueden tener la centralización y la descentralización sobre las nominaciones de mujeres, este artículo utiliza datos reunidos sobre la nominación de candidatos y el índice de representación (Hazan y Rahat, 2010). El proceso de selección de los candidatos de mayoría relativa y de representación proporcional varía, involucrando a los diferentes organismos del partido. Por lo tanto, los datos de selección de candidatos se desglosan en dos: los datos sobre las candidaturas de mayoría relativa por un lado, y los datos sobre las candidaturas proporcionales, por el otro.

Con el fin de estudiar los efectos de la centralización o descentralización del poder en la selección de candidatos y en la inclusión de mujeres a estos lugares, primero es necesario contar con un marco básico que explique cuáles han sido los pasos que han dado origen a las normas de selección interna. Con ello se busca entender cuáles han sido las coyunturas dentro de las cuales se han institucionalizado las reglas operativas de cada partido y cómo ello ha resultado en una tendencia hacia la centralización o a la descentralización del poder en la toma de decisiones.

El pan, por su parte, tiene reglas descentralizadas con una organización apoyada principalmente en los comités estatales. Este partido ha utilizado elecciones cerradas en la mayoría de sus procedimientos internos de selección de candidatos de representación proporcional y de mayoría relativa. El pan elige a sus candidatos a través de elecciones en las que todos los miembros registrados a nivel estatal pueden votar (Estatutos Generales Partido Acción Nacional, 2008). Todos los que están inscritos en el partido tienen el derecho a participar en la toma de decisiones (Valdez, 2002: 275). A excepción de las elecciones de 2012, el Comité Ejecutivo Nacional del pan se ha mostrado renuente a participar en las elecciones a nivel estatal y solamente se ha dedicado a prestar apoyo y asesoramiento. El pan funciona como una confederación de partidos a nivel estatal pero con un liderazgo nacional. Sin embargo, el aumento en la competencia electoral y el éxito inicial del Partido en el año 2000, provocó un cambio en las reglas para la nominación de candidatos tanto al ejecutivo como al legislativo, a nivel federal y a nivel local. Las decisiones sobre las candidaturas están en manos de los comités estatales y miembros registrados en el estado, pero los líderes nacionales están involucrados en algunas decisiones. Se incluye la reserva de ciertos asientos para los miembros de alto rango del Comité Ejecutivo Nacional que residen en cada Estado. La importancia de la militancia dentro del pan ha sido recalcada por muchos otros estudios (Loaeza, 1999; 2010) en los que se indica que ésta es no solamente un apoyo en los procesos internos y externos y en la competencia electoral, sino también un punto trascendental en la conformación del grupo de candidatos que integran las listas a ser presentadas. Francisco Reveles inclusive señala que la militancia es cada vez más importante para favorecer, mediante su respaldo, la candidatura de un miembro por encima de la de sus oponentes (Reveles, 1996).

Por su parte, dentro del pri, por más de 70 años y con base en la terminología de Sartori (Sartori, 2005), éste ha sido un partido hegemónico que ha actuado como pilar del Estado autoritario mexicano. El pri logró centralizar el poder, alejándolo de los Estados mediante el control de las prerrogativas de los gobernadores. Esto se logró a través de la creación de reglas formales e informales que fueron fundamentales para garantizar la unidad de un partido atrapa-todo (catch-all party). La política federal determinó las alianzas y elecciones locales y el centro ejercía una especie de poder de veto (Langston, 2001: 504). Cuando no existía una competencia sustantiva que exigiera como parte de una estrategia electoral más ambiciosa la existencia de primarias internas, las prácticas informales producían un proceso de designación central y altamente jerárquico, donde la dirección nacional elegía a los candidatos. En el año 2000, el pri perdió la presidencia por primera vez. El partido ya no contaba con los recursos necesarios para mantener el sistema, lo que resultó en reajustes de poder y fortalecimiento de las posiciones de grupos locales. Las nuevas reglas fueron necesarias para que los grupos locales del pri pudiesen “poner fin a cinco décadas de exclusión” (Langston, 2006: 410). No obstante, algunas de las prácticas son todavía muy centralizadas e informales. La elite del pri sigue sumamente involucrada en la elección de candidaturas de representación proporcional y en las asambleas territoriales y sectoriales para la selección de candidatos de mayoría relativa. Por ejemplo, de acuerdo a los estatutos del Partido, las listas de representación proporcional serán creadas por el Comité Ejecutivo Nacional. Posteriormente, éste buscará la aprobación por parte del Presidente y Secretario del Partido a nivel estatal. Los requisitos de postulación incluyen ser militante y ser miembro del cuadro.¹ Los crecientes niveles de competencia electoral a nivel estatal (Vidal, 2013) han cambiado las circunstancias políticas para la nominación. Los estatutos establecen ahora que “el proceso de nominación de los candidatos se desarrollará de acuerdo con el método seleccionado por el Consejo Político del nivel concerniente” (Estatutos Políticos Partido Revolucionario Institucional, 2008: Art. 179). En el caso de los diputados locales, la decisión corresponde al Consejo Político Estatal. El mecanismo habitual empleado para la selección de candidatos es la convención de delegados, la cual debe reflejar una composición territorial, de organizaciones y de sectores.

Con respecto al prd, éste nació de una escisión dentro del pri y la unión de varios partidos pequeños de izquierda, unos más radicales en sus posiciones ideológicas que otros. Según Bruhn, el prd “nace de una coalición de partidos de izquierda y antiguos miembros del pri, en una batalla electoral contra el partido oficial” (Bruhn, 1997: 104). Las facciones continúan desafiando cualquier forma de autoridad central, aunque el partido en su totalidad libraba “las rupturas gracias a consensos relativamente estables” (Martínez, 2005: 21). La organización interna del partido, incluidas las agencias de selección, se asemejan a las del pri, y sus mecanismos de selección de candidatos también imitan a las del Revolucionario Institucional. Los Estatutos del Partido indican que se deberá utilizar convenciones y elecciones primarias para elegir candidatos (Documento Básico: Estatuto del Partido de la Revolucion Democrática, 2009). En cuanto a las nominaciones de candidatos suplentes a nivel local, el Consejo a nivel estatal elige el método de elección de los candidatos de mayoría relativa. El Comité Ejecutivo Nacional puede proponer hasta un 20% de candidaturas. Aquellos que pueden votar, tanto para candidaturas de mayoría relativa como de representación proporcional, son representantes que han sido electos concejales previamente. La estrategia electoral hasta 2009 era la inclusión de sectores independientes cercanos al partido: intelectuales, grupos sociales, organizaciones no gubernamentales (ong) o sectores sindicales. La lucha interna por las nominaciones para las elecciones federales de 2012 reveló un nuevo patrón. Más allá de la elección del candidato a la presidencia en una elección interna en 2011, el proceso de nominación para las candidaturas de diputados y de senadores se extendió por meses. El periodo de registro para aspirantes fue del 9 al 13 de diciembre de 2011. Fueron necesarios trece días de sesión permanente para que el Consejo Nacional Electivo del prd aprobara el listado de aspirantes a diputados y senadores por representación proporcional. A nivel estatal, la misma tendencia comienza a observarse en las elecciones de 2013. Sin embargo, formalmente, para las candidaturas de representación proporcional, el partido ha dependido de pequeñas convenciones a nivel estatal.

La selección de candidatos de mayoría relativa y la participación de las mujeres

El debate acerca de la influencia que puedan tener las nominaciones de mayoría relativa ha sido sumamente extenso (Bari, 2005; Gray, 2003; Matland y Ballington, 2004; Tremblay y Pelletier, 2001). Grandes conclusiones se han establecido con respecto a las diferencias que se observan en la nominación de mujeres cuando la candidatura emerge por mayoría relativa o por representación proporcional. Se ha señalado que el uso de la representación proporcional en distritos de moderado tamaño favorece la elección de las mujeres (Schwindt-Bayer, 2005; Squires y Wickham-Jones, 2001). Asimismo, otros estudios han dado evidencia que apoya la conclusión sobre las ventajas que operan para las mujeres en los sistemas de representación proporcional (Darcy, Welch, y Clark, 1994). Estos estudios han encontrado que hay grandes diferencias porcentuales entre las mujeres electas por mayoría y por representación proporcional. En buena medida, estas grandes variaciones, pueden entenderse por la presencia de las cuotas de género (Dahlerup y Freidenvall, 2005; Krook, 2010; Matland, 2002). Por su parte, Jacqueline Peschard (2003: 3) indica que éstas tienden a trabajar mejor en sistemas de representación proporcional debido a que en los sistemas mayoritarios sólo hay un candidato por demarcación electoral.

A pesar de las claras diferencias que pueden observarse entre ambos principios de elección, las candidaturas de mayoría relativa cada día cobran una mayor relevancia en el avance de la participación política de las mujeres en el país. Es por ello que es necesario entender cómo se generan dichas nominaciones y cuáles son las diferencias clave entre los partidos, cuestionando en todo momento si estas divergencias tienen alguna repercusión en la nominación y elección de mujeres a cargos de elección popular.

En el pan (Estatutos Generales Partido Acción Nacional, 2008) la mayor parte de los procesos internos son descentralizados, ya que son las agencias de selección o selectorate agencies estatales (Rahat y Hazan, 2001) las encargadas del proceso. En estas elecciones internas, solamente los miembros activos a nivel estatal son los que pueden votar. Por otro lado, en el pri, en cierta medida, se tiene una organización que históricamente ha centralizado las decisiones, en la cual son las élites nacionales las que controlan los procesos. La asamblea del partido a nivel estatal selecciona a los nominados y los consejeros políticos nacionales que viven en el Estado y son los que están autorizados a participar en los procedimientos de nominación. El prd por su parte, elige a sus candidatos a través de asambleas estatales. Los grupos del partido son los que pre-seleccionan a sus delegados a estas asambleas (Documento Básico: Estatuto Partido de la Revolucion Democrática, 2009). A diferencia del pan, el pri y el prd permiten la intervención del Comité Ejecutivo Nacional para el nombramiento directo de los candidatos de mayoría relativa. De acuerdo a los estatutos del prd, 20% de los candidatos pueden ser directamente designados por el Comité Ejecutivo Nacional con el objetivo de que éstos incorporen “voces” externas al partido, tales como académicos o especialistas. Como se señaló antes, si bien la inclusión de diversos actores pertenecientes a diversos grupos sociales había sido un elemento constante, esto comienza a ser cada vez menos usual en el prd. Mientras tanto, los estatutos del pri permiten la intervención del Comité Ejecutivo Nacional con el fin de garantizar el cumplimiento de la cuota de género (Estatutos Politicos Partido Revolucionario Institucional, 2008). Esta última competencia se introdujo hace solamente cinco años. La selección de candidatos de mayoría pasó a ser una decisión tomada entre el Comité Ejecutivo Nacional y los Comités Directivos Estatales.

Antes de las últimas modificaciones hechas a los Estatutos del Partido en el año 2008, el pri tenía una proporción similar de mujeres nominadas por mayoría en comparación con los otros dos partidos. Entre 2004 y 2007, la proporción designada de mujeres en todos los asientos de la mayoría en el país equivalía al 16.54%. Con una estructura muy centralizada hasta ese momento, pero sin que el Comité Ejecutivo Nacional tuviera específicamente ninguna competencia particular que le permitiera alguna intervención para la designación de mujeres, el pri estaba nominando por este principio más mujeres que el pan pero menos que el prd. Entre 2004 y 2008, la descentralización de los procesos en el pan pudo observarse en la selección de candidatos por parte de los miembros activos del partido en cada estado. En ese período, el partido cubrió el 13.75% de sus asientos de mayoría relativa con mujeres. Finalmente, el prd seleccionaba a sus candidatos mayoritarios a través de asambleas estatales, si bien con una base muy fragmentada y la presencia de facciones de distintos tintes políticos disputando el poder. En este partido surgieron grupos importantes dirigidos por los gobernadores. Como puede observarse en la Gráfica 1, a pesar de esta división interna, el prd se consolidó como el partido con el mayor porcentaje de mujeres nominadas, en 18.08% de sus candidaturas de mayoría relativa.

Gráfica 1.

Mujeres nominadas por el principio de mayoría relativa. Datos desagregados por partido político. 2004-2007.

* En Jalisco no hubo mujeres nominadas por mayoría en 2006.

Fuente: Elaboración propia con base en datos que el autor recuperó mediante solicitudes de investigación.

En pocos años, en algunos partidos se introdujeron modificaciones en los estatutos, incluyendo cambios en el proceso de nominación. El pan siguió utilizando elecciones abiertas donde todos sus miembros gozaban del derecho al voto. Todos los aspirantes registrados que cumplieran con los requisitos establecidos para el proceso eran elegibles. Los miembros registrados del partido en cada estado emitían sus votos y seleccionaban a los candidatos de mayoría con base en los registros efectuados en cada uno de los distritos del Estado. El pri por su parte, comenzó a delegar el poder de decisión a los estados, donde las Asambleas estatales seleccionaban a sus candidatos. De acuerdo con los estatutos, al menos el 25% de estos delegados tenían que ser mujeres. La representación del partido a nivel estatal recibe “recomendaciones” por parte de las élites nacionales que residen en el estado, las cuales se transmiten jerárquicamente. Los Estatutos aprobados en el pri permitieron la intervención del Comité Ejecutivo Nacional en la designación directa de los candidatos con el fin de satisfacer la cuota de género. Por último, el prd creó una estructura similar a la del pri. Los Consejos a nivel estatal, integrados por delegados electos previamente, decidían sobre los aspirantes antes registrados. El Consejo Nacional controló la elección de los delegados, lo que terminó afectando la composición final del organismo encargado de seleccionar a los candidatos. Como se mencionó anteriormente, los Estatutos del prd aprobaron la participación del Comité Ejecutivo Nacional en la designación de un 20% de los candidatos.

Una vez que estas nuevas regulaciones fueron aprobadas en el pri y en el prd, la selección de mujeres para los escaños de mayoría relativa muestra un aumento en todos los casos. El incremento más notable se produjo en el prd, que propuso en promedio 24.3% de mujeres en este tipo de candidaturas. El pri y el pan tuvieron cifras similares, con promedios de 20.2% y 19.23%, respectivamente. Las diferencias observadas entre los partidos son relativamente pequeñas. Como se muestra en la Gráfica 2, las candidaturas de mayoría relativa por el partido más centralizado -el pri– no son tan diferentes a las del partido más descentralizado, el pan. En realidad, los datos apuntan a variaciones que se observan en todos los estados. La diferencia principal se da entre el prd y los otros dos partidos. Asimismo, es necesario señalar que en aquellos estados en donde el pan tiene mayor influencia o mayoría en la Cámara de Diputados, como es el caso de Querétaro y Jalisco, la nominación de mujeres en este partido es mínima o inexistente en comparación con los otros casos.

Gráfica 2.

Mujeres nominadas por el principio de mayoría relativa. Datos desagregados por partido 2009-2010.

Fuente: Elaboración propia con base en datos que el autor recuperó mediante solicitudes de investigación.

Con el objetivo de comparar el efecto de los nuevos mecanismos sobre el nombramiento de mujeres en nominaciones de mayoría relativa (datos de 2009 y 2010), se realizó una anova de un sólo factor. No se encontró un efecto significativo en el porcentaje de mujeres nominadas en distritos de mayoría como resultado de las variaciones por la descentralización de los partidos: en el nivel p <.05 para las tres condiciones [F (2, 21) = 0,396, p = 0,678].

Evaluados en conjunto, estos resultados sugieren que la descentralización del partido no tiene un efecto sobre los porcentajes de mujeres nominadas por mayoría relativa. Más aún, la designación directa de un cierto porcentaje de candidaturas, establecida en los estatutos de dos de los partidos en estudio, no colocó a estos dos partidos con porcentajes de nominaciones por encima del partido sin este tipo de normatividad. Esto podría indicar que las llamadas élites de los partidos no tienen ninguna característica especial -como mayor educación o una agenda electoral clara que incorpore a las mujeres- que genere una intervención a favor de las nominaciones de mujeres a nivel estatal. Sin embargo, cabe señalar que las observaciones que se desprenden tienen sustento en los datos de una sola elección cuyo proceso se realizó con nuevas normatividades. Estas observaciones deberán ser estudiadas en un futuro con más datos, examinando si la descentralización a través del tiempo no generó diferencias en la proporción de mujeres nominadas y si el empleo de normas más descentralizadas tuviese algún nuevo efecto sobre la nominación de mujeres.

La selección de candidatos de representación proporcional

Como se señaló previamente, la literatura sobre participación política de las mujeres ha establecido que las nominaciones por representación proporcional son de suma importancia ya que son éstas las que permiten, en comparación con las de mayoría relativa, que las mujeres alcancen más puestos de elección (Dahlerup y Freidenvall, 2005; Meier, 2004; Paxton, Hughes, y Painter, 2010). El estudio más destacado dentro del área estableció, mediante un análisis de los factores multivariante, que las variables más importantes son el sistema electoral proporcional, el uso de cuotas de género y la garantía temprana del derecho al voto (Matland y Studlar, 1996). Ante este panorama, es de suma importancia entender los efectos que pueda tener la descentralización del poder en la toma de decisiones con respecto a las candidaturas de representación proporcional en cada partido político. Ello debido a que cualquier modificación en el proceso de selección interna afectará las características del conjunto de candidatos que lleguen a la etapa de la elección, incluyendo el género de los y las seleccionadas. Existen cambios totales o parciales a los cuales se puede someter el sistema electoral empleado. Asimismo, las cuotas de género pueden ser modificadas, introduciendo normas o procesos que regulen o alteren los principios de aplicación de las mismas.

Hay cambios que son externos a los partidos e inclusive pueden tener una mayor influencia que algún cambio en la forma de postulación o selección interna a los partidos. Un elemento de esta naturaleza se introdujo en el sistema político mexicano en noviembre de 2011. La sentencia emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) estableció una aplicación obligada de las cuotas a candidatos propietarios y suplentes. Así, cualquier interpretación que realice el Consejo General del Instituto Federal Electoral deberá hacerla en el sentido que permita una incorporación máxima de mujeres, buscando la protección máxima de sus derechos. La sentencia es evidencia del papel que tienen las mujeres en el avance de la conquista de sus intereses y del rol que han asumido como factor dinámico y catalizador que sustenta los cambios.

La nueva interpretación, producto de la sentencia, generó cambios importantes. En 2012, 34.37% de las curules del Senado y el 37.4% de los espacios en la Cámara de Diputados fueron cubiertas por mujeres. Se observó un aumento de más de 15% en el Senado y de 9% en la Cámara de Diputados. No obstante estas modificaciones, es importante señalar que la sentencia SUP-JDC-12624/2011 modificará elecciones posteriores a 2012. Los datos con los que se cuenta al momento de elaborar este artículo han sido recolectados antes de este año, por lo que futuras aproximaciones deberán estudiar las implicaciones de esta sentencia en los procesos de selección interna de los partidos siendo que, como lo indica la propia sentencia, la equidad se debe reflejar en el ejercicio del cargo y, por ende, las nominaciones tanto de propietarios como de suplentes, deben apegarse a la misma.

Cada partido tiene un proceso diferente para la selección de los candidatos por representación proporcional. El pan y el prd tienen un proceso más descentralizado, ya que las decisiones no son tomadas por los líderes nacionales o élites del partido. En comparación con el prd, el pan descentralizó más el proceso de selección interna. Esto se entiende en buena medida por la importancia que tienen las redes locales en el pan, las cuales exigen que el Partido dé espacio y voz a los grupos y líderes locales en todos los procesos, incluyendo la selección de candidatos por representación proporcional. En este partido, el proceso es más incluyente de los intereses de los municipios y distritos. ¿De qué forma se garantiza esta inclusión? Cada municipio presenta un candidato a través del Consejo Directivo Municipal (cdm) que se añade a las dos propuestas del Consejo Directivo Estatal (cde). Cada municipio nombra tantos candidatos como número de distritos haya en el municipio. Todos los miembros del partido registrados en el Estado tienen derecho a votar, decidiendo no sólo las candidaturas sino también el orden de las listas. Este proceso de selección es mucho más distribuido, geográficamente hablando, ya que se incluyen representantes municipales de todos los grupos. Todo el poder de decisión recae en la estructura más básica del partido.

En el pri el proceso es mucho más centralizado. La toma de decisiones se encuentra en manos del Comité Ejecutivo Nacional. En éste hay 14 miembros y sólo dos son electos por los miembros del partido: el Presidente y el Secretario. El Presidente es quien nombra a los otros 12 miembros. El Comité Ejecutivo Nacional crea y presenta las listas al Comité Político Permanente (cpp). Esta agencia sólo tiene la facultad de aprobar las listas y no se pueden hacer modificaciones. La participación de actores estatales sólo se encuentra en esta última aprobación. Los deseos de los miembros del estado se ven representados por cinco miembros del Consejo Político Estatal (cpe) quienes junto con el Presidente y el Secretario del partido, integran el cpp. La selección de candidatos de mayoría relativa es mucho más descentralizada. Esto se debe a que las nominaciones de representación proporcional, en especial los primeros lugares de las listas, son espacios seguros, electoralmente hablando, que no requieren grandes esfuerzos o actividad para ser electos. Estos asientos son generalmente reservados para los dirigentes del partido y miembros del Comité Ejecutivo Nacional. Las listas de representación proporcional se utilizan para asegurar tanto el control de la estructura como de los grupos locales, ya que se otorga espacio dentro de las agencias gubernamentales y al mismo tiempo se les exige lealtad hacia las elites del partido.

En el prd se circunscribe el poder de decisión sobre las candidaturas de representación proporcional a las autoridades locales del partido sin ningún tipo de participación de los miembros a nivel estatal. El Consejo Estatal (ce) designa de manera directa a los candidatos. Este consejo está integrado tanto por delegados electos (entre 75 y 150) como por miembros del Comité Directivo Estatal y todo aquel servidor electo previamente en el estado. Aunque la toma de decisiones se mantiene a nivel estatal, los actores involucrados son las élites del partido que sólo se mantienen en contacto con los miembros a través de las opiniones expresadas por los concejales electos. Una circunstancia, aunque un tanto inverosímil, en la que la decisión puede ser más centralizada es cuando no haya candidatos registrados, en cuyo caso el Comité Ejecutivo Nacional tomaría la decisión final. Los miembros que componen el Consejo Estatal se dividen en grupos o tribus. Las decisiones se toman sobre la base de la afiliación y el control de los recursos. La participación de la estructura nacional sólo es posible a través de alianzas hechas en términos de Tribus. Los estatutos del prd han permitido la existencia de estos grupos en un intento de “mantener la lealtad de tantos miembros como sea posible (…) y con el propósito de preservar identidades individuales en los mismos” (Hilgers, 2008: 130). En los Estatutos se aprobó la formación de estos grupos, pero la ausencia de una organización o normas que los regulen intensifica la lucha por los escasos recursos disponibles y por los puestos de elección popular.

Tomando en consideración las agencias partidarias involucradas en la toma de decisiones con respecto a las candidaturas y el número de miembros del partido también involucrados, el pri y el pan están en polos opuestos. El pri se destaca con poca participación de los actores estatales, mientras que el pan coloca todo el poder de decisión en los actores municipales y en todos los miembros registrados. Ante estas diferencias, cabe preguntarse si estos procesos tan distintos han generado resultados diferentes en cuanto a la nominación de mujeres a las candidaturas de representación proporcional. La evidencia presentada en la Gráfica 3 muestra que el prd continúa siendo el partido con más mujeres nominadas. El prd tiene mayores porcentajes en muchos estados, especialmente en aquellos estados en los que es mayoría, incluyendo el Distrito Federal y Zacatecas. Por lo que se refiere al pan, este partido tiene un promedio más o menos constante de mujeres nominadas por representación proporcional en todos los estados excepto Jalisco, donde la selección de mujeres es inferior al 15%. El pri, por su parte, cuenta con porcentajes menores al 30% en el Estado de México, Jalisco (en 2006 y 2009) y Querétaro. Sin embargo, el promedio nacional es similar al de los otros dos partidos. Los promedios nacionales colocan primero al prd, partido que colocó mujeres en 55.78% de los escaños, seguido por el pri con el 45.72% y el pan con 42.38%. Si bien el prd no es el partido más descentralizado en términos del proceso de selección de candidatos, la diferencia más importante se observó entre sus candidaturas y las de los otros dos partidos (Gráfica 3).

Gráfica 3.

Nominaciones de mujeres por el principio de representación proporcional. 2007-2010

Fuente: Elaboracion con base en datos que la autora recopiló mediante solicitudes de información. En Nuevo Leon y Baja California Sur no existen las listas de representacion proporcional. En ellos se distribuyen a la primera minoria que resulte de la eleccion de mayoria relativa.

Con el objetivo de observar el efecto de la descentralización sobre el nombramiento de mujeres por representación proporcional, se realizó una anova de un solo factor. Se comparó la varianza entre los partidos tomando en consideración las condiciones de descentralización observadas entre 2008 y 2010. No hubo un efecto significativo observado en un nivel p <.05 por los tres partidos [F (2, 27) = 1.33, p = .279]. El número de mujeres nominadas por el partido más descentralizado, el pan, fue el más bajo. Sin embargo, todos los partidos incluyeron mujeres en al menos 30% de las nominaciones disponibles. Así, la evidencia sugiere que la descentralización de los procesos internos no muestra ninguna relación con niveles más altos de mujeres nominadas.

No obstante, es importante recordar que la selección de candidatos no es la única cuestión a examinar en el proceso de nominación por representación proporcional. El orden en que aparecen los nombres también es parte del proceso. Como se mencionó antes, la decisión sobre este orden recae también en el selectorate o la agencia encargada del proceso de selección interno: en el caso del pan, la decisión recae en todos los miembros registrados en el estado; en el caso del prd, en los delegados estatales y en el pri, en el Comité Ejecutivo Nacional.

Con el fin de examinar las posibles asociaciones existentes entre la descentralización del proceso por el cual se establece el orden de las listas y la designación de mujeres, se utilizó el índice de representación. Éste permite estudiar el orden de las candidaturas ya que con él se puede estimar el porcentaje de mujeres nominadas en las llamadas posiciones “realistas” (Hazan y Rahat, 2010). Es importante distinguir entre los lugares de la lista, los espacios “seguros” y los conocidos como marginales o simbólicos. Esto porque “sólo lugares seguros tienen un impacto decisivo para mejorar la representación de las mujeres” (Hennl y Kaiser, 2008: 324). Tanto hombres como mujeres en posiciones marginales tienen menos probabilidades de ser electos.

¿Que revela el índice de representación? Entre 2009 y 2010, las mujeres panistas fueron colocadas en 30.22% de los asientos seguros, mientras que en el prd fueron 35.18%. Por otro lado, en el pri el porcentaje estuvo casi 10 puntos por encima del partido más descentralizado, con 42.13% de los lugares seguros ocupados por mujeres (Gráfica 4). El prd, con un proceso descentralizado (ya que el poder se ha transferido a los estados, pero con las élites todavía en control a través de los delegados y consejeros electorales) ha sido capaz de asignar más mujeres en lugares seguros que el partido más descentralizado, el pan.

Gráfica 4.

Índice de representación proporcional. Datos desagregados por partido. 2009-2010.

Fuente: Elaboración propia con base en Rahat y Hazan, 2010 y datos recopilados por la autora mediante solicitudes de información.

Como puede observarse en la Gráfica 4, existe una brecha significativa entre el pan y el pri. En Aguascalientes, Chiapas, Sonora y Yucatán, en promedio el pri tuvo más mujeres nominadas en posiciones seguras dentro de sus listas. El pan, en aquellos estados que controlaba -como Jalisco y Querétaro-, mostró un desempeño pobre. En estos dos casos el pan no tiene mujeres nominadas en lugares seguros dentro de sus listas. Asimismo, en Aguascalientes y Yucatán, estados donde el prd tiene una presencia marginal, ninguna mujer fue nominada en posiciones seguras.

Esta evidencia sugiere que el papel de un organismo centralizado en el proceso de selección de candidatos es importante para el éxito de la selección de mujeres. La evidencia demuestra que, en términos de posicionamiento de mujeres en lugares “seguros” en las listas de representación proporcional y el consecuente aumento en sus posibilidades de ser electas, un selectorate más centralizado es mucho más conveniente. Las diferencias entre los partidos radican en las posiciones que ocupan las mujeres en las listas y no en los porcentajes generales de nominación.

En el Distrito Federal el PRD y en el Edo. Mex el PRI, no asignaron escaños de RP en la elección anterior. Por lo tanto, no hubo posiciones “seguras” en las listas. En los otros Estados donde no hay datos son casos en los que, a pesar de que los partidos tienen asientos seguros, no se nominaron mujeres. En Nuevo León y Baja California Sur los asientos de representacion proporcional se le asignan a la primera mayoría en las elecciones de mayoría relativa por lo que el WIR no puede ser estimado. El promedio se calculó con todos los estados excepto en aquellos en los que no se asignaron escaños de RP en la elección anterior.

En cuanto al posicionamiento de las candidaturas, el partido más centralizado aseguró la nominación de mujeres en casi el 50% de las plazas “seguras” disponibles. Un selectorate central tiene el poder necesario para cumplir las cuotas, tanto en la legislación interna como en las normas electorales. Asimismo, tiene una organización y una estructura que le permite supervisar las elecciones en todo el país, verificando el cumplimiento de las normas legales existentes y el cumplimiento del enfoque de género de la plataforma electoral que tenga el partido. Los selectorate estatales carecen de recursos y mano de obra así como de las atribuciones legales para involucrarse en las decisiones de otros estados y en sus nominaciones. Los Comités Nacionales pueden implicarse e introducir una política nacional de género aplicable en el proceso de nominación. El organismo centralizado tiene el poder de imponer candidaturas con el objetivo de romper el poder abrumadoramente masculino y el control de los gobiernos municipales y locales.

En cuanto a la influencia del proceso de centralización, es importante señalar que no se busca negar la importancia y el papel que tienen las mujeres en impulsar a más mujeres dentro de los partidos. Las nominaciones en sí, son procesos dinámicos que atañen a diversos actores y que se dan en diversos foros. Estos procesos se encuentran regidos por reglamentos, estatutos e instituciones formales (North, 1990). Asimismo, estos procesos se rigen por prácticas, formas, tradiciones e instituciones informales. A veces, más por estas últimas. Por ello, las decisiones que toma formalmente el órgano centralizado de elección en muchas ocasiones reflejan pactos y alianzas previamente hechas. Ante esto, es necesario entender que la capacidad de imposición incluida dentro de los estatutos de los partidos y de la cual gozan algunos de los órganos internos, es un elemento más que toma relevancia en estas negociaciones y acuerdos. Las decisiones que lleguen a tomar los órganos centralizados, si bien amparadas bajo los reglamentos internos, estarán restringidas o se darán en función de los procesos informales. Así, el balance de la influencia de las instituciones formales e informales se convierte en un elemento que debe ser estudiado en otros espacios.

Conclusiones

Se piensa que los cambios observados a nivel nacional son reflejo de la realidad y de las transformaciones que se deberían estar dando a nivel nacional. Sin embargo, como otros estudios ya lo han señalado, “esto crea un espejismo perverso puesto que la transición debe entenderse desde las distintas regiones del país” (Pacheco, 2006: 25). Sin embargo, el observar los cambios en los congresos estatales, tal y como se ha hecho en este artículo, revela que ocurren cambios de forma diferenciada entre los estados y la realidad política a nivel nacional. Si bien el catalizador de los cambios a nivel local podría encontrarse en las modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electoral (copife) realizadas en 2002, los avances que cada estado ha hecho en materia de género han sido, hasta cierto punto, resultado también de circunstancias y coyunturas locales.

A partir de los datos presentados, es posible establecer que existen estados en donde la participación política de las mujeres ha sido mucho más aceptada y apoyada. Es evidente que las mujeres tienen más participación en espacios dentro del Distrito Federal, seguido por Zacatecas, Veracruz y Yucatán. Por otro lado, en estados como Querétaro, Estado de México y Jalisco, la participación de la mujer expresada mediante el número de candidatas, se encuentra sumamente rezagada. El Distrito Federal ha sido cabecera del poder político federal, por lo que no es tan sorprendente que en éste se dé la coyuntura política que empuja a los partidos políticos a nominar a más mujeres. Asimismo, la cobertura mediática y los efectos de la misma a nivel nacional podrían causar algún tipo de impacto en este sentido.

El liderazgo local por parte del prd en Zacatecas y en el Distrito Federal pareciera ser evidente en las “altas” cifras de representación política (elevadas al compararlas con las de otros estados). En estas dos entidades las mujeres han logrado posicionarse como líderes de grupos. Por ejemplo, la ex gobernadora de Zacatecas, Amalia García, o la ex líder de la Asamblea Legislativa y Senadora en la LXII Legislatura, Alejandra Barrales. Sería significativo analizar el papel del prd en el avance de la participación política de las mujeres, ya que es claro -como lo evidencian los datos- que es el partido con mayor número de mujeres nominadas, más aún cuando se trata de un estado en donde tiene mayoría. Por otro lado, es claro que en Estados controlados por el pan y durante el periodo estudiado, la representación de la mujer se encontraba completamente reducida.

En términos de la influencia de las instituciones formales sobre la nominación de mujeres, los hallazgos en otros estudios han sido contradictorios. Algunos sostienen que los procesos localizados son más beneficiosos para la nominación de mujeres (Kittilson, 1997, 2001). Otros han encontrado que los procesos centralizados funcionan mejor porque las élites son capaces de buscar candidatas una vez que esto se ha convertido en una prioridad (Hinojosa, 2009; Kaminsky y White, 2007). En el caso de México y las elecciones locales, la evidencia que se presenta aquí revela que la descentralización de la toma de decisiones tuvo una influencia un tanto negativa para la nominación de mujeres sólo en el caso de las candidaturas de representación proporcional y en particular, en el orden de las listas. Esto se explica por varios factores. En primer lugar, en este proceso las élites de los partidos a nivel nacional fueron responsables de crear las posiciones y de generar un equilibrio entre los miembros (Hennl y Kaiser, 2008). A nivel local, el poder de las élites nacionales se reduce, lo que disminuye su capacidad de negociar o incluso de imponer candidatos. A nivel nacional, el selectorate o élite toma la decisión final, que a veces se hace consultando a los presidentes de partido a nivel local. Esta selección de candidatos centralizada ha permitido que el Comité Ejecutivo Nacional del pri, y en cierta medida los comités estatales del prd, designen a una mayor proporción de mujeres (Freedman, 2004). En segundo lugar, cabe la posibilidad de que la falta de diferencias entre partidos en las nominaciones de mayoría relativa se explique por la presencia de procesos informales en los que las normatividades no son tomadas en cuenta. Es en estos procesos informales, que se generan en una etapa previa a las elecciones primarias, que la mayoría de las decisiones pueden estar siendo tomadas. En términos de participación política de las mujeres, esta informalidad produce en los escaños de mayoría relativa, los mismos resultados negativos entre todos los partidos. En cambio, en las nominaciones de representación proporcional, la cuota de género limita la informalidad en los procesos.

El proceso de selección de candidatos es dinámico y complejo. Varios requisitos, como las cuotas de género, operan al mismo tiempo. En algunos partidos, la selección también debe incluir otras cuotas internas, que en algunos casos incluyen otros sectores. En el pri y el prd hay cuotas de grupos, incluyendo a los jóvenes, los indígenas, e inclusive grupos migratorios (en Zacatecas). El prd también tiene cuotas de la diversidad sexual. Esto complica el proceso de selección. Las decisiones tienen entonces que ser centralizadas. Esto hace que la complejidad de las distintas normas y requisitos se resuelva en un solo proceso y por un solo organismo. Uno de los objetivos principales es el evitar las multas impuestas por las autoridades electorales.

Hasta cierto punto, la decisión central para la nominación de mujeres es finalmente impulsada por las preocupaciones electorales que tienen los partidos. Las nominaciones centralizadas sólo sirven para elegir a más mujeres siempre que el partido tenga el deseo o la necesidad. Este deseo o necesidad puede devenir de cuestiones generadas por el aumento en la competencia electoral y por el uso de nuevos elementos legales. Es por ello que es posible concluir que sin la existencia de las cuotas de género, el control centralizado de las candidaturas fácilmente podría funcionar en una dirección opuesta. Irónicamente, los esfuerzos para promover la democracia interna del partido mediante la descentralización, tanto a nivel gubernamental como en la participación de todos los miembros activos, puede frustrar los intentos de una mayor equidad de género. La adopción de primarias internas para seleccionar a los candidatos puede complicar los esfuerzos para hacer cumplir las reglas, favoreciendo a aquellos candidatos con recursos propios. Si bien las primarias responden a una necesidad de democratizar y transparentar el proceso de selección interno, también pueden actuar en detrimento de la equidad de género.

Estos hallazgos se aplican en el caso mexicano, y si bien no se puede generar una conclusión sobre la influencia de reglas formales que centralizan la toma de decisiones, sí se puede enfatizar sobre la necesidad de futuras líneas de investigación que puedan ser retomadas por estudiosos de otros escenarios políticos y en otras etapas. Las conclusiones aquí señaladas proporcionan luz sobre fenómenos con cierto nivel de complejidad, observados en los partidos de un país caracterizado por un federalismo renovado a partir de un proceso de democratización reciente. Este federalismo renovado, consecuencia del deterioro del presidencialismo mexicano a finales de los años 90, continúa descentralizando formalmente el poder y fortaleciendo, al menos en el papel, a los actores políticos locales. Ello obliga a cuestionar los impactos, las ventajas y los quebrantos que se puedan observar en todos los aspectos de la vida política del país, incluyendo la participación de las mujeres.