Privatización y bienestar social en el sector de hogares de ancianos en Suecia

Resumen

Desde principios de la década de los noventa inicia el estado del bienestar sueco un proceso de transformaciones que permite la participación de agentes privados en sectores emblemáticos de la sociedad de bienestar, tales como educación, salud, atención infantil y asistencia a personas adultas. Hasta la fecha, la experiencia muestra que la coexistencia de agentes privados y públicos financiados con presupuesto del Estado no ha estado exenta de obstáculos. El presente artículo analiza la problemática surgida en un mercado regulado, en el que el regulador busca maximizar el bienestar social, cuando un operador privado, maximizador del beneficio, entra al mercado. Los resultados muestran que la participación de agentes privados en este tipo de mercados no necesariamente da lugar a una mejora en el bienestar social, o a un aumento en la eficiencia en el servicio. Lograr estos objetivos supone que el Estado es capaz de diseñar mecanismos de control eficientes, lo que ciertamente tiene un costo asociado.

Abstract

Since the early nineties in Swedish starts a welfare state transformation process that allows the participation of private operators in sectors emblematic of the welfare state, such as education, health, child care and assistance to adults. To date, experience shows that the coexistence of private and public agent founded by the State, has not been free of obstacles. This article analyzes the problems arising on a regulated market, in which the regulator seeks to maximize social welfare, when a private operator, maximizing profits enter. We show that the participation of private operators in these markets, not necessarily leading to an improvement in social welfare, or an increase in the efficiency of the service. Achieving these goals means that the state is able to design efficient control mechanisms, which certainly has an associated cost.

Introducción

El bienestar social de carácter universal, es decir, incluyente socialmente y garante de servicios públicos de buena calidad, no es tema de cuestionamiento en Europa, y mucho menos en Suecia. No obstante, su financiamiento y el aumento de la calidad del bienestar social es el foco principal de la actual discusión. El bienestar social es el leit motiv del Estado sueco. Permanentemente, diversos organismos e instituciones de carácter nacional y regional impulsan proyectos que intentan responder a los desafíos que impone el desarrollo de la economía en general, lo cual no siempre favorece la existencia del estado del bienestar. Para atender a tales desafíos que el desarrollo actual de la economía impone, el sector de bienestar social encargado del cuidado de las personas mayores ha sido reformado, introduciendo un modelo que permite la participación de agentes privados que ofrecen el servicio, lo que anteriormente era función exclusiva del Estado. En el caso de Suecia, la financiación de los operadores privados es responsabilidad del Estado y su participación no busca un ahorro directo para el Estado, sino que se espera que contribuya a hacer más eficiente el sector.

De acuerdo con el esquema en vigencia, el monopolio estatal del mercado de servicios de hogares de ancianos en Suecia admite la participación de operadores privados en forma regulada. El esquema impide que el agente privado actúe libremente, pues su participación debe ser aprobada por un ente regulador que, además, controla su desempeño. El privado no puede maximizar ganancias subiendo el precio del servicio debido a que este es determinado por el planificador central. En principio, tampoco es factible para el privado aumentar su ganancia mediante políticas que impliquen la disminución de la calidad estipulada. La disminución de los costos y el consecuente aumento en los beneficios debe lograrse a partir del aumento de la eficiencia, sin perjuicio de la calidad del servicio brindado.

El análisis del conflicto entre bienestar social y maximización del beneficio, al que el actual esquema de privatización da lugar en Suecia, es el objetivo central de estudio de este trabajo. Se intenta mostrar en él que la maximización de beneficios, objetivo central de la empresa privada, entra, en un mercado regulado, en conflicto con los objetivos propios del servicio público que se pretende satisfacer en forma privada. Tal conflicto, en el caso particular de nuestro trabajo, se manifiesta particularmente en la aparición de incentivos a bajar la calidad del servicio como forma de maximizar el beneficio.

Es importante señalar que la adopción de este modelo en el sector de la economía que nos ocupa implica el fin del antiguo monopolio del Estado en la producción de servicios de bienestar social destinados a la población mayor. Las nuevas reglas permiten, a los agentes económicos privados, operar en el sector de servicios sociales financiados con presupuesto estatal, creando así un mercado que se rige por leyes diferentes a las anteriores. Si bien de alguna forma el monopolio estatal queda abolido, las características de este nuevo mercado no se corresponden tampoco con las propias de un mercado competitivo.

Así, en el sector encargado de los hogares de ancianos el estado del bienestar juega un nuevo papel claramente diferente al que anteriormente jugaba. En este papel, debe ocuparse de la contratación y licitación de proveedores de servicios, función esta que consiste en asignar tanto a unidades municipales como privadas porciones de mercado financiadas con presupuesto fiscal. La privatización de los hogares de ancianos comenzó en la década de los noventa y en la actualidad este servicio es operado por agentes privados principalmente en la región de Estocolmo.

Al respecto, en Stolt y Winblad (2009), se analizan ampliamente las características del proceso que sustituye la producción homogénea de servicios destinados al sector por otro que en gran medida se caracteriza por una producción heterogénea de bienes y servicios, con la participación de diversos agentes económicos. En el nuevo mercado de servicios, participan varios proveedores, lo que otorga a los usuarios la posibilidad de aprovechar la libertad de elección. En Edebalk y Svensson, 2005 se señala que la libertad de elección se ve de hecho minimizada en las localidades pequeñas. El artículo de Meinow, Parker y Thorslund (2011) examina la capacidad que tienen las personas adultas tanto para obtener la información necesaria para tomar decisiones sobre su propio cuidado como para la toma en sí de tales decisiones. Los autores encontraron que entre la población adulta existen barreras físicas y cognitivas que perturban ambos procesos. El estudio de Salas (2013) compara el desempeño de unidades privadas y municipales y halla una leve relación negativa.

La literatura reciente destaca que la provisión de servicios de asistencia social operados por agentes privados, financiados con presupuesto fiscal, no está exenta de complejidad. En el informe elaborado por Hartman (2011), se presentan un conjunto de trabajos elaborados por diferentes investigadores suecos, en los que se analiza la posibilidad de cuantificar el grado de coincidencia de los resultados alcanzados por la privatización de diferentes sectores de bienestar social con los esperados por los impulsores de este proceso. Los autores de estos trabajos muestran que, empíricamente, no es posible cuantificar el grado de coincidencia entre los resultados realmente obtenidos y los esperados como resultado de la privatización.

Las características propias de este sector de la economía, que permiten un modelado matemático diferente —al menos dentro de lo conocido por los autores—, y el hecho de que durante muchos años haya sido monopolizado por el Estado benefactor sueco y haya funcionado en forma relativamente eficiente, y la forma novedosa del proceso de privatización —diferente de los modelos aplicados en otras regiones del mundo—, están en la base del interés que en los autores despertó este proceso. Este proceso no ha finalizado y aún no hay un resultado claro que permita decidir cuál es la mejor forma de suministrar este servicio, ni la menos onerosa para un Estado que hace frente a costos crecientes y difíciles de mantener para satisfacer los niveles de bienestar propios de la sociedad sueca. Entendemos que los hechos indicados, enmarcados en la actualidad en una discusión a nivel internacional sobre la viabilidad o no de un Estado benefactor, hacen que el interés por el tema trascienda las fronteras propias del mercado estudiado e incluso las nacionales suecas.

Antecedentes

La sociedad de bienestar en Suecia se estructura y se consolida, al igual que en muchos países europeos, tras el término de la Segunda Guerra Mundial. La red de seguridad social de cobertura total de la población incluye la educación, la salud, la seguridad social, la asistencia infantil y el cuidado de las personas mayores. En el caso particular de la asistencia a las personas adultas, la responsabilidad de ofrecer este servicio a todo aquel que lo necesite fue, hasta 1992, exclusivamente del Estado. En efecto, la reforma al servicio de cuidados de ancianos (en sueco ÄDEL-reform), que entró en vigor en enero de 1992, consistió básicamente en asignar a los municipios la responsabilidad financiera y organizacional de los servicios de bienestar social, entre ellos, los hogares de ancianos. De esta forma se transfirió a los municipios toda la responsabilidad financiera y operacional de tales servicios. Por otra parte, la Ley de Gobierno Local y sus modificaciones posteriores permitieron a las municipalidades contratar empresas privadas, cooperativas y fundaciones sin fines de lucro, para que se hicieran cargo de los servicios de cuidados de ancianos. En otras palabras, se pone fin a la exclusividad oficial al permitirse la participación de operadores privados. Es importante destacar que los operadores privados no financian su actividad mediante el cobro por servicio prestado, sino que la financian con presupuesto municipal. Como sea, la puesta en marcha de estas reformas abre las puertas al conflicto generado por la apropiación del excedente social que este sector de la economía produce. Bajo el esquema actual, si bien es cierto que una parte importante de este excedente pasa a manos de los privados, no es posible, sin mayores estudios, hacer afirmaciones sobre las repercusiones de esta redistribución en el bienestar social.

Como se mencionaba anteriormente, desde la década de los noventa, el sector del bienestar social de cuidados de ancianos ha sido en algunas municipalidades de Suecia sometido a la competencia. No obstante, a pesar del aumento constante de los proveedores privados durante los primeros años, aún no logra destacarse en las estadísticas oficiales. En 1999, la participación de proveedores privados en el sector alcanzaba el 10% [Szebehely (2000)]. En 2011, los proveedores privados registran una participación del 20%, pero con grandes variaciones según el municipio.

En definitiva, el ingreso de actores privados quiebra el antiguo esquema del monopolio estatal en la producción del servicio de cuidados de ancianos. El objetivo central de privatizar este servicio en Suecia descansa básicamente en el supuesto de que la competencia impacta positivamente en la eficiencia y, por ende, en el bienestar social. Un hecho clave para validar esta afirmación radica en la libertad de elección que la competencia desarrolla. Esta, al permitir a los usuarios elegir entre diferentes operadores, aumentará la competencia, lo que, al menos teóricamente, supone mejoras en la calidad del servicio y, al aumentar su eficiencia, supone una disminución en los costos que enfrenta el Estado por brindar el servicio.

En términos generales, el monopolio estatal de un servicio, que implica que la totalidad de la demanda por dicho servicio sea satisfecha exclusivamente por el Estado, es blanco de cuestionamiento por parte de amplios sectores de la población, vinculados a la producción y a las esferas académicas, quienes aducen que el monopolio estatal es ineficiente. Se argumenta que, con mayor frecuencia, la producción de servicios por parte del Estado no tiene incentivos suficientes para reducir costos o mejorar la calidad de su servicio. Más aún, suponiendo que una unidad estatal actúa eficientemente en un período determinado, resulta ser una cualidad posible de perderse con el tiempo. Mientras que, al menos teóricamente, una vez alcanzada, la eficiencia se hace permanente en un mercado competitivo, pues en ella se basa la posibilidad de permanencia de una firma en ese mercado competitivo. Por otra parte, la permanente necesidad de minimizar el costo del servicio brindado por una firma competitiva es un gran incentivo para promover y aplicar el desarrollo de tecnológico. Minimizar el costo supone maximizar beneficios, objetivo central para las empresas privadas.

Debe tenerse en cuenta que la reducción de costos, basada en mejoras tecnológicas y mejor aprovechamiento de los recursos físicos y humanos, no supone necesariamente, sino más bien lo contrario, una disminución en la calidad del producto o servicio ofrecido. Mientras que las empresas públicas, sujetas a presiones políticas, no siempre encuentran en el desarrollo tecnológico y la consecuente reducción de costos, un incentivo vigoroso, dado que su objetivo no es, necesariamente, la maximización de beneficios. El argumento de que el monopolio estatal puede sostenerse en sectores en los que existen altos costos iniciales de difícil o lenta recuperación, que lleva implícito que la empresa privada no tenga interés en participar en ellos, tiene también un valor relativo. Debe tenerse en cuenta que el desarrollo tecnológico conlleva naturalmente la posibilidad de reducir estos costos y, consecuentemente, los plazos de recuperación de la inversión inicial, haciendo que la empresa privada tenga, una vez alcanzada esta posibilidad, interés en participar en el sector. Debe notarse que, aun en el caso de que el monopolio estatal fuera natural, el argumento anterior solo es válido en tanto que exista una amenaza real de una firma potencialmente entrante, lo que supone la inexistencia de trabas legales a la entrada [sobre la viabilidad de un monopolio natural, aun bajo presión de una potencial entrante, véase Accinelli y Tenorio (2012)]. Ejemplo de la posibilidad de que el carácter natural de un monopolio se pierda con el desarrollo tecnológico son las empresas telefónicas, las de generación de energía y el mantenimiento y construcción de carreteras, entre otras, en las cuales el monopolio estatal hace unos años aparecía como inevitable, y ha dejado de serlo, claramente, en la actualidad.

Para el caso que nos ocupa, tiene sentido, preguntarse si la empresa privada, cuyos intereses son en principio ajenos a los políticos o sociales, que actúa bajo la rigurosa ley de la eficiencia, es capaz de ofrecer el servicio con la calidad y cobertura requeridas y mejorarlo, presionada por la competencia, aunque esta sea limitada. O bien, si el Estado es capaz de desarrollar una política de mejora permanente en la tecnología que le permita mantenerse a la cabeza del desarrollo tecnológico y defender así sus privilegios como único oferente del servicio en cuestión. Las respuestas a estas interrogantes dependen, quizás, de la existencia de incentivos que lleven a los privados a actuar en la rama hasta ahora monopolizada, o al Estado a mejorar la calidad del servicio o a la disminución de los costos sin desmedro de ella.

Teoría de la privatización

Durante largas décadas, el Estado ha jugado un rol protagónico en las economías de bienestar de Europa occidental. Así, el estado del bienestar asumió en distintos países diferentes grados de responsabilidad en sectores considerados estratégicos, tales como las telecomunicaciones, generación de energía, bancos y seguros. Al mismo tiempo, el estado del bienestar se hizo cargo de sectores sociales como la educación, salud y seguridad social con el fin de asegurar una amplia cobertura. Shleifer (1998) subraya que incluso las economías con marcado acento de economía de mercado asignan al Estado un lugar importante. El grado de participación del Estado difiere entre las economías desarrolladas: en Japón y EE. UU. es menos expandida, mientras que en otras economías como las escandinavas, Francia y Austria la participación estatal es notoria en la producción de bienes y servicios.

La activa participación del Estado en la economía entra en cuestionamiento a principios de los ochenta. Comúnmente se asocia el inicio de la ola privatizadora con la llegada del gobierno conservador de Margaret Thatcher. Sin embargo, la privatización de empresas públicas en Europa es de vieja data [véase por ejemplo, Megginson y Netter (2003); Robinsson, (2003)]. Lo cierto es que la privatización en el ámbito de los servicios públicos se inicia en el gobierno de Margaret Thatcher. La actividad privatizadora se fundamenta tanto en razones políticas como económicas. Por ejemplo: la actividad estatal carece de incentivos para reducir costos y en algunos casos es permeable a presiones políticas. Lo anterior puede ocasionar ineficiencia operacional y deterioro en las finanzas públicas, sin justificativo económico alguno, basado únicamente en intereses políticos de los partidos o gobernantes de turno. Por otro lado, entre las razones económicas que motivan la privatización se mencionan: la necesidad de aumentar la competencia como soporte de la eficiencia, mejorar las finanzas públicas y cambios en la estructura del mercado [véase por ejemplo, Megginson y Netter, (2003)]. Respecto a los incentivos de inversión, se argumenta que cuando los activos pertenecen al Estado, la toma de decisiones es relativamente más débil que cuando estos están en manos privadas [véase Shleifer, (1998)]. Por otro lado, se sostiene que la privatización, per se, no es la herramienta que conlleva aumentos en la producción y disminución en los costos, sino que es mucho más importante el marco institucional y regulatorio en que esta se desarrolla [véase por ejemplo, Megginson y Netter, (2001); Shirley y Walsh, (2000); Parker y Kirkpatrick (2005)].

Al principio, la teoría de la privatización concentraba su análisis únicamente en la privatización de los activos públicos. Durante las recientes décadas, la privatización de los servicios de bienestar como la educación, la salud y la asistencia a los ancianos cobra fuerza en algunas economías de los países desarrollados. En los países nórdicos en general y en el sueco en particular, la producción de servicios de bienestar es prácticamente en su totalidad encargada al Estado.

En general, se argumenta que la privatización de los servicios bienestar obedece en gran medida a problemas de déficit presupuestario y fallos en la administración pública. También razones ideológicas juegan un papel importante en la toma de decisiones relacionadas con la privatización. El enfoque de la privatización destaca que la fuerte protección estatal mediante un sólido marco institucional y financiamiento vía impuestos inhibe la estructura de incentivos para el desarrollo de la eficiencia propia de los mercados competitivos. Esta protección institucional explica la inexistencia de potenciales entrantes y, de acuerdo con la teoría de la privatización, el consecuente desempeño ineficiente de las unidades prestadoras de servicios de bienestar se convierte en un sólido argumento a favor de su privatización.

La teoría de la privatización asume que el mercado, por definición, asigna y distribuye eficientemente los recursos, lo que en alguna forma significa retomar los supuestos centrales de la economía clásica. Por consiguiente, el equilibrio económico se obtiene gracias al libre juego de las fuerzas del mercado. Sin embargo, la evidencia empírica muestra que no siempre el mecanismo del mercado genera un equilibrio económico, socialmente óptimo. En Conolly y Munro (1999) se destaca que la privatización también puede generar un volumen de producción situado bajo el nivel socialmente óptimo. En particular, cuando el interés individual y el social no coinciden, o cuando la competencia no es lo suficientemente amplia, sea porque existen acuerdos entre las empresas o porque su número no es suficientemente grande. Un planificador central es capaz de percibir en muchos casos externalidades que los agentes económicos individuales no perciben.

Esta discusión, si bien generalizable a otras áreas en las que un Estado benefactor actúa, es particularmente acuciante en el sector de atención a personas de la tercera edad, sector este que hasta hace poco tiempo parecía solamente posible que fuera atendido por el Estado, o en forma privada por los familiares, que solventaban el costo de atención a estas personas. El desarrollo actual de la tecnología y el crecimiento de la necesidad de mano de obra en las economías modernas hace que el costo de oportunidad para la familia de la atención a las personas de tercera edad sea muy elevado, y a la vez que la posibilidad de atención pública de estas personas se convierta en una carga creciente para el presupuesto público. Por otra parte, la posibilidad de economías de escala, la existencia actual de suficiente personal calificado y del equipo necesario para atender a las personas que requieren este servicio hacen que la pregunta acerca de si es posible que firmas privadas garanticen un servicio de calidad en forma eficiente a estas personas sea natural.

El modelo

El modelo que desarrollaremos a continuación puede, al menos parcialmente, extenderse a otros servicios sociales prestados por el Estado benefactor. No obstante nos concentraremos en el sector de atención a personas de la tercera edad, por sus particularidades propias y por ser de actualidad la discusión sobre quién debe prestar este servicio en un país como Suecia, donde el Estado benefactor ha sido ejemplo de buen funcionamiento. En la actualidad, en el mercado de servicios de atención a personas de la tercera edad, actúan 2 tipos de firmas, las privadas y las públicas, y una unidad reguladora, cuya función es decidir sobre precios y calidad del servicio ofrecido a la población, por la firma pública o privada. La unidad reguladora debe asegurar que todos los ciudadanos que requieren tales servicios pueden acceder a ellos, así como que la calidad sea la requerida. Este supuesto elimina la competencia por precios.

El Estado paga a la firma privada un precio igual a p unidades monetarias por cada individuo que usa el servicio que esta ofrece. El total de consumidores es n_f. Si bien todos los individuos requieren del servicio, no todos exigen la misma calidad. Entendemos por calidad del servicio la posibilidad de atender determinado tipo de problemas, sabiendo que individuos con mayores necesidades de atención requerirán mayor calidad. Por otra parte, la ley obliga a que todos los individuos que lo necesiten tengan acceso a un servicio acorde con la calidad requerida. Esto hace que si los privados no están dispuestos a prestar un servicio de determinada calidad para el cual existe demanda, el Estado sea responsable de satisfacerla.

Un regulador central debe elegir entre planes ofrecidos por las firmas privadas, lo que involucra precios promedios p, calidad q del servicio ofrecido y cantidad de usuarios a los que se prestará el servicio, que se representa por n. El servicio será prestado por el privado durante un plazo determinado en el contrato, al final del cual las firmas presentarán al regulador nuevas propuestas. El regulador puede decidir recontratar a la firma que hasta ahora ofrecía el servicio, o no.

Para facilitar el modelo supondremos que el regulador debe elegir un único plan entre todos los presentados.

Definición 1 Un plan es una tripleta P = {p, q, n} donde p representa el precio por individuo al que se le prestará el servicio, q es un número no negativo que mide la calidad del servicio ofrecida y n el número de individuos que deben ser atendidos por el privado, durante el período en que rige el contrato.

Funcionamiento del cuasimercado

Debe tenerse en cuenta que ningún privado ofrecerá un contrato en el que se especifique una calidad de servicio superior a aquella que permita recuperar la inversión en el periodo de duración del contrato. Hay que considerar que la obligación legal de atender a todos los ciudadanos que requieran el servicio lleva a que el Estado se vea obligado a participar como proveedor del servicio en los segmentos del mercado en los que los particulares no ofrezcan sus servicios, o bien a subvencionar a las firmas para que lo brinden.

Como ya fue dicho, no todos los individuos requieren la misma calidad de servicio. Asumimos que aquellos individuos que exigen una calidad de servicio mayor son aquellos que requieren una atención más especializada y, por lo tanto más, costosa. Si el privado ofrece una calidad de servicio q*, estará en condiciones de atender a todos aquellos individuos que requiera una calidad de atención igual o inferior a q*, pero no a aquellos, que exigen una calidad mayor.

Si la calidad ofrecida por el privado no es suficiente para brindar el servicio a todos los individuos que lo requieren, el Estado deberá participar en el mercado a los efectos de atender a este sector de la población. Consecuentemente el regulador deberá tomar en consideración esta restricción en el momento de elegir el plan ofrecido por los privados.

El Estado deberá pagar el costo bruto correspondiente al plan elegido, que es igual a pn(q), siendo n(q) el número de consumidores que, dado el precio p fijado por él, el privado está dispuesto a atender dentro de los que requieren una calidad no mayor a q, así como el costo de atención al sector que los privados no cubren. Es decir, que además del costo del plan elegido, el Estado deberá asumir un costo igual a p_e(q)[n_f − n(q)], que corresponde al servicio no cubierto por el privado, siendo p_e(q) el costo promedio de la atención a las personas que requieren una calidad de servicio superior a q. Obsérvese que el precio promedio del servicio tanto del público como del privado se incrementa con la calidad del servicio que debe ofrecer. De esta forma, dado que el Estado en caso de participar atenderá al sector que exige mayor calidad del servicio y es, por lo tanto, promedialmente más costoso, se verificará que p_e(q) > p, siendo p el precio promedio correspondiente al plan elegido por el regulador, el que corresponde a la calidad q del servicio por este ofrecido. De esta forma el costo total asumido por el Estado cuando el plan elegido por el regulador es {p*, q*, n(q*)} es igual a c_t(p_e, p*) = p*n(q*) + p_e(q*)(n_f − n(q*)).

El problema del regulador

La unidad reguladora del servicio deberá resolver el problema de minimizar el costo total del servicio, es decir, resolverá el problema de minimización

Siendo L, el conjunto de planes ofrecidos por las firmas para el periodo vigente. Obsérvese que bajo los supuestos del modelo, una vez que se fija q, se determina la cantidad de individuos que accederán al servicio ofrecido por el privado.

El costo unitario del servicio se incrementa con la calidad exigida, pues como se indicó previamente, esta hace referencia a la necesidad de servicios de mayor sofisticación y, por lo tanto, de mayor costo unitario, aumentando consecuentemente el costo promedio. Suponemos que el costo del servicio depende de la cantidad de individuos que se atienden y de la calidad ofrecida. En tanto que la calidad determina la demanda, el costo se especificará por la función ϕ(q) = c(n(q), q), siendo n(q) la cantidad de individuos que requieren una calidad de atención no superior a q. Asumimos que c(n, q) es una función convexa, en n y q. Consecuentemente, el costo promedio para atender individuos cuya atención requiere una calidad q será:

Suponemos además que la demanda por el servicio es una función creciente de la calidad n : [0, ∞) → R. definida por n(q), tal que n′(q)=dndq(q)>0 mientras que. n′′(q)=d2ndq2(q)≤0.

Esto supone que el aumento de la demanda del servicio por unidad de calidad incrementada disminuye con la calidad ofrecida. Este supuesto es natural para el sector, pues el número de individuos que requieren de un aumento en la calidad de la atención para ser atendidos disminuye con la calidad. Puede encontrarse un paralelismo entre esta hipótesis y la de existencia de rendimientos decrecientes a escala para las tecnologías de las firmas competitivas [véase por ejemplo Varian (1992)]. Continuando con este paralelismo, puede asimilarse la calidad de servicio ofrecida al nivel de insumos para producir cierta cantidad de un determinado producto, la que corresponde, en nuestro caso, al número de personas que pueden ser atendidas con un dado nivel de calidad.

El problema de la firma

La firma privada reconoce que la calidad por ella ofrecida q determinará el número n(q) de individuos a los que la firma brindará servicio. Asumimos que el gerente o propietario de la firma conoce esta relación entre calidad y demanda del servicio. Suponemos también que la firma maximiza sus beneficios y que el gerente o propietario diseñará planes eficientes atendiendo a la relación entre calidad ofrecida q y demanda n(q), que admitimos que la empresa conoce. La firma ofrecerá un plan en el que se especifique el precio promedio por individuo correspondiente a la calidad ofrecida. De esta forma el beneficio de la firma asociada a un plan que supone precios p queda definido por la maximización de la función de beneficios π : R₊ → R definida como:

Consideramos además que q_f es la calidad suficiente de servicio para atender a toda la población que requiere este servicio. Consecuentemente n_f = n(q_f). Es decir, que si la firma ofrece una calidad q_f o mayor, atenderá entonces a toda la población.

Consecuentemente la empresa resolverá el siguiente programa de optimización:

Las condiciones de primer orden para este problema quedan definidas por:

Bajo los supuestos del modelo, estas son suficientes para la solución del problema de maximización (2). Por lo tanto la siguiente proposición es inmediata.

Proposición 1. Supongamos que para el precio p* la solución del problema de primer orden q* es interior al intervalo [0, q_f]. Entonces:

Definición 2 Decimos que un plan P = (p, q(p), n(q(p)) es óptimo, si a precios p y calidad q(p) se atiende a n(q(p)) consumidores de forma tal que se verifica la ecuación 2.

La firma ofrecerá al regulador un menú de planes posibles, (p, q(p), n(q(p)), entre los cuales este deberá elegir. Una vez elegido el contrato, el regulador se compromete a pagar el precio p por individuo atendido, mientras que la firma estará dispuesta a brindar la calidad contratada q y a atender al correspondiente número de individuos n(q). En este caso la firma recibirá del Estado pn(q) unidades monetarias.

Si el total de personas que requieren el servicio es superior al indicado, es decir, si n_f > n(q*) bajo la actual legislación, el Estado debe velar por que los individuos a los cuales el nivel de calidad ofrecido por el privado no satisface, en total n_f − n(q*), reciban el servicio correspondiente. Los individuos a los que no satisface la calidad ofrecida por el privado son aquellos que requieren una atención más especializada y con costos individuales de atención mayores. Esto hace que promediamente el costo unitario requerido por el Estado para la atención de este sector de la población sea más elevado que el costo promedio del sector privado.

Debe considerarse, además, que si existen costos fijos c_f asociados al servicio que la firma ofrece, estará dispuesta a llevar adelante el plan (p*, q*, n(q*)), siempre que, n(q*)p* − c(n(q*), q*) − c_f ≥ 0. Ningún privado ofrecerá un plan de calidad superior a aquella que permita recuperar los costos fijos asociados en el periodo de contrato. Alternativamente, el Estado puede optar por subvencionar a aquellas firmas dispuestas a ofrecer una calidad superior de servicio. En este caso, en tanto que el objetivo del regulador sea el de maximizar el beneficio social, este deberá optar entre subvencionar a las firmas privadas o bien obligar al Estado a ofrecer el servicio.

Incentivos al incumplimiento del contrato

Obsérvese que el privado estará dispuesto a ofrecer un servicio de calidad q*, una vez que se le asegure un precio p, tal que:

Esto puede llevar al Estado a ofrecer un precio igual al costo medio esto es, pm=c¯(n(q*), q*)=c(n(q*), q*)n(q*) Dicho precio es estrictamente menor al precio óptimo de la firma para dicha calidad, el que corresponde al obtenido en la proposición 1, es decir:

p*=cn'(n(q*), q*)+cq'(n(q*), q*)n'(q*) Si el contrato se celebra sobre la base del precio p_m, el Estado logrará un ahorro por el pago del servicio. No obstante, esto traería aparejada la potencial reducción en la calidad del servicio, pues el privado buscará reducirla hasta el nivel qm*, es decir aquella que resulta óptima para el precio p_m. Como consecuencia, la firma buscará dejar sin la atención requerida a aquellos individuos que requieren una atención superior a dicho nivel. Por lo cual el Estado benefactor, actuando como regulador, debe elegir planes óptimos y pagar el precio que corresponda al plan óptimo elegido si desea disminuir los incentivos de la firma a incumplir el contrato. Pero aun en el caso de que el Estado cumpla su parte del contrato, la firma privada, una vez formalizado, tendrá incentivos al incumplimiento, pues bajando la calidad ofrecida puede obtener mayores beneficios.

El cumplimiento del contrato dependerá, por lo tanto, de la existencia de mecanismos de control y de la posibilidad de que los usuarios puedan decidir no usar el servicio que no brinde la calidad adecuada a sus necesidades. Naturalmente esto dependerá de que les sea ofrecida una alternativa posible a la cual apelar, la cual no necesariamente existe para el caso de los hogares de atención a personas de tercera edad. Volveremos sobre este tema más adelante.

Lo anteriormente dicho tiene validez general, más allá del ejemplo particular. Es decir, el privado estará dispuesto a operar fuera del óptimo siempre que se le asegurara un beneficio positivo, no obstante, tal situación genera incentivos a bajar la calidad del servicio ofrecido. De acuerdo con esto tendremos que el precio mínimo que el Estado debe ofrecer para asegurar un servicio privado de calidad q* que atienda a todos los individuos que requieran una calidad de servicio no mayor a q* viene dado por:

Téngase en cuenta que, conocido el costo marginal por unidad adicional de calidad que se le exija al privado, el costo total que este enfrentará para ofercer un servicio de calidad q* vendrá dado por la fórmula:

El regulador debe tener en cuenta que, en caso de requerir la calidad q* y estando dispuesto a ofrecer a cambio un precio unitario p¯: pm(q*)

El Estado deberá entonces elegir un plan óptimo que permita a la firma obtener los beneficios que se correspondan con él. En caso contrario, incurrirá en nuevos costos para asegurar el cumplimiento del contrato pactado.

Presentaremos a continuación un ejemplo, cuyo único fin es el de mostrar que la teoría anteriormente considerada se corresponde con hipótesis muy simples, pero de utilización frecuente en economía.

Un ejemplo

Supongamos que el Estado ofrece p unidades monetarias por individuo atendido. El beneficio del privado será entonces:

Bajo los supuestos del modelo, esta función es cóncava y derivable, por lo que las condiciones de primer orden resultan necesarias y suficientes para resolver el problema de maximización max_q≥0π(q).

Supongamos que n(q)=q12 y que el costo de la firma privada viene dado por la función c(n, q) = αn² + βq², siendo α y β constantes positivas. Tendremos entonces que:

Sustituyendo n obtenemos la ecuación:

De acuerdo con la proposición 1, la relación óptima entre precio y calidad del servicio se corresponde con la ecuación p=2q12[α+βq].¹ Lo que corresponde a un conjunto de planes óptimos {p, q, n(q)} ={2q12[α+βq],q,q1/2}.

No obstante, si tenemos en cuenta que el privado estará dispuesto a ofrecer un servicio de calidad q*, siempre que los precios p fijados por el Estado sean tales que

el precio mínimo que el Estado puede ofrecer es precisamente:

Tal precio es claramente inferior al precio correspondiente al plan óptimo para la calidad q*. Con este precio, el Estado puede asegurar un servicio privado de calidad q* que atenderá a n* = n(q*) individuos. Aquellos individuos que requieran una calidad mayor de servicio deberán ser atendidos por el Estado, o bien, este deberá ofrecer al privado un precio unitario más elevado. Obsérvese además que la firma tiene fuertes incentivos a dejar sin atención a un grupo de usuarios asignados, precisamente a aquellos que requieren una calidad de atención mayor a la óptima para el precio p_m. Obsérvese que cualquiera que sea el precio fijado, una vez establecido el contrato, la firma tiene incentivos para bajar la calidad del servicio ofrecido. Para contrarrestar esta tendencia, la unidad reguladora deberá implementar mecanismos de control adecuados.

Mecanismos de control

Como fue dicho anteriormente, el privado puede, en principio, aceptar un plan que le exija cumplir con una cierta calidad de servicio q* a un precio p’, inferior a p* que hace que q* sea el nivel óptimo, siempre y cuando el precio p’, ofrecido por el Estado, le permita obtener un beneficio positivo, aunque este sea menor al que obtendría si se le asegurara el precio óptimo p*. Esto es, si a precios p’ el privado obtiene un beneficio positivo, estaría dispuesto a prestar el servicio, aunque tal beneficio sea inferior al óptimo. En términos más formales, si se verifica la desigualdad, p’n(q*) – c(n(q*),q*) > 0, aun cuando π(q*) = p*n(q*) – c(n(q*),q*) > p’n(q*) – c(n(q*),q*), el privado estaría dispuesto a prestar el servicio.

Dada esta posibilidad, y dado que una vez establecido el contrato no podrá el Estado contratar a nuevos particulares hasta el final del período estipulado en el contrato, el privado tiene fuertes incentivos a bajar la calidad del servicio ofrecido. Es por estos motivos por los que el Estado deberá implementar políticas de control eficientes para mantener la calidad del servicio acordada.

Debe notarse que, una vez establecido el contrato, no es posible el ingreso de competidores. Esto hace que la población que requiere de tal servicio se vea imposibilitada de cambiar de proveedor aun cuando este no cumpla con la calidad de servicio acordada. Esto hace que, aun en el caso de que el precio pagado por el Estado al privado sea óptimo para la calidad del servicio contratado, el privado tenga incentivos a bajar dicha calidad.

Estos incentivos solo se verán neutralizados por una política de control y penalización adecuada llevada adelante por el Estado. A los efectos de penalizar el incumplimiento de las cláusulas del contrato establecido entre la unidad reguladora y la firma oferente del servicio es necesario establecer en dicho contrato cláusulas específicas de penalizaciones por incumplimiento de la calidad. El diseño de estas cláusulas debe hacerse de tal forma que conlleven que la firma prefiera ofrecer la calidad de servicio estipulada a sufrir las penalizaciones que le impondrá la autoridad central por incumplimiento. Esto supone que la unidad reguladora debe ser eficiente en el control del servicio realizado por los particulares. Llegado el caso, la unidad reguladora deberá rescindir el contrato y obligar al Estado a asumir los costos de la atención de los usuarios. Naturalmente la firma no se verá obligada a dar atención a aquellas personas cuya atención requiera una calidad mayor a la estipulada en el contrato.

Una vez que la firma particular está establecida, puede elegir entre brindar el servicio de acuerdo a la calidad contratada o no. La unidad reguladora debe verificar el cumplimiento de lo acordado, para esto inspeccionará a la firma contratada con cierta probabilidad. La situación puede ilustrarse mediante un juego normal de 2 jugadores (véase por ejemplo Gardner, 1996). La unidad reguladora será uno de los jugadores, a la que representaremos por U y el segundo jugador será la firma privada a la que representaremos por F.

Mientras que U debe elegir entre 2 estrategias puras, controlar C o no controlar a la firma NC, la firma puede elegir entre cumplir con lo acordado Q o bien producir un producto de calidad inferior NQ. Suponemos que la firma solo puede elegir una de 2 acciones: cumplir o no cumplir con la calidad ofrecida, sin importar cuánto menor es la calidad ofrecida respecto a la establecida en el contrato. La siguiente tabla representa el juego:

• •

  F₁₁ ≥ 0 representa el beneficio de la firma que cumple con el contrato y es controlada por la unidad reguladora. E₁₁ < 0, el costo que enfrenta U por realizar este control.

• •

  F₁₂ = F₁₁ representa el beneficio de la firma que cumple con el contrato y no es controlada por la unidad reguladora. E₁₂ = 0, el costo que enfrenta U por elegir esta acción.

• •

  F₂₁ representa el beneficio de la firma que incumple con el contrato y es controlada por la unidad reguladora. E₂₁ > E₁₁, el costo que enfrenta U por realizar este control.

• •

  F₂₂ > 0 representa el beneficio de la firma que incumple con el contrato y no es controlada por la unidad reguladora. E₂₂ = 0, el costo que enfrenta U por no realizar este control.

Obsérvese que la estrategia de no controlar NC es dominante para U, por lo que el único equilibrio de Nash para este juego será el incumplimiento por parte de la firma y el no control por parte de la unidad reguladora. Para modificar esta situación debe diseñarse una política de incentivos. Supongamos que si el control se ejerce y la firma no cumple, se le impone a esta una multa M, que se transfiere a U de forma tal que E₂₁ = E₁₁ + M > 0. Simultáneamente F₂₁ = F₂₂ − M. En este caso, si además F₂₁ resulta menor que F₁₁, no existirá equilibrio de Nash en estrategias puras. El equilibrio de Nash en estrategias mixtas será (q, (1 − q) ; c, (1 − c)) siendo 0 ≤ q, c ≤ 1 de forma tal que se verifiquen las igualdades:

Equivalentemente:

De donde resulta que la estrategia óptima para la firma y para la unidad reguladora dependerá de la multa impuesta a la firma incumplidora. Nótese que la unidad reguladora tenderá a aumentar el control a medida que M crece, mientras que la probabilidad de que la firma cumpla con el contrato aumenta con M.

No obstante esto no soluciona el problema, pues la unidad reguladora debe decidir el monto de la multa, teniendo en cuenta 2 factores importantes:

• 1)

  Si la multa impuesta a la firma incumplidora es demasiado alta, los intereses del inspector y la firma pueden tender a identificarse, y la firma puede estar dispuesta a pagar sobornos. Tal situación da lugar a hechos indeseables de corrupción.

• 2)

  Si la multa impuesta es alta y la firma debe abandonar el mercado, el Estado deberá enfrentar los costos del servicio, lo que puede resultar perjudicial para las arcas públicas.

Conclusiones

En este trabajo hemos mostrado que, bajo determinadas circunstancias, el dar a los privados la posibilidad de ofrecer servicios públicos no siempre conlleva una mejora en el bienestar social ni aun en los costos que el Estado debe afrontar. Esto en particular por los siguientes motivos:

• 1)

  En tanto que no existen posibilidades de ingreso de nuevos proveedores del servicio hasta la finalización del contrato, existen incentivos por parte de los privados a bajar la calidad del servicio. Para contrarrestar esta tendencia el Estado debe diseñar mecanismos de control adecuados.

• 2)

  El segundo motivo se encuentra en la existencia de incentivos, tanto para el Estado como para el particular, a firmar contratos en los que el precio acordado y la calidad del servicio ofrecido no se correspondan. Esto sucede cuando se establece un contrato en que el precio pagado por el Estado al privado, si bien le permite a este último obtener beneficios positivos, pero la calidad especificada no se corresponde a la calidad óptima. Si bien en este caso, tanto el privado como el Estado obtienen beneficios positivos, pues el Estado estaría pagando un precio menor por un servicio de mayor calidad y, al mismo tiempo, al ser el precio mayor que el costo medio, el privado obtendrá beneficios. Pero en este caso existen fuertes incentivos para el privado para bajar la calidad del servicio, lo que dejará desprotegido a un sector de la población que requiere una calidad de servicio superior a la óptima para el precio fijado.

• 3)

  Mantener la calidad del servicio en estas condiciones supone crear mecanismos de control eficientes, su implementación puede resultar más costosa que los ahorros realizados por el Estado al transferir el servicio a los privados.Por otra parte, si bien el punto puede no ser trascendente, dado que en general el tipo de atención a personas de edad avanzada a que hacemos referencia en este trabajo no supone de altos costos iniciales, debe tenerse en cuenta que la recuperación de la inversión inicial puede ser muy lenta, por lo que si esta es relativamente alta, el privado puede verse incentivado a descontar esta inversión bajando la calidad del servicio ofrecido. En el caso de que el Estado intente asegurar a los privados la recuperación de su inversión inicial mediante contratos de largo plazo, los efectos pueden ser contraproducentes, sobre todo si, en el sector, los avances tecnológicos permiten reducir los costos asociados al servicio que se brinda con relativa rapidez. Debe tenerse en cuenta que los costos de la capacitación de personal, así como de los implementos necesarios para el cuidado y la atención de las personas de edad avanzada o con discapacidades tienden a disminuir con el avance tecnológico en las áreas de la salud. En este caso, en un plazo más o menos breve, si el contrato ofrecido al privado es prolongado, se originará un monopolio altamente ineficiente, cuya existencia es posible solo en función de las cláusulas del contrato que lo amparan contra la competencia (ver por ejemplo Accinelli y Tenorio (2012)).

En general, puede concluirse que otorgar este tipo de servicios a los privados supone que el Estado debe ser capaz de diseñar mecanismos de control y contratos eficientes, lo que ciertamente tiene un costo asociado. Es un hecho constatado (por ejemplo en el servicio de transporte de pasajeros) que la ausencia de regulación o de controles a la calidad del servicio puede llevar al rápido deterioro de la calidad del servicio por el intento, por parte del privado, de recuperar costos en el período establecido en el contrato.

Puede argumentarse que el juego no se juega una sola vez y, en este caso, si el privado opta por bajar la calidad del servicio el Estado puede prescindir de él en el siguiente período, por lo que si el privado pretende ofrecer el servicio en los períodos sucesivos, sus incentivos a bajar la calidad contratada pueden disminuir o verse anulados. No obstante, debe tenerse en cuenta que las personas de la tercera edad prefieren mantener su entorno a cambiarlo, por lo que, aun siendo el servicio ofrecido de calidad menor a la contratada, pueden preferir no cambiar de lugar. Por otra parte, si el contrato se firma por ciertos períodos de tiempo, debe tenerse en cuenta que el privado puede preferir un retorno inmediato alto a esperar futuras recontrataciones, por lo que, si su factor de descuento futuro es alto, puede preferir bajar la calidad del servicio y obtener en forma inmediata un alto retorno.

En resumen, solo mecanismos de control eficientes, que supongan multas por incumplimiento, pueden asegurar que se dé satisfacción a las cláusulas del contrato. Esto nuevamente nos lleva a la necesidad de contemplar los costos del control eficiente como parte integrante del mecanismo de decisión sobre quién debe brindar el servicio.