O direito internacional do meio ambiente e o greening da Convenção Americana sobre Direitos Humanos

Resumen

Este artículo tiene como objetivo buscar una breve reflexión sobre la relación entre la protección internacional del medio ambiente y los derechos humanos y analizar los aportes del llamado greening del sistema interamericano de derechos humanos, un fenómeno que se produce cuando derechos ambientales son protegidos a través de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en principio se suponen para garantizar los derechos civiles y políticos.

Abstract

This article aims to seek a brief reflection on the interrelationships between the international environmental protection and the human rights issues and to analyze the contributions of the process of greening of the Inter-American human rights system —a phenomenon that occurs when environmental issues are protected by the American Convention on Human Rights devices, which are in principle focused on the guarantee of civil and political rights.

Résumé

Cet article a pour but de rechercher une brève réflexion sur les interrelations entre la protection internationale de l'environnement et les questions de droits humains et d'analyser les contributions du processus d'écologisation du système interaméricain des droits de l'homme-un phénomène qui se produit lorsque les questions d'environnement sont protégées par les dispositifs de la Convention Américaine des droits de l'homme, qui sont en principe dirigés à la garantie des droits civils et politiques.

Sumario

• I.

  Introdução.

• II.

  O direito das futuras gerações e a inter-relação entre dignidade humana e um ambiente sadio.

• III.

  O greening da Convenção Americana sobre Direitos Humanos.

• IV.

  Conclusões.

• V.

  Bibliografia.

I

Introdução

Em que pese a Convenção Americana sobre Direitos Humanos de 1969 (também conhecida por Pacto de San José da Costa Rica) — assim como a Convenção Europeia de Direitos Humanos de 1950 — não possuir em seu texto qualquer direito de cunho ambiental, o certo é que a prática tanto da Comissão quanto da Corte Interamericana de Direitos Humanos tem demonstrado que no plano do sistema regional interamericano é possível amparar (proteger, garantir etc.) temas ligados ao meio ambiente, cuja influência é exemplificada por um fenômeno chamado de greening (ou “esverdeamento”) do direito internacional.¹ Para tanto, faz-se necessário desenvolver estratégias e técnicas capazes de vincular temas ambientais aos dispositivos da Convenção Americana, como os relacionados às garantias judiciais, liberdade de expressão, direito de propriedade, entre outros.

Desvendar esse universo de possibilidades, atinentes à proteção do meio ambiente nos sistemas regionais de direitos humanos, em especial, no sistema interamericano, é o objeto principal deste ensaio.

II

O Direito das Futuras Gerações e a Inter-Relação Entre Dignidade Humana e um Ambiente Sadio

A proteção dos chamados direitos das futuras gerações tem sua origem não na consciência ambiental, mas sim, na década de 40 e nos traumas de uma geração que testemunhou os horrores de duas grandes guerras e que por temer a devastação de futuros conflitos globais pressentia a urgente necessidade de implantar mecanismos de proteção efetiva dos direitos humanos. É dessa forma que do preâmbulo da Carta das Nações Unidas (1945) se observa: “Nós, os povos das nações unidas, resolvidos a preservar as gerações vindouras dos flagelos da guerra, que por duas vezes no espaço de nossas vidas trouxe sofrimentos indivisíveis à humanidade, e a reafirmar a fé nos direitos fundamentais do homem… resolvemos conjugar nossos esforços para consecução desses objetivos”.

O homem do pós-guerra, no entanto, não tardou a perceber que a dignidade humana estava não só ameaçada pela possibilidade de guerras apocalípticas, mas também pela deterioração que o próprio homem vinha impondo ao meio ambiente. Os perversos efeitos do vazamento das indústrias químicas, a poluição transfronteiriça em rios internacionais, os acidentes com os superpetroleiros, os riscos de catástrofes provenientes das usinas nucleares, a independência dos países africanos nos anos 60 e a inserção de novos atores na geopolítica mundial, complementaram o mosaico de fatores que aceleraram os debates e o nascimento do direito internacional ambiental em 1972, com a Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano, e que, vinte anos mais tarde contribuíram para com a maturidade da temática ambiental, na Conferência das Nações Unidas do Rio de Janeiro (conhecida como ECO 92).²

1

A proteção internacional do meio ambiente e dos direitos humanos

O direito do meio ambiente construído por Estocolmo e Rio é estruturado (a) pela inserção do acesso a um ambiente sadio no rol dos direitos humanos de solidariedade e (b) pela preocupação com o desenvolvimento sustentável, ou seja, com a “satisfação das necessidades das gerações presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras em satisfazer as suas necessidades”.³

Nesse sentido a partir de Estocolmo (1972) deu-se um processo de construção de uma ordem internacional em que as políticas ambientais sao orientadas por princípios tais como a responsabilidade comum porém diferenciada, a utilização dos recursos compartilhados, justiça ambiental, os princípio do poluidor pagador, do desenvolvimento sustentável, da precaução e da prevenção (este último definido por Alexandre Kiss e Dinah Shelton como “a regra de ouro do meio ambiente”).⁴

A

A “engenharia”da proteção internacional ao meio ambiente

Vinte anos após a Conferência Internacional sobre Meio Ambiente em Estocolmo 1972, o encontro de delegaçães de 175 países na cidade do Rio de Janeiro, entre 3 e 14 de junho de 1992, na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, também conhecida como ECO-92, reafirmou os princípios de universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos vinculando-os à proteção ambiental e produziu a Convenção sobre Mudança do Clima, a Convenção sobre Biodiversidade, a Declaração de Princípios sobre Florestas, a adoção da Agenda 21 —um plano de ação voltado para adoção do desenvolvimento sustentável em todos países— e a estruturação de uma “nova engenharia” (para falar como Guido Soares) na proteção internacional do meio ambiente.⁵

Tradicionalmente, a entrada em vigor dos tratados internacionais obedece a um complexo e longo trâmite⁶ que acompanha as negociações preliminares, a assinatura,⁷ a adoção, a aprovação⁸ e a ratificação ou adesão de um Estado aos termos de um tratado. A nova engenharia produzida no Rio gira em torno de uma notável aceleração dos mecanismos de adoção e entrada em vigor de normas internacionais relacionadas ao meio ambiente.

O direito internacional do meio ambiente moderno é estruturado por uma técnica de atualização que consiste na adoção de anexos, apândices e termos genéricos nos tratados “mais emblemáticos” que propositadamente formam grandes tratados-quadro, ou seja, um vasto campo normativo a ser complementado por intermédio de decisões advindas de futuras reuniões periódicas dos Estados-partes, as chamadas Conferências das Partes ou COPs.⁹

As decisões das COPs têm se fundamentado em estudos técnicos e científicos de órgãos subsidiários, instituídos anteriormente pelos tratados-quadro. Tais órgãos, como destaca Guido Soares, “passam a ser, no campo de sua competência, os guardiões das normas já em vigor, ademais daquelas constantes nos tratados multilaterais”.¹⁰

A nova engenharia do direito internacional do meio ambiente imprime maior agilidade à dinâmica dos tratados ambientais ao permitir aos Estados que assumam compromissos iniciais baseados num plano de ação comportamental, que se vai consolidando com a conclusão gradativa de protocolos adicionais sobre cada tema específico a ser tratado.¹¹

No entanto, essa nova engenharia não é livre de desvantagens. A primeira delas diz respeito à dificuldade em torno do entendimento das normas internacionais de proteção ambiental, uma vez que sem o constante acompanhamento das atualizações feitas pelas COPs a leitura dos tratados-quadro por si só não é suficiente para trazer esta compreensão plena.

Outro desafio à nova engenharia reside no fato desta ser estruturada por normas de soft law. Apesar de indicarem “obrigações morais” dos Estados, as normas de soft law não possuem status de norma jurídica e por isso, não tem força vinculante.¹² Assim, os Estados que vierem a descumprir suas “obrigaçães morais” relacionadas à proteção ao meio ambiente, não podem sofrer sanções da comunidade internacional.

Esse “compromisso moral” é ainda fragilizado por COPs com objetivos mal delineados, pela falta de poder e influência do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) nos foros diplomáticos e pela incapacidade ou falta de interesse dos Estados em criar uma organização intergovernamental especificamente voltada a questões ambientais.¹³

Ademais, a “nova engenharia” do direito ambiental não foi capaz de criar um sistema de proteção aos direitos de solidariedade uma vez que apenas os direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais são objeto de sistemas de proteção da ONU e das organizações regionais.¹⁴

A necessidade de um sistema global de proteção aos direitos de solidariedade é evidenciada por Antônio Augusto Cançado Trindade, nestes termos: “Este é um ponto que certamente merece mais pesquisa e reflexão… Já é tempo de voltarmos agora nossa atenção e reflexão à necessária concepção de alguma forma de institucionalização da implementação do direito ao desenvolvimento como um direito humano nos próximos anos”.¹⁵

O fortalecimento dos mecanismos institucionais de proteção aos direitos de solidariedade, reivindicado por Cançado Trindade, tem sido feito pela vinculação da causa ambiental aos direitos civis e políticos, econômicos, sociais e culturais; ou seja, é feita pelo “diálogo” entre as atuais normas de proteção ambiental e os sistemas internacionais de proteção aos direitos humanos.¹⁶

B

O sistema global de proteção aos direitos humanos

O vigente sistema global de proteção aos direitos humanos passa a ser estruturado a partir de 1945, ano em que a cidade de São Francisco foi palco de uma “silenciosa e quase despercebida revolução”¹⁷ provocada por uma Conferência que resultou na Carta das Nações Unidas, documento de fundação de uma organização internacional global (a maior de todas atualmente, em estrutura e importância) voltada a evitar que as horrorosas cenas da Segunda Guerra tornassem a ocorrer.¹⁸

A Carta das Nações Unidas ostenta, logo em seu primeiro artigo, a necessidade de “promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais”. No entanto, a Carta não definiu quais são esses “direitos humanos” e quais são as “liberdades fundamentais”. Daí a necessidade da elaboração de um outro instrumento, três anos depois, que viesse positivar tais direitos humanos e liberdades fundamentais mínimos: a Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada em Paris no dia 10 de dezembro de 1948.

A Declaração de 1948 protege duas espécies de direitos: os direitos civis e políticos (arts. 3° a 21), e os direitos econômicos, sociais e culturais (arts. 22 a 28). São direitos civis aqueles ligados à concepção do Estado Liberal e à valorização do indivíduo frente aos excessos do Estado. Assim, o século XX dominado ainda pelos ideais liberais do século XVIII consolida a não intervenção estatal na liberdade pessoal, no pensamento e na religião dos indivíduos, ou seja, o dever do Estado em não agir ou não se intrometer na vida civil ou privada de seus cidadãos.¹⁹ Por sua vez, os direitos econômicos, sociais e culturais implicam em uma ação dos Estados no “emprego do ‘máximo de recursos possíveis’ por parte de cada um”²⁰ em políticas favoráveis ao desenvolvimento, como as garantias aos direitos ao trabalho, à assistência médica, à educação, ao combate à pobreza etc. ²¹

A Declaração Universal de 1948, no entanto, por si só, “apenas” interpretou a expressão “direitos humanos” presente na Carta da ONU, sem determinar como os Estados deverão garantir esses direitos e sem estabelecer qualquer monitoramento ou sanção internacional aos Estados que descumprirem seus fundamentos. Para tal, as Nações Unidas, em 1966, viabilizaram um sistema global de proteção aos direitos humanos “subdividido” em dois pactos internacionais: o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos e o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. Ambos adotam a análise periódica de relatórios como instrumento de monitoramento da ação dos Estados na proteção aos direitos humanos. Em especial, o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos adota dois outros instrumentos de monitoramento internacional: as comunicaçães interestatais e o direito de petição individual aos organismos internacionais.²² Outro legado positivo dos Pactos de Nova York é o fato destes não inviabilizarem, de forma alguma, a proteção de especificidades culturais que não tenham alcance global ou universal. Nesse sentido, o § 5° da Declaração e Programa de Ação de Viena de 1993 esclarece que “particularidades nacionais e regionais devam ser levadas em consideração, assim como diversos contextos históricos, culturais e religiosos”.²³

Tal lógica de “enriquecimento da universalidade dos direitos humanos pela diversidade cultural”²⁴ fortaleceu a legitimidade dos sistemas regionais de proteção a direitos humanos que, em complemento ao sistema global, tem como objetivo promover e proteger direitos e valores tidos como fundamentais de acordo com as particularidades culturais de determinada região.

São três os sistemas regionais de proteçãao, todos estruturados por meio de tratados internacionais, que limitam a soberania estatal: o europeu, fundamentado na Convenção Europeia para a Proteção de Direitos Humanos e das Liberdades Fundamentais de 1950, complementada por vários protocolos e pela Carta Social Europeia de 1961; o africano, fundamentado na Carta Africana de Direitos do Homem e dos Povos de 1981; e o interamericano, fundado em dois sistemas distintos, mas que se complementam —um regido pela Carta da Organização dos Estados Americanos e pela Declaração Americana de Direitos e Deveres, e outro fundamentado na Convenção Americana de Direitos Humanos (o Pacto de San José da Costa Rica) de 1969.²⁵

2

A inserção da temática ambiental nos sistemas internacionais de proteção aos direitos humanos

A complexa rede criada para proteger direitos humanos definidos pela Declaração Universal de 1948 teve, a partir de 1972, de se adaptar à nova concepção de que o acesso a um ambiente sadio é também um direito humano a ser garantido. Com isso, a tradicional classificação das concepçães de direitos humanos passa a sofrer severas críticas, uma vez que a percepção de uma primeira, segunda e terceira gerações de direitos, ou seja, respectivamente, os direitos civis e políticos (previstos nos arts. 3° a 21 da Declaração Universal de 1948), os direitos económicos, sociais e culturais (constantes dos arts. 22 a 28 da mesma Declaração) e os direitos de solidariedade (expressos nos 26 princípios da Declaração de Estocolmo), poderia realçar “uma conotação negativa de sucessão temporal e decadência”.²⁶

A importantíssima Declaração de Direitos Humanos de Viena de 1993 vem sanar esse possível mal entendido ao afirmar, em seu § 5°, que todos “os direitos humanos são universais, interdependentes e inter-relacionados”, e que a “comunidade internacional deve tratar os direitos humanos globalmente de forma justa e equitativa, em pé de igualdade e com a mesma ênfase”.²⁷ Portanto, não restam dúvidas que os direitos humanos, e suas Declarações de 48 e de 72, não rivalizam, pelo contrário, se complementam.

O Princípio 1 da Declaração de Estocolmo de 1972 reforja tal assertiva ao vincular o acesso a uma ambiente sadio à garantia de liberdade, qualidade de vida e dignidade, todos valores das chamadas primeira e segunda gerações: “O homem tem o direito fundamental à liberdade, igualdade e adequadas condições de vida, num ambiente cuja qualidade permita uma vida de dignidade e bem estar, e tem solene responsabilidade de proteger e melhorar o meio ambiente, para a presente e as futuras gerações. A tal respeito, as políticas de promover e perpetuar o apartheid, a segregação racial, a discriminação, a opressão colonial e suas outras formas, e a dominação estrangeira, ficam condenadas e devem ser eliminadas”.

A lógica de Estocolmo, portanto, evidencia que a questão da proteção ambiental nço se limita ao controle da poluição ou do desmatamento. Pelo contrário: abrange um universo amplo e complexo, envolvendo e interligando todas as concepções de direitos humanos. Reforça ainda tal argumento o fato da Resolução 217 da Assembleia Geral da ONU ter reconhecido que os 26 princípios da Declaração de Estocolmo possuem a mesma relevância da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, servindo, portanto, de grandes referenciais éticos.²⁸

A Declaração de Estocolmo também produziu efeitos de âmbito jurídico interno. Após 1972, séries de textos e reformas constitucionais supervenientes incluíram a proteção ao meio ambiente no rol de direitos humanos fundamentais de tal forma que atualmente mais de cem constituiçâes asseguram o acesso ao meio ambiente “saudável”, “seguro”, “limpo”, ou “equilibrado”.²⁹ Esta “ecologização da ordem jurídica”³⁰ das constituições pós- Estocolmo é marcada pelo fortalecimento do princípio da solidariedade das gerações, que implica na obrigatoriedade das sociedades atuais aplicarem medidas que atendam aos interesses das futuras gerações, garantindo á humanidade o acesso a um ambiente sadio, a direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais.³¹

A

O direito de acesso a um meio ambiente sadio e os instrumentos internacionais de proteção aos direitos humanos

A evolução dos mecanismos de proteção ao meio ambiente reforçou ainda mais as interconexões entre o acesso ao ambiente sadio e os direitos humanos. A Resolução 44/228, de 1989, da Assembleia Geral da ONU que convocou a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1992, reconhece caráter global dos problemas ambientais e vincula a melhoria do meio ambiente à proteção das condições da saúde humana e á melhoria da qualidade de vida. Os preâmbulos das convenções sobre Mudança Climática e sobre Diversidade Biológica de 1992 fazem referências expressas ao objetivo fundamental e urgente de erradicar a pobreza. Por sua vez, a Agenda 21, adotada na mesma Conferência reconhece que a degradação ao meio ambiente tem produzido grupos de vulneráveis como os pobres das áreas urbanas e rurais, os povos indígenas, as crianças, as mulheres, os idosos, os semteto, os doentes terminais e pessoas portadoras de deficiência, que se veem privados de necessidades essenciais ao ser humano como: alimentação, preservação da saúde, moradia adequada e educação.³²

Em 1993 a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos em Viena —além do histórico reconhecimento da universalidade, interdependência e inter-relação dos direitos humanos por intermédio do § 5° de sua Declaração— resultou na fixação em seu Programa de Ação de objetivos relacionados aos princípios da Declaração do Rio, a políticas de desenvolvimento sustentável da Agenda 21 bem como aos esforços globais em prol de direitos econômicos, sociais e culturais como saúde e bem-estar, alimentação, cuidados médicos, moradia e serviços sociais indispensáveis.³³

Para Cançado Trindade, a vinculação entre meio ambiente e direitos humanos implicou³⁴ na transição da fase da internacionalização da proteção ambiental —marcada pela preocupação com a proteção ambiental em zonas sob a competência territorial dos Estados e suas implicaçães com a poluição transfronteiriça— para a fase da globalização, em que “os princípios de caráter global aplicam-se aos territórios dos Estados, independente de qualquer efeito transfronteiriço, e regem zonas que não estão sob a competência de nenhum território nacional”.³⁵

A globalização da proteção do meio ambiente exige, portanto, uma maior compreensão dos mecanismos de proteção aos direitos humanos. Dessa forma, a Assembleia Geral (Resolução 37/189A, de 1982) e a Comissão de Direitos Humanos da ONU (Resoluções 1982/7, de 1982, e 1983/43, de 1983) ao analisarem o alcance do Pacto dos Direitos Civis e Políticos das Naçães Unidas, consolidaram o entendimento de que o direito à vida engloba o exercício pleno dos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais a todos os indivíduos, povos, etnias, coletividades e grupos humanos. Nessa perspectiva, o direito ao acesso ao meio ambiente sadio se consolida como extensão do direito à vida.³⁶

A vinculação entre direitos humanos e proteção ambiental é verificada, por exemplo, em dispositivos de tratados internacionais tais como: a) os arts. 35.3 e 55, do I Protocolo Adicional de 1977 às Convençães de Genebra de 1949, relativos à proibição de métodos ou meios bélicos causadores de graves danos ambientais; b) a Convenção das Nações Unidas de 1977 sobre a proibição do Uso Militar ou Hostil de Técnicas de Modificação Ambiental; c) os §§ 5° e 20 e da Carta Mundial da Natureza de 1982; d) as Declarações de Cartagena sobre Refugiados de 1984 e de San José sobre Refugiados e Migrantes forçados de 1994, que inserem ao rol de migrantes forçados protegidos pelo direito de asilo as vítimas de desastres ambientais; e) o art. 24, 2, alínea c, da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança de 1989, que determina aos Estados-partes investimentos em pesquisa, tecnologia, tratamento de água e fornecimento de alimentos saudáveis tendo em vista o combate á desnutrição e doenças bem como “os perigos e riscos da poluição ambiental”;f) e a Convenção sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça nas Questões Ambientais de 1998, assinada por 35 Estados e a Comunidade Europeia, que incorporou aos seus dispositivos o Princípio 10 da Declaração do Rio relativo ao acesso à informação em processo decisório sobre tema ambiental.³⁷

No âmbito dos sistemas internacionais de proteção aos direitos humanos, o art. 24 da Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos de 1981 e o art. 11 do Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Humanos em Matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1988, o chamado Protocolo de San Salvador, garantem expressamente o direito ao acesso ao ambiente sadio. Tais dispositivos no entanto, não são capazes de, por si só, assegurarem a proteção ao meio ambiente. Isto porque, apenas os direitos civis, políticos, económicos, sociais e culturais —em suma, aqueles definidos pela Declaração Universal de 1948—, estão ao alcance dos mecanismos de monitoramento dos sistemas de proteção aos direitos humanos da ONU e das organizações regionais. Por outro lado, os direitos de solidariedade definidos pela Declaração de Estocolmo de 1972 —como o acesso ao meio ambiente sadio— quando interpretados como forma de exercício de uma série de direitos individuais e coletivos, passam a ser plenamente reivindicáveis.³⁸

Como bem afirma Carla Amado Gomes, essa vinculação traz o ônus de uma proteção ambiental pela “via reflexa” ou por “ricochete”, ou seja, da impossibilidade de um bem ambiental ser protegido nos sistemas de proteção aos direitos humanos sem que se demonstre e prove suas inter-relações com violaçõs aos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais.³⁹

B

A proteção ambiental pela via reflexa nos sistemas regionais de proteção aos direitos humanos

A técnica da proteção ambiental pela via reflexa (ou “por ricochete”) se desenvolve a partir da concepção de que dentro da estrutura do atual direito internacional do meio ambiente, a proteção da biosfera mostrase eficaz por intermédio da indireta, porém, necessária proteção dos seres humanos.⁴⁰ Isto porque, a concepção de que o meio ambiente por si só já configura um direito a ser protegido mostra-se pouco eficaz à medida que no âmbito internacional os chamados direitos de solidariedade estão envoltos num sistema de monitoramento extremamente frágil. Segundo Cançado Trindade, há direitos “que simplesmente não podem ser reivindicados diante de um tribunal por seus sujeitos ativos (titulares)”.⁴¹ Portanto, para que tal situação não ocorra ao meio ambiente, a abordagem mais apropriada caminha no sentido de se buscar um esverdeamento (ou “greening”) dos mecanismos de proteção aos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais já existentes.⁴²

Assim, o direito ao meio ambiente adquire duas dimensões: uma individual e outra coletiva. No âmbito individual, a garantia ao meio ambiente sadio se faz presente nas relações verticais e horizontais. Por obrigatoriedade de garantias ambientais nas relações verticais devemos entender aquelas que envolvem o Estado e os indivíduos. Assim, a relação vertical envolve o convívio de um indivíduo ou grupos de indivíduos com instrumentos legais estatais voltados à proteção de recursos naturais e à garantia de direitos civis e políticos como o acesso à informação e a participação na gestão de bens ambientais.⁴³

No ámbito horizontal, a proteção ao meio ambiente surge da aplicaço do “Drittwirkung” ou “third party effect”. O Drittwirkung implica na eficácia dos direitos fundamentais não só na relação entre indivíduos e Estado, mas também no ámbito das relações entre particulares. O “esverdeamento” dos direitos civis e políticos resultaria, portanto, em um Drittwirkung ambiental, ou seja, no que Candado Trindade explica como o “Drittwirkung da literatura jurídica alemã, incidente sobre a proteção dos direitos humanos e a proteção ambiental”, capaz de impor nas relações entre particulares de cunho contratual, trabalhista ou civilista a observância de normas que garantam às partes envolvidas o direito fundamental de estarem em contato com um ambiente sadio.⁴⁴

Na dimensão coletiva da proteção ambiental, o meio ambiente humano transforma-se em bem comum, resultado do esverdeamento dos direitos econômicos, sociais e culturais. Tal dimensão tem implicado na tendéncia de se proteger grupos e coletividades em estado de vulnerabilidade decorrente da degradação ambiental.⁴⁵

Nos sistemas interamericano e africano de proteção aos direitos humanos a tendência de “esverdeamento” dos direitos fundamentais é evidenciada pelo art. 11 do Protocolo de San Salvador e pelo art. 24 da Carta Africana de Direitos do Homem, que inseriram expressamente a garantia de acesso ao ambiente sadio no rol de direitos fundamentais a serem protegidos. Já na Europa, o esverdeamento dos direitos fundamentais contrasta com a ausência de cláusulas protetivas ao meio ambiente na Convenção Europeia de Direitos Humanos.⁴⁶

Por outro lado, em comparação com os demais sistemas regionais, a jurisprudência da Corte Europeia —ainda que de forma incipiente— tem se destacado na inserção da temática ambiental em questões relativas á proteção de direitos humanos. Do Caso Powell e Rayner v. Reino Unido em 1990, relativo a supostas violações á vida privada e ao direito de propriedade decorrentes dos incômodos da poluição sonora do aeroporto de Heathrow aos moradores do seu entorno⁴⁷, até meados da primeira década do século XXI percebe-se que os posicionamentos da Corte Europeia passaram a acompanhar o movimento de greening ou “esverdeamento” do direito internacional.⁴⁸

O greening do sistema europeu é primeiramente evidenciado com uma mudança de postura da Corte Europeia na análise de casos semelhantes. Como exemplo, em 1990 o desfecho do Caso Powell e Rayner deu-se com o entendimento da Corte de que os incômodos dos moradores dos arredores de Heathrow com os ruídos do principal aeroporto do Reino Unido não caracterizaram violações aos direitos de vizinhança e propriedade assegurados pela Convenção Europeia.⁴⁹ Ocorre que em 2001, novamente a Corte deparou-se com reclamaçães á poluição sonora de Heathrow. Desta vez, em Hatton e outros contra o Reino Unido a Corte concluiu que, em observância á Convenção Europeia, o Estado britânico tem o dever de implementar medidas voltadas ao equilíbrio entre o interesse econômico e o direito à saúde, à propriedade e à vida privada e familiar dos vizinhos do aeroporto.⁵⁰

O segundo momento do greening do sistema europeu é marcado pela diversifiçãdo de casos entre a temática ambiental e a proteção de direitos humanos, em especial a dispositivos da Convenção Europeia ligados à proteção da vida privada e familiar. Nesse sentido, destacam-se os seguintes casos: a) López Ostra contra Espanha, em 1994, sobre os incómodos da família López Ostra com as emissões de gás sulfúrico de uma central de tratamento de água na cidade de Lorca; b) Anna Maria Guerra e outros contra Itália, em 1998, relativo ao vazamento de uma fábrica de químico na Manfredonia; c) Moreno Gómez contra Espanha, em 2004, sobre a poluição sonora de uma discoteca em Valência; d) Giacomelli contra Itália em 2006, sobre um depósito de sucatas em Brascia sem licenciamento ambiental; e) Fadeïeva contra Rússia em 2005, relativo à contaminação provocada por um centro siderúrgico; f) Öneryildiz contra Turquia, em 2002, que versou sobre as vitimas de uma explosão de gás metano no depósito de lixo de Ümraniye; g) Taskin e outros contra Turquia, em 2004, sobre o funcionamento irregular de uma mina de ouro em Ovacik; e h) Tatar contra a Romênia, em 2009, sobre um desastre ecológico provocado pela descarga de instalações de uma mina de ouro no Rio Sasar.⁵¹

Assim, ainda que de forma incipiente, do barulho de uma boate em Valência à poluição do Rio Sasar, de um vazamento químico na Itália a um depósito de lixo na Turquia, o sistema europeu gradativamente tem demonstrado uma notável capacidade de inserir à proteção aos direitos humanos uma considerável variedade de temas ambientais.⁵² Já no sistema interamericano, os casos de temática ambiental são majoritariamente relacionados ás violações de direitos dos povos indígenas, quilombolas e de comunidades campesinas. Tal fenômeno tem explicação no brutal aumento das demandas do sistema econômico vigente por recursos naturais das grandes florestas e de áreas habitadas pelos povos tradicionais das Américas.⁵³

III

O Greening da Convenção Americana Sobre Direitos Humanos

O sistema interamericano de direitos humanos é composto por um conjunto de tratados que formam uma rede de proteção e monitoramento de políticas em prol de direitos humanos entre o Estados-membros da Organização dos Estados Americanos (OEA). Entre tais tratados destacam-se a Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem de 1948 e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos de 1969 —também conhecida como Pacto de San José da Costa Rica—. A Convendo Americana de 1969, além de elencar uma série de direitos civis e políticos a serem protegidos por seus Estados-partes, estabelece o funcionamento de dois órgãos que compõem o sistema interamericano: a Comissão e a Corte Interamericanas de Direitos Humanos.

Sediada em Washington, a Comissão Interamericana é composta por sete membros eleitos pela Assembleia Geral da OEA, sendo vedada a participação de mais de um membro nacional de um mesmo Estado. Como nove Estados membros da OEA ainda não ratificaram Convenção de 1969, a Comissão Interamericana possui atuação ambivalente, funcionando ora como órgão geral, ora como órgão processual da OEA.⁵⁴

Em relação aos Estados que não ratificaram a Convenção Americana e aos que não reconhecem a jurisdição da Corte Interamericana, a Comissão atua como órgão geral, devendo publicar/apresentar à Assembleia Geral da OEA informes em seu Relatório Anual a respeito da atuação de tais Estados no estabelecimento de políticas em prol dos direitos humanos. Em relação aos Estados-partes da Convenção Americana que reconhecem a competência contenciosa da Corte Interamericana, a Comissão atua como órgão processual, à medida que encaminha casos de violação dos dispositivos da Convenção à Corte Interamericana de Direitos Humanos.⁵⁵

Sediada em San José, Costa Rica, a Corte Interamericana de Direitos Humanos é composta por sete juízes de nacionalidades diferentes e com mandato de seis anos, eleitos em votação secreta na Assembleia Geral da OEA pelo voto da maioria absoluta dos Estados-partes da Convenção. Aos Estados-partes da Convenção que reconhecem sua competência contenciosa, a Corte funciona como órgão responsável pela análise de ações de responsabilidade internacional apresentada ou pelos Estados-partes ou pela Comissão Interamericana contra Estados que tenham violado dispositivos da Convenção Americana.⁵⁶

Nesse sentido, a Convenção Americana não comporta em seu texto qualquer direito de cunho econômico, social ou cultural, menos ainda de cunho ambiental. Assim, para que questões de cunho ambiental sejam submetidas ao sistema interamericano é preciso socorrer-se ao chamado greening ou “esverdeamento” —fenômeno que ocorre quando se tenta (e se consegue) proteger direitos de cunho ambiental nos sistemas regionais de direitos humanos, que são sistemas aptos (em princípio) a receber queixas ou petições que contenham denúncias de violação a direitos civis e políticos. O que fazer então? Há técnicas e estratégias para que se submeta, com sucesso, uma questão ambiental no sistema regional interamericano, quando então se diz que o sistema “esverdeou-se”.

1

A proteção do meio ambiente por meio de instrumentos da Convenção Americana sobre Direitos Humanos

Cerca de três anos após o primeiro caso de temática ambiental a ser analisado pela Comissão Interamericana —a Resolução n° 12/85 do povo Yanomami v. Brasil— em 17 de novembro de 1988 o Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, o chamado Protocolo de San Salvador, inseriu no rol de proteção da Convenção Americana uma série de direitos sociais como direitos ao trabalho, à organização sindical, à alimentação, à educação, acesso à cultura, proteção da família, à criança, aos idosos e aos deficientes. A proteção ao meio ambiente é assegurada por seu art. 11 nos seguintes termos: “1. Toda pessoa tem direito a viver em ambiente sadio e a contar com os serviços públicos básicos. 2. Os Estados- Partes promoverão a proteção, preservação e melhoramento do meio ambiente”.

O acesso ao sistema interamericano de casos relativos ao “direito a um meio ambiente sadio” e à garantia dos direitos econômicos, sociais e culturais é regulado pelo art. 19.1 do Protocolo de San Salvador, que estabelece um mecanismo de envio à OEA por seus Estados-partes de relatórios sobre suas políticas sobre os citados temas. O art. 19.6, no entanto, estabelece limitaçães ao sistema de monitoramento por petições iniciais, ao impor que apenas casos “estabelecidos na alinea ‘a’do artigo 8” (organização sindical) e “no artigo 13” (acesso a educação) poderão ser submetidos à Comissão ou à Corte.

Tais limitações não implicam no desamparo aos demais artigos do Protocolo de San Salvador. Ocorre que casos em torno de dispositivos diversos dos indicados pelo art. 19.6 para serem levados à Comissão ou Corte Interamericanas, deverão obrigatoriamente estar vinculados à necessidade de se proteger os direitos de organização sindical, de acesso à educação e/ou demais garantias da Declaração Americana de Direitos e Deveres e/ou da Convenção Americana sobre Direitos Humanos. Logo, ainda que dispositivos além do art. 80., alínea a, e do art. 13, não possam ser diretamente invocados, os demais artigos do Protocolo de San Salvador —incluindo o art. 11 relativo à protejo ambiental— podem ser usados como normas de interpretação relativas ao cumprimento da Convenção Americana.⁵⁷

A

A proteção ambiental por meio da garantia de direitos civis e políticos

Conforme já falado, em comparação ao sistema europeu, o greening da Comissão e Corte Interamericanas tem passado longe de questões como a poluição sonora causada por uma boate ou por um aeroporto. Pelo contrário, a imensa maioria dos casos inerentes à temática ambiental no sistema interamericano são relativos a violações ao fundamental direito à vida das populações mais vulneráveis à expansão econômica sobre os recursos naturais: os povos indígenas, quilombolas e as comunidades campesinas das Américas.⁵⁸

Tal constatação é confirmada pelo Relatório da Secretaria-Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA) sobre Direitos Humanos e Meio Ambiente, de 4 de abril de 2002,⁵⁹ que destaca como exemplos de proteção ambiental pela via reflexa a Resolução no. 12/85 do povo Yanomami v. Brasil⁶⁰ e o caso da Comunidade Indígena Awas Tingni Mayagna (Sumo) contra a Nicarágua:⁶¹ os primeiros casos de temática ambiental analisados pela Comissão e Corte Interamericanas, respectivamente.

A Resoluçao no. 12/85, ao relacionar os impactos da construção de uma rodovia em território amazônico habitado pela etnia Yanomami a um rápido processo de violação dos direitos à vida, à saúde, à liberdade, à segurança e ao direito de residência do grupo indígena afetado, implicou não só na inédita abordagem (ainda que “por ricochete”⁶²) da temática ambiental, mas evidenciou também que outros grupos em situação semelhante de vulnerabilidade poderiam socorrer-se do sistema interamericano.⁶³

Entre os casos analisados ou em análise pela Comissão Interamericana supervenientes à Resolução n° 12/85, destacam-se: a) a Solução Amistosa do Caso Mercedes Julia Huentes Beroiza, relativa à desapropriação de cinco mulheres indígenas de suas terras tradicionais para a construção de uma central hidroelétrica em Alto Del Bío Bío, VIII Região do Chile; b) Comunidades Indígenas Maia de Toledo v. Belize, em torno da concessão pelo Estado de terras indígenas para exploração madeireira sem prévio consentimento das etnias afetadas; c) Povo Indígena Kichwa de Sarayacu e seus membros v. Equador, relativo à concessão estatal de terras indígenas para exploração de petróleo sem que os Kichwas fossem consultados; d) o Caso San Mateo Huanchor v. Peru, em que uma mineradora utilizou-se dos arredores de comunidades campesinas como depósito de lixo tóxico; e) Comunidades Indígenas Ngöbe e seus membros do Vale do Rio Changuinola v. Panamá, em que Estado é acusado de autorizar a construção de uma hidroelétrica em terras ancestrais Ngöbe sem prévia consulta à população afetada; f) a Petição Inicial 1413/05 do Povo Inuit contra os Estados Unidos, sobre as responsabilidades do governo americano em relação aos impactos do aquecimento global no modo de vida do povo esquimó; g) e a solicitação da Medida Cautelar MC-382/10 das Comunidades tradicionais da bacia do Rio Xingu pleiteando a paralisação das obras da hidroelétrica de Belo Monte, em Altamira, Pará.⁶⁴

Seguindo o exemplo da Comissão Interamericana, a temática ambiental ao ser abordada nas decisões da Corte Interamericana sõo, em sua maioria, igualmente relativas à proteção de direitos de comunidades indígenas ou tradicionais. A primeira decisão da Corte nesse sentido versou sobre a concessão irregular de exploração madeireira em terras indígenas em Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni v. Nicarágua.⁶⁵ Após o caso da Comunidade Mayagna (Sumo) Awas Tingni, a Corte deparou-se ainda com os seguintes casos: a) Moiwana v. Suriname, relativo à inércia estatal em promover investigações e punir os responsáveis por um massacre promovido pelo Exército em novembro de 1986 contra a comunidade N'djuka Maroon de Moiwana, que resultou na morte de mais de 40 indígenas entre eles, homens, mulheres e crianzas; b) Comunidade Indígena Yakye Axa v. Paraguai, sobre o não reconhecimento de terras tradicionais da etnia Enxet-lengua e a vulnerabilidade alimentícia, médica e sanitária em que se encontravam os indígenas de Yakye Axa; c) Comunidade Indígena Sawhoyamaxa v. Paraguai, também relativo ao nao reconhecimento de terras tradicionais do povo Enxet-lengua, desta vez, em Sawhoyamaxa; e d) Caso Povo Saramaka. v. Suriname, em que novamente uma demanda em torno do não reconhecimento de terras tradicionais foi levada à esfera interamericana.⁶⁶

Tais casos demonstram que, a exemplo do sistema europeu, a Corte Interamericana tem demonstrado um notável esforço de vincular temas ambientais a questões de proteção aos direitos humanos. Outro aspecto do processo de greening da Corte Interamericana é a revelação de posicionamentos que fatalmente se desenvolveram a partir da constante análise de casos que dificilmente seriam abordados de forma comum ou rotineira em um sistema de proteção a direitos humanos que não estivesse inserido nas especificidades regionais das Américas. Como exemplo, a Corte Interamericana, em Awas Tingni v. Nicarágua, ao concluir que os prejuízos ambientais da exploração madeireira irregular em territãrio tradicional de grupos indígenas implicaram em violações ao direito de propriedade das comunidades afetadas, demonstrou que a proteção ao direito de propriedade garantido pelo art. 21 da Convenção Americana se estende (a) à percepção ocidental do direito de propriedade, similar a uma espécie de “commodity de mercado”⁶⁷ relacionada ao direito de um indivíduo “usar, gozar e dispor de seus bens”,⁶⁸ e (b) ao conceito de propriedade comunal dos povos indígenas, exercido pela garantia de tais povos utilizarem-se dos recursos naturais de suas terras tradicionais como forma de manutenção de seus hábitos culturais como, religião, práticas agrícolas, a caça, a pesca e os modos de vida de suas respectivas comunidades.⁶⁹

Partindo da perspectiva indígena de propriedade (inerente à forte ligação de tais povos com a natureza) os casos supervenientes a Awas Tingni mostram que as decisões da Corte Interamericana têm conferido um alcance cada vez mais amplo aos dispositivos da Convenção Americana. Em Moiwana v. Suriname, por exemplo, o sofrimento psicológico de indígenas afastados de suas terras tradicionais, por se sentirem perturbados pela “ira dos espíritos dos mortos” de uma chacina promovida pelas forjas armadas surinamesas contra a etnia N'djuka Maroon, fez com que a Corte desenvolvesse o conceito de dano “espiritual” decorrente de violações de dispositivos da Convenção Americana relativos ao direito a integridade pessoal, garantia e proteção judicial, direito de propriedade e direito de circulação e residência.⁷⁰

Em Yakye Axa v. Paraguai a Corte fortaleceu o entendimento de que o direito à vida não se restringe ao direito de sobrevivência em si, mas se estende à promoção de uma vida com dignidade, exercida de forma plena com o acesso aos benefícios da cultura, à saúde, alimentação, educação e ao meio ambiente sadio.⁷¹ Em Sawhoyamaxa v. Paraguai⁷² e Saramakav. Suriname⁷³ a ineficácia ou inexistência de mecanismos da legislação interna dos Estados demandados em garantir aos povos indígenas o direito de pleitearem juridicamente a propriedade de suas terras fez com que a Corte destacasse a violação do direito de reconhecimento de personalidade jurídica, como forma de privação dos povos indígenas do contato com a terra e seus recursos naturais.

O amplo domínio de casos relativos aos povos indígenas, no entanto, não implica em limitação da protejo ambiental pela via reflexa no sistema interamericano a casos relacionados a comunidades tribais, tradicionais ou campesinas. A Comissão Interamericana, por exemplo, em 2003, analisou o Caso Parque Natural Metropolitano do Panamá, relativo a uma petição enviada pelo Sr. Rodrigo Noriega tratando dos supostos danos da construção de uma via expressa em uma área de reserva ecologica.⁷⁴ E em 2009 a Comissão deparou-se com primeiro caso relativo à contaminação do meio ambiente e violaçães de direitos humanos de comunidades não indígenas. Trata-se dos efeitos da poluição de um complexo metalúrgico na cidade de La Oroya, com 30 mil habitantes e a cerca de 175 km de Lima, Peru. ⁷⁵

Na Corte Interamericana, a única decisão (até o presente momento) em torno de temática ambiental não relacionada a grupos indígenas foi a proferida no caso Claude Reyes e outros v. Chile, relativo à negativa do Estado em fornecer dados a respeito de um projeto de desflorestamento a três cidãdaos chilenos. Nesse caso, o direito de liberdade de expressão previsto no art. 13 da Convenção teve seu alcance ampliado à necessidade estatal de garantir o acesso à informação, notadamente em questões ambientais.⁷⁶

A Comissão e Corte Interamericanas, ao analisarem também temas ambientais de comunidades não indígenas, sinalizam que a proteção ambiental por meio dos mecanismos e princípios da Convenção Americana de Direitos Humanos engloba a ampla garantia de direitos de “qualquer pessoa”. Em outras palavras, a proteção ambiental no sistema interamericano surge do exercício de “escrever verde por linhas tortas”,⁷⁷ ou seja, não da preocupação ambiental em si, mas da pragmática necessidade de se proteger dispositivos da Convenção Americana como por exemplo, o art. 8.1 sobre garantias judiciais, o art. 12 sobre liberdade de religião, o art. 13 sobre liberdade de expressão ou até mesmo, o art. 21 relativo ao direito de propriedade.⁷⁸

Assim, a proteção ambiental no sistema interamericano tem evidenciado a necessidade de estar vinculada a demonstração de violações a dispositivos da Declaração ou Convenção Americanas. Como destaca Carla Amado Gomes, essa vinculação traz o ônus de uma proteção ambiental pela “via reflexa” ou por “ricochete”, ou seja, da impossibilidade de um bem ambiental ser protegido sem que suas inter-relações com violações aos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais sejam devidamente demonstradas e comprovadas.⁷⁹

No entanto, o “escrever verde por linhas tortas” mostra-se o mecanismo mais apropriado ao presente momento histórico em que o direitc internacional do meio ambiente não conta com organismos similares ao sistema das Naçães Unidas como o Comitê de Direitos Econômicos Sociais e Culturais ou o Conselho de Direitos Humanos, por exemplo. Tal constatação reforça a necessidade de “esverdeamento” ou greening dos sistemas de proteção aos direitos humanos existentes, vinculando a causa ambiental ao cumprimento de seus dispositivos.⁸⁰

B

Estratégias de submissão de casos ambientais ao sistema interamericano

Além da necessária vinculação de temas ambientais a dispositivos da Convenção Americana, compãe o rol de elementos estratégicos relevantes à busca pela chamada proteção ambiental pela “via reflexa” ou por “ricochete”, a compreensão das formas de submissão de um caso ao sistema interamericano.⁸¹ Nesse sentido, o envio de um caso à Comissão Interamericana ocorre por meio: a) das comunicações interestatais; b) das petições individuais; c) e das solicitações de outorga de medidas cautelares.⁸²

A comuniçãdo interestatal (art. 45 da Convenção) permite aos Estados levar à Comissão casos relacionados à violação de direitos humanos por ação ou omissão de outro Estado-parte. No entanto, a aplicação da comunicação interestatal é vinculada à adoçao de cláusula facultativa e, como apenas dez Estados da OEA reconhecem a competência da Comissão para receber e examinar as comunicações interestatais, a análise de petiçóes individuais tem se consolidado como atribuição principal da Comissão Interamericana.⁸³

O direito de acesso à Comissão pela via de petições, vale realzar, não se vincula a nenhuma cláusula facultativa, e, portanto, todos Estados da OEA ao reconhecerem a Convenção e/ou os estatutos e regulamentos da CIDH estão automaticamente submetidos ao processo de petições individuais (perante a Comissão). O amplo alcance da legitimidade ativa das petições iniciais —garantida a “qualquer pessoa”, “grupo de pessoas” ou “entidade não governamental” reconhecida por algum Estado-Membro da OEA— é, entretanto, limitado pelos seguintes fatores: a) por considerar que “pessoa é todo ser humano”, para o sistema interamericano, ao contrário do europeu, pessoas jurídicas como empresas ou ONGs não podem ser vítimas de violações, embora seus integrantes o possam; b) somente Estados podem ser declarados responsáveis pelas ações ou omissões de outros entes violadores de direitos humanos; c) peticionários e vítimas devem ser necessariamente individualizados, sob pena da petição em nome de grupos difusos de pessoas ou de maneira abstrata implicar na sua inadmissibilidade e encerramento do processo perante a Comissao; d) assim, caso não seja possível identificar a vítima, deve-se ao menos indicar a possibilidade de fazê-lo.⁸⁴

A petição deve ainda ser apresentada dentro do prazo de seis meses, a partir da data em que o presumido prejudicado em seus direitos tenha sido notificado da decisão definitiva, desde que sua matéria não seja também objeto de outro processo de solução internacional.⁸⁵ O art. 46.1, alínea a, da Convenção, determina ainda outro requisito de admissibilidade: o prévio esgotamento dos recursos internos.⁸⁶ A regra do esgotamento do recursos internos, no entanto, não é aplicada nas seguintes situações: a) ausência na legislação interna do Estado de que se tratar, do devido processo legal para a proteção do direito ou direitos que se alegue tenham sido violados; b) não se houver permitido ao presumido prejudicado em seus direitos o acesso aos recursos da jurisdição interna, ou houver sido ele impedido de esgotá-los; e c) quando houver demora injustificada na decisão sobre os mencionados recursos.⁸⁷

Em questões ambientais, ganha destaque o caso Comunidades Indígenas Maias v. Belize, em que o Estado demandado por ter permitido a extração de madeira e petróleo em áreas tradicionalmente ocupadas por comunidades indígenas maias, argumentou que os representantes daquelas comunidades não se utilizaram dos mecanismos judiciais domésticos apropriados para esgotar os recursos da jurisdição interna. Em resposta, a Comissão declarou que o Estado de Belize além de não ter proporcionado às comunidades indígenas o correto e efetivo acesso ao seu sistema jurídico, se utilizou de mecanismos ineficientes que trouxeram demora injustificada à solução da demanda.⁸⁸

A criteriosa verificação dos requisitos de admissibilidade da petição inicial, principalmente no que diz respeito à analise do esgotamento ou eficácia dos recursos disponíveis na jurisdição interna, é salutar à medida que incentiva o funcionamento e os debates em torno da eficiência e do aperfeiçoamento dos sistemas nacionais. No entanto, para casos de iminente risco de violaçães irreparáveis a direitos humanos, os rigorosos requisitos de admissibilidade das petições iniciais podem implicar em prejuízos à proteção de direitos. Por isso, em situações de gravidade e urgência, a Comissão poderá, por iniciativa própria ou a pedido da parte, solicitar que um Estado adote medidas cautelares para prevenir danos irreparáveis a pessoas ou a organização, grupo ou comunidade de pessoas determinadas ou determináveis, que se encontrem sob sua jurisdição, ou ao objeto do processo relativo a uma petição ou caso pendente.⁸⁹

Devido ao caráter de urgência das medidas cautelares, não há que se falar na necessidade de esgotamento dos recursos de jurisdição interna, mas é necessário demonstrar que a situado de risco iminente tenha sido denunciada perante as autoridades locais competentes. Caso as autoridades locais não tenham sido acionadas, deverão ser demonstrados os motivos que justificaram o não cumprimento de tal requisito.⁹⁰ A Comissão, antes de solicitar a adoção de medidas cautelares, pedirá informales ao Estado, salvo quando o caráter de urgência justificar a imediata outorga das medidas.⁹¹

A solicitaçço de medidas cautelares não tem o intuito de obter qualquer pré-julgamento do mérito da questão, mas, sim, de aplicar medidas temporárias com maior celeridade. Havendo necessidade, os efeitos das medidas cautelares podem ser prorrogados e se, mesmo assim, o Estado não as observar, a Comissão poderá requisitar à Corte a concessão de medidas provisórias.⁹² Vale lembrar que os mecanismos de medidas cautelares e provisórias, simplesmente não existem no sistema europeu de direitos humanos. Não por acaso, enquanto na Corte Europeia os pleitos mais comuns são relativos ao acesso equitativo e julgamento justo, os pleitos que lideram em absoluto as lides da Corte Interamericana, são relacionados à proteção do direito fundamental à vida.⁹³

Nesse sentido, casos de degradação ambiental têm potencial capacidade de demonstrar situações em que direitos fundamentais encontram-se sob risco de danos irreparáveis. Como exemplo, o caso Povo Indígena Kichwa de Sarayacu e seus membros v. Equador, relativo à concessão de terras indígenas para exploração petrolífera, sem anuência da comunidade afetada, foi marcado por episódios como destruição de florestas, interrupção do curso de um rio, uso de explosivos em terras tradicionais, além de ataques de arma de fogo, agressões, ameaças, prisões ilegais, abusos sexuais e torturas contra os Kichwa. Para conter tais horrores, entre 2003 e 2010, Comissão e Corte Interamericanas encaminharam à República do Equador três medidas cautelares e quatro medidas provisórias.⁹⁴

Além dos instrumentos da Convenção Americana e do Regulamento da Comissão Interamericana relativos ao acesso e à admissibilidade de casos ao sistema interamericano, dois outros dispositivos da Convenção mostram-se importantes elementos estratégicos: a) o procedimento de solução amistosa; b) e a adoção de cláusula pro homine. O procedimento de solução amistosa, nos moldes do art. 48, alínea f, deve ser proposto pela Comissão em qualquer fase do processo e mostra-se a via mais rápida ao término de um litígio. A adoção de clausula pro homine, por sua vez, é garantida pelo art. 29, alínea b, da Convenção, que permite a aplicação de dispositivos do direito interno e de outros tratados ratificados pelo Estado demandado, caso estes venham a ser mais benéficos ao ser humano. Em casos de prejuízos de direitos de populações indígenas, por exemplo, tem sido comum a adoção de dispositivos da Convenção no. 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais pela Comissão e Corte.⁹⁵

2

Contribuiçães e desafios do greening no sistema interamericano

O processo de greening do sistema interamericano tem produzido um alcance maior dos dispositivos da Convenção Americana na percepção das inter-relaçães entre a temática ambiental e a proteção aos direitos humanos. Tal percepção parece mais nítida à Corte Europeia de Direitos Humanos, que, da poluição sonora do aeroporto de Heathrow ao barulho de uma boate em Valência, da poluição do Rio Sasar a um vazamento químico na Itália, passando pela explosão de um depósito de lixo na Turquia, tem demonstrado enorme criatividade em vincular os casos de degradação ambiental a violações de dispositivos da Convenção Europeia (que, por sua vez, não possui sequer um artigo que faça menção ainda que indireta ao meio ambiente).⁹⁶

Em que pese a grande maioria dos casos de temática ambiental analisados pela Comissão e Corte Interamericanas versarem sobre questões indígenas e dos povos tradicionais da América, os casos Comunidade de La Oroya v. Peru, relativo aos efeitos da poluição de um complexo metalúrgico em uma cidade de 30 mil habitantes, e Claude Reyes e outros v. Chile, sobre a negativa do Estado em informar três cidadãos sobre os detalhes de um projeto de desflorestamento, bem sinalizam ser plenamente possível o diálogo entre os dispositivos da Convenção Americana e uma maior diversidade de temas ambientais.⁹⁷

Assim, da mesma forma que a poluição dos complexos metalúrgicos ou o cerceamento do acesso à informação sobre o impacto ambiental de determinados empreendimentos trazem em si a percepção de violações de direitos humanos, há de se reconhecer, por exemplo, que desastres ambientais decorrentes de alterações climáticas provocadas pelo crescente aumento da temperatura na Terra também implicam em violações a direitos fundamentais.⁹⁸ Nesse sentido, torna-se emblemática a pioneira Petição 1413/05 versando sobre os efeitos nocivos do aquecimento global ao meio ambiente do Círculo Polar Ártico e ao modo de vida do povo esquimó Inuit. Ao longo de 175 páginas os peticionários demonstraram as inter-relações entre a inércia dos Estados Unidos em reduzir a emissão de gases de efeito estufa e violações a direitos do povo Inuit assegurados pela Declaração Americana.⁹⁹ No entanto, a Petição 1413/05 mereceu da Comissão Interamericana uma resposta de dois parágrafos, sem maiores explicações, dizendo que “as informações fornecidas não nos permite determinar se o fatos alegados tendem a caracterizar uma violação a direitos protegidos pela Declaração Americana”.¹⁰⁰

Tal episódio indica que o diálogo entre os artigos da Declaração e Convenção Americanas e uma variedade maior de temas ambientais ainda não chegou à sua maturidade no sistema interamericano. No entanto, o inédito encaminhamento da Petição 1413/05, com suas interconexões bem demonstradas entre a degradação ambiental causada pelo aquecimento global e violaçães de direitos fundamentais do povo Inuit, por si só, representa o fortalecimento do diálogo entre os mais variados temas ambientais e os sistemas regionais de proteção aos direitos humanos. Esse diálogo compõe um elemento vital à solução das lides, que é o atendimento das demandas do chamado “direito pós-moderno”.

A

A crescente percepção dos elementos da pós-modernidade nas relações jurídicas

Segundo Erik Jayme, a pós-modernidade encontra-se caracterizada pela valoração do pluralismo, dos sentimentos humanos, das normas narrativas e da intensa comunicação intercultural.¹⁰¹ A valoração do pluralismo é verificada com o reconhecimento de que as diferentes concepções culturais devem também ser objeto de proteção. Tal valoração é fruto do debate entre o universalismo e relativismo cultural, bem assim do temor de que a adoção de uma moral universal pudesse consistir no reconhecimento da supremacia de uma determinada cultura sobre as outras.¹⁰² Assim, a atuação não só das Cortes Internacionais bem como dos Tribunais nacionais deve ser pautada não pela “superposição de propostas”, mas sim pelo desenvolvimento de um processo “conflitivo” e “discursivo” de “encruzamento” de ideias e de diálogo entre as diversidades culturais.¹⁰³ Erik Jayme explica que essa necessidade de diálogo com as múltiplas concepçóes culturais compóem as características da cultura pós-moderna e de “uma idade de luz” marcada pela tolerância para com os outros e pelo respeito às diferenças.¹⁰⁴

Sob a óptica do “retorno ao sentimento”, o direito atual deve, portanto, atentar-se para o fato de que as açóes humanas não se restringem à ideia de utilidade ou às metas de atendimento de demandas econômicas. Pelo contrário: os valores “inerentes à alma” também se inserem no rol dos direitos fundamentais contemporâneos.¹⁰⁵ Nesse sentido, poucos exemplos mostram-se mais comoventes do que os relatos de membros da etnia N'djuka Maroon que sobreviveram a um ataque do exército surinamês contra indígenas da comunidade Moiwana, em 1986. Passadas quase duas décadas após a matança, membros N'djuka Maroon explicaram à Corte Interamericana que não podiam regressar às suas terras ancestrais porque sentiam-se atormentados pelos “espíritos vingadores” ofendidos com as injustiças em torno do caso, e por não terem sido realizados os rituais de “purificação da terra” essenciais para que os vivos que almejassem viver em Moiwana buscassem a reconciliação com os espíritos dos mortos no massacre.¹⁰⁶ Tais relatos fizeram com que a Corte desenvolvesse o conceito de dano “espiritual”, inerente ao sofrimento emocional e psicológico das vítimas de violações a direitos fundamentais. Segundo a Corte, em Moiwana v. Suriname os sobreviventes do massacre foram vítimas de danos espirituais decorrentes de violações a dispositivos da Convenção Americana relativos ao direito a integridade pessoal (art. 5.1), garantia e proteção judicial (arts. 8° e 25), direito de propriedade (art. 21) e direito de circulação e residência (art. 22).¹⁰⁷

Outro elemento pós-moderno verificado no sistema interamericano é a valoração das normas narrativas, por meio da utilização de valores contidos em normas de soft law no auxílio à compreensao do alcance de normas de hard law. Embora as normas de soft law careçam de “valor propriamente jurídico” por possuírem “valor normativo menor do que as normas tradicionais”, nem por isso deixam de ter significância no direito internacional atual.¹⁰⁸ Ao revés, os valores programáticos das normas de soft law são detentores de significância ainda maior, uma vez que por serem estruturados pelo princípio da boa-fé se inserem nas relações jurídicas embasadas em normas de hard law como as relações contratuais, por exemplo.¹⁰⁹ Assim, o direito na pós-modernidade por meio da “emergência das normas narrativas” atende à necessidade de não apenas indicar a função de suas normas, mas também os seus valores. ¹¹⁰

Em Claude Reyes e outros v. Chile, a Corte Interamericana ao dispor que o direito de liberdade de expressão contido no art. 13 da Convenção relaciona-se com o direito de acesso à informação estabelecido pelo Princípio 10 da Declaração do Rio de 1992, consequentemente, utilizou-se da valoração de normas narrativas de soft law para interpretar o alcance de uma norma de hard law.

A comunicação intercultural — outro elemento da pós-modernidade — se mostra presente em decisões marcadas pelo diálogo das fontes, ou seja, da busca pela solução de uma lide não só pela aplicação de uma única fonte de direito, mas daquela mais favorável à proteção dos direitos humanos, independentemente do fato de tal norma se fazer presente em um tratado internacional ou em normas do direito interno.¹¹¹

Em Comunidade Indígena Sawhoyamaxa v. Paraguai, o diálogo das fontes foi utilizado à medida que a Corte Interamericana, para decidir-se sobre a demarcação de terras indígenas, analisou dispositivos da Convenção Americana, da Convenção 169 da OIT sobre os Povos Indígenas e Tribais, e de normas constitucionais e infra-constitucionais do direito interno paraguaio.¹¹² A mesma técnica foi utilizada em Saramaka v. Suriname, em que a Corte verificou que apesar das leis internas surinamesas não versarem sobre o direito de propriedade comunal dos povos tribais, o Estado demandado havia incorporado ao seu ordenamento jurídico os Pactos Internacionais das Nações Unidas dos Direitos Civis e Políticos e dos Direitos Económicos, Sociais e Culturais, que garantem direitos fundamentais (como do direito de propriedade) a “todos os povos”,¹¹³ sem qualquer distinção. Assim, a Corte concluiu que o não reconhecimento do direito de propriedade comunal dos Maroon Saramakas implicava em violação ao art. 21 da Convenção Americana, relativo ao direito de propriedade.¹¹⁴

O diálogo entre os artigos da Convenção Americana e normas de tratados internacionais e do direito interno, visando a aplicação da norma mais benéfica ao ser humano, é garantido pelo art. 29, aliena b, da Convenção Americana, que não permite qualquer interpretação tendente a limitar o alcance dos dispositivos não só da própria Convenção como também de outros tratados internacionais que seja o Estado parte.

A técnica de interpretação pro homine garantida por cláusulas dialógicas como o art. 29, alínea b, da Convenção Americana, representa uma alternativa ao “monismo clássico”, incapaz de diferenciar “as normas internacionais pelo seu conteúdo”, e que por isso, quando em jogo o tema direitos humanos, cede lugar ao “diálogo” entre as fontes de proteção internacional e interna, a fim de escolher qual a “melhor norma” a ser aplicada no caso concreto.¹¹⁵

A adoção de um monismo mais dialógico¹¹⁶ e menos fechado implica em grande contribuição do sistema interamericano no fortalecimento do direito pós-moderno, à medida que o diálogo entre as fontes mais heterogêneas, das conven'es internacionais aos sistemas nacionais, possibilita aos “juízes coordenar essas fontes escutando o que elas dizem”.¹¹⁷ Em outras palavras, a utilização por parte da Comissão e Corte Interamericanas do “diálogo das fontes” em casos de temática ambiental constitui uma grande contribuição do sistema interamericano, não apenas à solução de lides no âmbito internacional, mas principalmente às relações jurídicas de âmbito interno, uma vez que o estudo e a análise de tais técnicas interpretativas devem servir de incentivo aos Estados-partes da Convenção Americana na adoção em seus respectivos sistemas jurídicos de posturas mais eficazes à solução de conflitos e à proteção do meio ambiente e dos direitos humanos.

B

Efeitos e desafios do greening dos direitos humanos ao direito interno brasileiro

A principal característica dos sistemas internacionais de proteção aos direitos humanos é a atuação subsidiária ou complementar ao direito interno. Ou seja, o sistema interamericano pressupõe que a primazia pela defesa a direitos fundamentais pertence justamente aos Estados. Por isso, os sistemas de proteção aos direitos humanos em nenhum momento rivalizam com a jurisdição estatal, mas a auxilia indicando princípios a serem adotados no âmbito interno com intuito de promover uma finalidade comum aos Estados e à comunidade internacional: a proteção de forma mais célere e efetiva de direitos fundamentais.¹¹⁸

Assim, da mesma forma que o art. 29, alínea b, da Convenção Americana determina que suas disposições devam ceder à lei nacional ou a outros tratados ratificados por um Estado quando tais dispositivos se mostrarem mais benéficos ao ser humano, devem também os Estados, no seu âmbito interno, se dedicarem à aplicação dos dispositivos da Convenção quando se mostrarem mais eficazes à proteção desses mesmos direitos que a sua legislação interna.¹¹⁹

Como exemplo desse diálogo que deve ocorrer entre as normas de entendeu que em que pese a própria Constituição brasileira prever em seu art. 5°, LXVII, a prisão do depositário infiel, tal modalidade de prisão foi considerada inconstitucional (inconvencional) uma vez que contrariava o art. 7.7 da Convenção Americana.¹²⁰ Em 16 de dezembro de 2009, o STF aboliu de vez tal forma de coerção pessoal ao editar a Súmula Vinculante 25, que estabeleceu ser “ilícita a prisão civil do depositário infiel, qualquer que seja a modalidade do depósito”.¹²¹

Além do diálogo das fontes, percebe-se que a exemplo da postura da Comissão e Corte Interamericanas, a valoração do pluralismo e do “sentimento humano” pode e deve inserir-se ao direito interno.¹²² É o que ocorre quando os tribunais nacionais passam a destacar a percepção dos chamados danos extrapatrimoniais ambientais, ou seja, a percepção de que a deterioração do meio ambiente gera não só prejuízos aos ecossistemas ou à economia, implicando também em sofrimento e abalo emocional àqueles que se encontram privados do contato com o ambiente sadio. Exemplo disso é o acórdão proferido pelo Tribunal de Justiça do Paraná, nos autos do Reexame Necessário n° 120.571–2, em que o Município de Mandirituba, ao lançar esgotos numa galeria pluvial, causou mortandade de peixes em um riacho, e, por sua vez, a falência de um estabelecimento empresarial que se utilizava das águas do riacho para piscicultura e área de pesque-pague. O Tribunal, ao condenar o Município ao pagamento de reparações e indenizações decorrentes do dano ambiental, destacou que além dos prejuízos econômicos, foi o proprietário do estabelecimento também vitimado por sofrimento, abalo emocional e quadro de depressão decorrente da degradação ambiental.¹²³

Em que pesem as contribuções ao direito interno feitas pelo sistema interamericano de direitos humanos, por mais contraditório que possa parecer, a compreensão da importância dos tratados internacionais no âmbito interno nño atingiu ainda, a sua maturidade no direito brasileiro. Vale dizer que desde 1992, quando por meio do Decreto 678 o Brasil se inseriu no rol de Estados-partes da Convenção Americana, até o ano de 2008 —com a publicação da obra Comentários à Convençãdo Americana sobre Direitos Humanos¹²⁴— nenhum “estudo sistematizado” se dedicou especificamente entre nós ao estudo do texto do chamado Pacto de San José.¹²⁵ Da mesma forma, em que pese o Brasil por meio do Decreto Legislativo n° 89 de 1998 ter reconhecido a competência contenciosa da Corte Interamericana, a sistemática de processamento de um Estado à Comissão e Corte Interamericanas não tem sido estudada na maior parte das universidades brasileiras.

O resultado de tal cenário não poderia ser outro se não a quase total ausência de referências aos dispositivos da Convenção Americana nos pedidos ou em decisões judiciais, além da constatação de que os processualistas brasileiros têm se restringido à letra fria do Código de Processo Civil, como se os conflitos de interesses em que uma pessoa possa estar envolvida não pudesse jamais ultrapassar as fronteiras do Estado onde ela se encontra.

Também contribui para a pouca percepção da importância da Convenção Americana o fato da Constituição brasileira não conter dispositivos acerca das relaçães entre o direito interno e o direito internacional, inicialmente apenas se limitando em dispor, em seu art. 5°, § 2°, que os direitos previstos no texto constitucional não excluem outros decorrentes dos tratados em que a República Federativa do Brasil seja parte. Posteriormente, como decorrência dos avanços no campo do direito constitucional internacional no Brasil (após a EC 45/2004) é que se inseriu no texto constitucional dispositivo permissivo da “equivalência de emenda constitucional” aos tratados de direitos humanos aprovados pelo Congresso Nacional em turno duplo nas duas Casas e quórum equivalente ao da aprovação de uma emenda constitucional (art. 5°, § 3°).¹²⁶

Ao estabelecer que os tratados internacionais de direitos humanos podem ser de duas espécies, a Constituição brasileira faz com que os tratados aprovados pelo quórum do art. 50., § 30., passem a se equivaler às emendas constitucionais se diferenciando, no âmbito interno, dos demais tratados de direitos humanos por três motivos: a) primeiro, passarão a reformar a Constituição; b) não poderão ser denunciados; e c) poderão ser objeto de controle concentrado de convencionalidade, por meio de propositura de ações do controle abstrato (como ADIn, ADECON e ADPF) a fim de invalidar normas infraconstitucionais com ele incompatíveis.¹²⁷

Os §§ 20. e 30. do art. 50. da Constituição brasileira são bem menos explícitos no intuito de assegurar o cumprimento dos termos dos tratados internacionais de direitos humanos no êmbito interno quando comparados com dispositivos constitucionais de outros Estados-partes da Convenção Americana. O art. 23 da Constituição da Venezuela, por exemplo, deixa claro que os tratados internacionais de direitos humanos além de “hierarquia constitucional” podem vir a adquirir natureza supraconstitucional caso “contenham normas mais favoráveis às estabelecidas” pela Constituição. O inciso XXII do art. 75 da Constituição da Argentina, por sua vez, insere a Convenção Americana em um rol de tratados com hierarquia expressamente constitucional, que só podem ser denunciados mediante prévia aprovação de dois tercos dos membros do Legislativo. Ademais, Guatemala, Nicarágua, Peru, Chile e Colômbia, também incorporaram em seus respectivos textos constitucionais regras bastante nítidas sobre a hierarquia dos tratados internacionais de direitos humanos nos seus ordenamentos internos. ¹²⁸

Como reflexo da ausência na Constituição brasileira de dispositivos mais nítidos (como os dos seus vizinhos latino-americanos) acerca da eficácia interna das normas de tratados internacionais, entre 1992 —ano da entrada em vigor da Convenção Americana no Brasil¹²⁹— e 2008, os Tribunais brasileiros demonstravam enorme dificuldade em compreender os efeitos no plano interno dos dispositivos do Pacto de San José. Isso porque, em 1992, depois de transcorridos portanto quatro anos da promulgação da Constituição, o Congresso Nacional ao aprovar a Convenção Americana (ao que tudo indica) não percebeu que o art. 7.7 da Convenção contrariava o inciso LXVII do art. 50. da novel Constituição brasileira. Assim, desde 1992 o ordenamento brasileiro convive com duas normas distintas acerca da previsão de prisões por dívidas: a) o art. 7.7 da Convenção Americana, que permite apenas a prisão por dívida no caso de inadimplemento de obrigação alimentar; e b) o art. 50., LXVII, da Constituição Federal, que além do caso de “inadimplemento voluntário e inescusável de obrigação alimentícia” estende a previsão da prisão por dívida ao “depositário infiel”.

Diante da ausência de dispositivos constitucionais nítidos acerca das relações entre normas de direito interno e internacional e da histórica pouca (para não dizer quase nenhuma) atenção das Universidades brasileiras ao estudo do direito internacional,¹³⁰ os Tribunais brasileiros posicionaram-se de forma majoritária, até 2008, no sentido de que o art. 7.7 da Convenção Americana, perdia sua eficácia no plano interno ao deparar-se com o art. 50., LXVII, da Constituição Federal.¹³¹ Tal percepção, entretanto, sofreu radical mudança em 03/12/2008 com o histórico julgamento do RE 466.343-SP, em que o STF reconheceu por cinco votos a quatro que “os tratados internacionais de direitos humanos subscritos pelo Brasil possuem status normativo supralegal, o que torna inaplicável a legislação infraconstitucional com ele conflitantes, seja ela anterior ou posterior ao ato de ratificação e que, desde a ratificação, pelo Brasil, sem qualquer reserva, do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (art. 11) e da Convenção Americana sobre Direitos Humanos — Pacto de San José da Costa Rica (art. 7.7), não há mais base legal para a prisão civil do depositário infiel”.¹³² Pouco mais de um ano depois, a Súmula Vinculante no. 25 (de 16/12/2009) aboliu de vez a figura da prisão civil do depositário infiel no Brasil.

No entanto, os desdobramentos da sentença de 24 de novembro de 2010 (Série C, no. 219, da Corte Interamericana) relativa ao Caso Gomes Lund e outros (“Guerrilha do Araguaia”), têm revelado que os dispositivos da Convenção Americana relativos à eficácia das sentenças da Corte no plano interno ainda carecem de maior compreensão no Brasil. No caso Gomes Lund, a Corte Interamericana declarou que vigência e eficácia da Lei 6.683/1979, voltada à anistia de agentes do Estado brasileiro que cometeram crimes contra a humanidade como mortes, torturas e desaparecimentos durante o período da ditadura militar de 1964 a 1985, são totalmente incompatíveis com a Convenção Americana.¹³³

Ocorre que, poucos dias após a sentença do Caso Lund Gomes, autoridades dos Poderes Executivo e Judiciário brasileiro em declarações à imprensa resistiam à decisão da Corte. O Presidente do STF, Min. Celso Peluso, que na Extradição 1.085 de Cesare Battisti tinha se manifestado no sentido de não ter nexo nem senso conceber que sejam celebrados tratados para depois não serem cumpridos,¹³⁴ declarou: “A eficácia (da decisão da CIDH) se dá no campo da convencionalidade. Não revoga, não anula e não cassa a decisão do Supremo”; e complementando sua convicção sobre a ineficácia da determinação da Corte Interamericana em revogar a Lei de Anistia aos agentes de Estado autores de crimes contra a humanidade, o mesmo Ministro desafiou: “Se alguém for processado e condenado por esses crimes poderá imediatamente pedir habeas corpus no STF. O Supremo vai conceder na hora”.¹³⁵

Esquecendo-se que dois anos antes, o STF por meio do RE 466.343-SP e da Súmula Vinculante n° 25 garantiu a eficácia no plano interno das normas da Convenção Americana, e por consequência, do reconhecimento do Brasil à competência contenciosa da Corte Interamericana, outros Ministros do STF também fizeram declarares à imprensa no sentido de que as decisões da Corte careciam de efeitos jurídicos no plano interno.¹³⁶ O Ministro da Defesa, e ex-Ministro do STF, Nelson Jobim, definiu a sentença da Corte como “completamente anódina”.¹³⁷

Em suma, de acordo com o RE 466.343-SP e a Súmula Vinculante n° 25 do STF, conclui-se que os dispositivos da Convenção Americana têm eficácia privilegiada no Brasil, em especial no que diz respeito ao cumprimento do art. 7o. e à proibição da prisão por dívida. No entanto, em relação ao cumprimento das sentenças da Corte, segundo as declarações à imprensa feitas por alguns Ministros do STF, o Brasil não é obrigado a cumprir o art. 68.1 da Convenção Americana, que garante eficácia imediata às sentenças da Corte Interamericana. Tais conflitantes posicionamentos não tardaram a ser rebatidos. O Ministro do STF Carlos Ayres Britto, por exemplo, contrapôs seus colegas ao resumir tal episódio como “uma saia-justa, um constrangimento para o País, criado pelo poder que é o menos sujeito a esse tipo de vulnerabilidade (o Judiciário)”.¹³⁸

Vale destacar que a eficácia das decisães da Corte Interamericana no plano interno sequer dependem da observância dos trâmites de homologação de sentença “proferida por tribunal estrangeiro”. Ora, como a própria lei diz, os procedimentos de homologação são aplicados apenas a sentenças de tribunal estrangeiro, ou seja, “proferidas por um tribunal afeto à soberania de determinado Estado”.¹³⁹ Assim, não se pode confundir o direito internacional com o estrangeiro: “as sentenças internacionais, proferidas por tribunais internacionais… não se vinculam à soberania de nenhum Estado, tendo, pelo contrário, jurisdição sobre o próprio Estado”.¹⁴⁰

Os questionamentos em torno da eficácia das sentenças da Corte Interamericana no plano interno poderiam se extinguir se o Brasil tivesse alguma regulação interna tornando mais célere o cumprimento de decisões provenientes da Corte Interamericana.¹⁴¹ Flávia Piovesan, no entanto, destaca que existem medidas internas para execução das sentenças internacionais no Brasil, uma vez que estas constituem títulos judiciais e o art. 109, inciso III, da Constituição garante que aos juízes federais cabe “processar e julgar as causas fundadas em tratado… da União com Estado estrangeiro ou organismo internacional”. Segundo Flávia Piovesan, o descumprimento sponte sua de uma decisão da Corte Interamericana assegura à vítima o direito e ao Ministério Público Federal o dever institucional de deflagrar ação judicial visando o cumprimento da sentença.¹⁴²

A busca da celeridade no cumprimento da sentença no plano interno pode também ser feito por intermédio de maior atuação da OEA. O art. 65 da Convenção Americana determina à Corte que casos de não cumprimento de suas sentenças sejam relatados à Assembleia Geral da OEA para que a Organização tome as medidas necessárias para que as decisões da Corte sejam cumpridas. No entanto, na prática, a Assembleia Geral da OEA não tem se esforçado na adoção de sanções em prol do cumprimento das decisões da Corte.¹⁴³ Tal postura, na realidade, fragiliza não só a Corte Interamericana, mas a própria OEA. Como exemplo, o governo brasileiro, em 2011, ao deparar-se com um pedido de medida cautelar pleiteando a suspensão das obras da usina de Belo Monte, optou por destratar publicamente a Comissão Interamericana e suspender repasses de verba à OEA. Trata-se de ilustrativo episódio do quanto a compreensão dos elementos do direito pós-moderno se encontra no Brasil em estágio aquém da maturidade.¹⁴⁴

Nesse sentido, torna-se cada vez mais necessário que o estudo dos posicionamentos da Comissão e Corte Interamericanas sobre a temática ambiental e suas interconexões com a garantia dos direitos fundamentais seja compreendido como uma contribuição do sistema interamericano ao desafio de aperfeiçoar a proteção ao meio ambiente e aos direitos fundamentais nas Américas e em especial, no Brasil.

IV

Conclusões

A proteção ambiental no âmbito internacional, garantida pelos princípios da Declaração sobre o Ambiente Humano de Estocolmo 1972 e da Declaração sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento do Rio de Janeiro 1992, é estruturada por um sistema de conferâncias que se por um lado permite a aceleração da entrada em vigor de suas decisões por meio da adoção de normas de soft law, por outro não tem o poder de aplicar sanções a Estados descumpridores de tais normas. Vista a questão sob outro ângulo, porém as Declarações de Estocolmo e Rio permitem inter-relações entre questões ambientais e temas de direitos humanos, que já se inserem em sistemas jurídicos de proteção mais desenvolvidos.

Assim, a percepção de que o acesso a um meio ambiente “sadio”, “equilibrado” e “decente” constitui forma de proteção de direitos civis e políticos —como o direito à informação, participação política e desenvolvimento de medidas jurídicas protetivas— ou ainda, de garantia de direitos econômicos, sociais e culturais —como os direitos ao desenvolvimento e acesso à saúde—, tem feito com que os temas de cunho ambiental possam ser incorporados a casos relativos à proteção de direitos humanos de primeira dimensão.

Por isso, a inserção de temas ambientais no sistema interamericano só se faz possível mediante a vinculação destes a dispositivos da Declaração Americana de Direitos e Deveres do Homem ou da Convenção Americana sobre Direitos Humanos. A rigorosa observância dos dispositivos da Convenção para que uma questão ambiental seja inserida à sistemática da Comissão e Corte Interamericanas constitui, sim, um ônus à proteção internacional do meio ambiente. Mesmo assim, vale realçar que dentro da atual estrutura normativa internacional, marcada pela fragilidade ou “eficácia relativa” de normas que protejam o ambiente por si só, a técnica da proteção ambiental pela via reflexa ou indireta mostra-se uma importante via de amadurecimento e aperfeiçoamento dos mecanismos voltados não só à defesa do meio ambiente, mas também dos direitos humanos.

No entanto, o sistema interamericano não pode ser visto como tábua de salvação à proteção ambiental e aos direitos humanos, em substituição à atuação dos Estados-partes da OEA. Pelo contrário, sua atuação é complementar a dos Estados, que possuem, estes sim, a primazia na defesa dos direitos humanos. Portanto, o objetivo do sistema interamericano é induzir ou incentivar um comportamento no plano interno compatível com o fim comum da comunidade internacional e dos Estados: o aperfeiçoamento das políticas voltadas à garantia dos direitos fundamentais. No Brasil, tais objetivos —ainda que de forma incipiente— têm sido alcançados à medida que posicionamentos da Comissão e Corte Interamericanas relativos ao aperfeiçoamento da proteção aos direitos humanos e ao meio ambiente têm sido aplicados no âmbito interno. É o que se constata quando, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal passa a defender a eficácia no plano interno da Convenção Americana sobre Direitos Humanos.

Ocorre que, seja pela tímida dedicação das universidades brasileiras ao estudo da Convenção Americana, seja pelo contraditório comportamento de ministros do STF que ora reconhecem a necessidade da eficácia dos tratados de direitos humanos, ora se negam a cumprir decisões da Corte Interamericana, a percepção das contribuiç#x00F5;es do sistema interamericano não parece ter alcançado um grau de maturidade suficiente em nosso país. Nesse sentido, o estudo dos posicionamentos da Comissão e Corte Interamericanas sobre a temática ambiental e suas interconexões com a garantia dos direitos fundamentais possibilita não só a melhor compreensão do fenõmeno da inserção do meio ambiente no sistema interamericano, mas principalmente, sinaliza que as técnicas interpretativas da Comissão e Corte contribuem com o aperfeiçoamento da proteção ao meio ambiente e aos direitos humanos no âmbito interno dos Estados, em especial, no Brasil, país que seja por seu grandioso espaço territorial, seja por suas potencialidades político-econômicas, constitui-se no maior Estado-parte da Convenção Americana sobre Direitos Humanos.