Democracia y derechos en el sistema interamericano de derechos humanos

Resumen

La vieja discusión acerca de las relaciones entre Constitución y democracia o entre regla de la mayoría y derechos mantiene actualidad en las modernas democracias constitucionales. Esta cuestión se ha comenzado a discutir en un nuevo escenario: el sistema interamericano de derechos humanos. La Corte Interamericana, al resolver diversos casos, ha establecido la relación existente entre democracia y derechos, y de esta forma ha gestado una serie de postulados para el diseño de las democracias constitucionales de la región. Los casos referidos a leyes de amnistía y su inconvencionalidad han permitido a la Corte establecer los estándares acerca de los límites que las mayorías deben respetar sobre cómo lidiar con los crímenes de lesa humanidad. En este trabajo nos proponemos clarificar la doctrina interamericana acerca de las relaciones entre democracia y derechos, y las directrices elementales que las democracias de la región deben seguir para el establecimiento de una verdadera democracia constitucional.

Abstract

The old discussion about relations between constitution and democracy or majority rule and rights currently holds in modern constitutional democracies. This Issue has begun discussing a new scenario; the Inter American system of human rights. The inter American court of human rights in resolving several cases, has established the relationship between democracy and rights and thus has managed a series of principles for the design of constitutional democracies in the hemisphere. The cases referred to amnesty laws and their in conventionality have enable to the inter American High Court set standards about the limits that majorities must respect about how to deal with crimes against humanity in the process of democratic transitions. In this paper we propose to clarify the Inter American doctrine on the relationship between democracy and rights and consequently, the basic guidelines that democracies in the area should continue to establish a real constitutional democracy.

I

Introducción

En este breve trabajo nos proponemos abordar el tema general del control supranacional de la calidad de la democracia. Siendo éste un tema sumamente amplio, nuestro abordaje será necesariamente acotado. Nos focalizaremos en el rol coadyuvante que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha asumido respecto a los Estados integrantes del sistema interamericano en sus procesos de consolidación de la democracia y, más específicamente, en una línea de trabajo que el alto tribunal interamericano ha venido desarrollando a través de una significativa actividad jurisprudencial: la del control sobre las leyes de amnistía. Del desarrollo de esta actividad por parte de la Corte se pueden extraer importantes ideas que permiten ir tejiendo una verdadera doctrina interamericana acerca de aquello que por democracia debemos entender en el ámbito interamericano y que, en tal virtud, aceptaremos como democracias de calidad. A partir del análisis de la resolución vertida en el Caso Gelman, resuelto el año pasado, la Corte, por vez primera, sienta una serie importante de juicios, muy claros y, a nuestro entender, de más profundas consecuencias que en casos análogos anteriores, referidos a las relaciones entre regla de mayorías y derechos, o entre derechos y democracia, o más bien entre derechos y ciertos modelos democráticos. El caso en cuestión aborda el tema de los límites a las decisiones democráticas. La forma en que la Corte entiende esta relación excluye ciertas concepciones democráticas presentes hoy en el ámbito interamericano por lo menos a nivel discursivo, de acuerdo a las cuales una concepción adecuada de democracia se puede integrar sólo con elementos mayoritarios o procedimentales y reafirma el compromiso con una cierta concepción democrática robusta en términos de derechos.

II

Calidad de la democracia

Democracia es aún hoy un sustantivo sumamente adjetivado y según el adjetivo seleccionado surgirán diferentes características que un modelo tal debe tener para ser considerado democrático.¹ Sin embargo, en la actualidad existe cierto consenso acerca de que el ideal democrático no queda satisfecho con un modelo de democracia formal. La historia, por un lado, es decir la experiencia y las aspiraciones democráticas, esto es, nuestros ideales, demandan mucho más que eso. Desde la ciencia política, Morlino afirma que una democracia de calidad es una democracia buena, y para ello necesita reunir por lo menos seis condiciones: 1) imperio del rule of law; 2) accountability electoral; 3) accountability interinstitucional, es decir, control; 4) reciprocidad; 5) libertad, y 6) igualdad, es decir, derechos civiles y políticos y derechos sociales.² Además, por supuesto, de contar con sufragio universal.

Desde el derecho y por las razones ya enunciadas también hoy asumimos que la democracia no queda satisfecha como sistema si sólo es concebida en clave procedimental o formal. El modelo de democracia que goza de aceptación más general desde el ámbito del derecho —aunque se dejan oír voces detractoras— es el de la democracia constitucional. Ella conforma un modelo de organización política y jurídica complejo, un matrimonio difícil —ha apuntado Nino—, por cuanto —como señala acertadamente Salazar— se conforma por la confluencia de dos tradiciones con objetivos diferentes: limitar el poder, por influjo del constitucionalismo, y al mismo tiempo distribuirlo (entre los ciudadanos), por influencia del postulado democrático.³

La democracia constitucional, para ser tal, debe contar por lo menos con los siguientes elementos: a) sufragio universal; b) reconocimiento de derechos tanto civiles y políticos como sociales, y c) mecanismos de control.⁴ En sede constitucional y asumiendo un modelo de constitucionalismo fuerte, deberíamos agregar otros elementos a nuestro diseño. Así, incorporaríamos la supremacía constitucional, la fuerza normativa de la Constitución, su aplicabilidad directa, la rigidez constitucional y de entre los mecanismos de control será preferida la garantía jurisdiccional, alguna especie, más allá del modelo específico por el que se opte.⁵ Estos elementos conforman un modelo de democracia constitucional sustentada sobre un constitucionalismo fuerte.

Uno de los autores que con más fuerza ha sostenido las insuficiencias de un modelo de democracia procedimental o formal ha sido Ferrajoli. Para él, la visión formal de la democracia asumiría que la democracia es un “proceso de formación de decisiones públicas, que consistiría en el conjunto de reglas de juego que atribuyen al pueblo, o mejor dicho a la mayoría de sus miembros, el poder, directo o a través de sus representantes, de asumir dichas decisiones”.⁶ A la luz de esta concepción, la fuente de legitimación de las decisiones es exclusivamente la autonomía personal, y el modelo se centraría en los procedimientos para la toma de las decisiones democráticas. El modelo se preocupa por quién decide y cómo se decide.⁷ Para el autor, esta visión de la democracia es simplificada, pues sólo da cuentas de una de las dimensiones de la democracia, la formal, que por sí sola no permite dar cuentas de la democracia constitucional. La dimensión formal es condición necesaria de la democracia mas no suficiente, pues debe ser completada con la dimensión sustancial, conformada por los derechos fundamentales y que plasman al interior del modelo la idea de límites o vínculos sustantivos para las decisiones democráticas. Los derechos fundamentales determinan la esfera de lo indecidible que y de lo indecidible que no; determinan aquello que las decisiones democráticas no pueden decidir y lo que no pueden dejar de decidir.⁸ La aceptación de las notas brevemente enunciadas que estructuran algún diseño de democracia constitucional permitiría superar —a juicio de Ferrajoli— lo que él denomina las aporías de la democracia formal o procedimental. Nos concentraremos en tres de ellas:

La primera: si la democracia no contara con los límites impuestos por los derechos, debería renegar del Estado de derecho que no admite poderes no sometidos a la ley. Dicho en otros términos, la ausencia de límites en este caso, para la expresión de la voluntad del pueblo, nos conduce irremediablemente a un modelo de Estado absoluto.⁹

Segunda aporía: si la democracia careciera de límites sustantivos y, en consecuencia, cualquier decisión pudiera ser tomada, podría no sobrevivir, por cuanto se podría materializar la llamada paradoja de la democracia, consistente en que por la vía democrática se puede desaparecer el mismo sistema democrático.¹⁰

Por último, la tercera razón: el ejercicio de la democracia requiere de ciertas precondiciones que estarían garantizadas por los derechos fundamentales. La voluntad popular sólo se expresa de modo auténtico si lo hace libremente. Los derechos de libertad garantizarían esta expresión auténtica. Y además, estos derechos sólo resultan efectivos si su ejercicio se asienta en las garantías otorgadas por los derechos sociales.¹¹

En la actualidad, la democracia es un concepto y una forma de organización política que excede los estrechos márgenes de la democracia procedimental. Sentadas estas bases, y asumiendo que estamos de acuerdo con ellas, son todavía muchos los desacuerdos que pueden presentarse. Lo dicho hasta aquí nos dice muy poco respecto a, por ejemplo, los diseños institucionales que mejor apuntalen el modelo, las relaciones entre el órgano encargado del control jurisdiccional y los restantes poderes, etcétera. En tal sentido, la democracia constitucional puede ser vista como un modelo modulable que permitiría dar mayor peso a la vertiente constitucionalista o a la democrática. De todas formas y más allá de variaciones que aún nos mantienen en el escenario de la democracia constitucional, podemos retener una idea central: la democracia entendida como regla de la mayoría e identificada como democracia formal o procedimental sin más, no tiene en la actualidad fuerza explicativa. Tampoco supera los estándares de calidad exigidos. Los derechos, en su carácter de límites y precondiciones, restringen el ámbito decisorio de las mayorías, sea que éstas se expresen de manera directa o indirecta.

III

La democracia y los derechos en el sistema interamericano de derechos humanos

El modelo de democracia constitucional esbozado en el apartado anterior postula una relación inescindible entre democracia y derechos, relación en la cual los derechos asumen una posición prevalente, a partir de asumirlos como límites al contenido de las decisiones democráticas y a la vez como precondiciones para el mismo funcionamiento del sistema democrático. Esta relación no es nueva, como bien apunta Cançado Trindade; de hecho, sobre ella se viene discutiendo desde los inicios de los primigenios diseños de democracia constitucional. Lo que resulta novedoso a juicio del autor —con quien coincidimos— es la transposición de los debates acerca de dicha relación al ámbito del derecho internacional.¹²

El sistema interamericano ha hecho suyo el canon de acuerdo al cual no hay derechos humanos sin democracia, así como no hay democracia sin derechos humanos.¹³ Su compromiso con la democracia ha quedado sentado en una importante cantidad de documentos. La misma Carta de la Organización de Estados Americanos, suscrita en Bogotá en 1948, en su preámbulo y luego en su articulado sentó como fines de la Organización la promoción de la democracia representativa como condición para la paz y estabilidad en la región.¹⁴ Posteriormente, tal compromiso democrático fue reiterado, reafirmado y precisado en sendos documentos.¹⁵ La Convención Americana sobre Derechos Humanos ratifica en su preámbulo esta relación inescindible al reafirmar la intención de los Estados signatarios de consolidar las libertades y la justicia social en el marco de las instituciones democráticas.¹⁶

Años después, la Carta Democrática Interamericana, aprobada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos en sesión plenaria del 11 de septiembre de 2001, condensó, si se me permite la expresión, las líneas fundamentales o estándares básicos para el modelo de democracia constitucional interamericana. Sus directrices fundamentales son las siguientes: a) reconocimiento del derecho a la democracia (artículo 1o.); b) necesaria vinculación entre democracia representativa y régimen constitucional (artículo 2o.); c) indica los elementos de la democracia representativa: respeto a los derechos humanos; acceso al poder y ejercicio del mismo con apego al Estado de derecho; celebración de elecciones periódicas sobre la base del sufragio universal; régimen plural de partidos y organizaciones políticas; separación de poderes (artículo 3o.); transparencia gubernamental; derechos sociales; libertad de expresión y de prensa (artículo 4o.). Asimismo, la voluntad de los Estados expresada en la Carta es enfática al establecer la interdependencia entre los términos del binomio derechos y democracia y su influencia recíproca y bidireccional. Por un lado, reafirma el principio democrático como base para el ejercicio efectivo de los derechos (artículo 7o.), y en seguida determina la necesidad de fortalecer el sistema interamericano de protección de derechos humanos como medio para la consolidación de la democracia en el hemisferio (artículo 8o.).

Como podemos apreciar, el modelo de democracia interamericana recoge los elementos esenciales para, en términos ideales y prescriptivos, postular una democracia de calidad o, en términos jurídicos, un modelo de democracia constitucional para la región.

IV

Democracia y derechos. Nuevos escenarios para viejas tensiones

Hemos afirmado que la democracia constitucional es un entramado institucional que conjuga dos variables que surgen a partir de tradiciones diferentes y persiguen fines distintos. Sin embargo, desde mediados del siglo pasado hemos sido testigos de esfuerzos denodados por compatibilizar ambos términos y la democracia constitucional se nos ha presentado como un matrimonio bien avenido, para continuar con la analogía de Nino. Estos esfuerzos han generado valiosos frutos, sin embargo las tensiones entre Constitución y democracia, o entre derechos y democracia, permanecen, más allá de que puedan ser gestionadas con mayor o menor éxito. Coincidimos con Bayón cuando sostiene que estas tensiones han sido subestimadas en nuestro ambiente jurídico.¹⁷

Consideramos que el hacer notar dichas tensiones persigue el poder gestionarlas mejor y generar mejores diseños institucionales para compatibilizar ambos términos. Al respecto, Bayón trae a colación lo dicho en su tiempo por Isaiah Berlin al respecto:

Se debe estimular en una determinada situación la democracia a expensas de la libertad individual... Si las pretensiones de dos o más clases de libertad resultan ser incompatibles en un determinado caso y si esta incompatibilidad es un ejemplo de conflicto de valores que son al mismo tiempo absolutos e inconmensurables, es mejor enfrentarse a este hecho intelectualmente incómodo a ignorarlo.¹⁸

El modelo de democracia constitucional interamericana y sus exigencias, que los Estados miembros del sistema se han comprometido a adoptar, trae a su interior todas las tensiones generadas en los modelos domésticos de democracia constitucional. Pero ahora las tensiones deben ser gestionadas de modos diversos; en principio, los márgenes de adaptación son más reducidos, pero muchos de los cuestionamientos generados al interior de cada Estado acerca de las tensiones entre derechos y democracia se reproducen ad extra y en el escenario del sistema interamericano. Posiblemente a esto se refirió Cançado Trindade cuando, según ya citamos, afirmó que lo nuevo sobre el tema de la relación entre derechos y democracia es que ahora ese debate se presenta en el ámbito del derecho internacional, y por obvias razones, en dicho escenario el resultado del debate entre derechos y democracia se inclina hacia los derechos. En el caso que analizaremos podremos testear la corrección de esta afirmación.

V

Derechos y democracia ante la Corte IDH en el marco de la justicia transicional

Ya hemos hecho una somera mención acerca del asiento normativo que el principio democrático tiene en el sistema interamericano de protección de derechos humanos. La Corte IDH, por su lado, ha llevado adelante una loable e infatigable tarea en aras de —dijimos— coadyuvar en función del carácter subsidiario del sistema, en el proceso de consolidación de las democracias de los Estados. En función del contexto interamericano marcado por el pasado autoritario de la mayoría de los Estados de la región, la Corte IDH ha generado importantes cambios en los sistemas jurídicos de los Estados en temas tales como fuero militar, impunidad y leyes de amnistía, debido proceso, torturas y desapariciones, entre otros temas. En materia de libertad de expresión ha realizado de forma expresa la conexión con la democracia. Sólo por citar algunos ejemplos mencionaremos los casos de: “La última tentación de Cristo” vs. Chile,¹⁹Herrera Ulloa vs. Costa Rica²⁰ y Ricardo Canese vs. Paraguay. ²¹ En materia de derechos políticos en el marco de una sociedad democrática y pluralista, la Corte realizó la vinculación comentada en el caso Yatama vs. Nicaragua.²²

Pues bien, la cuestión de las leyes de amnistía y autoamnistía, dictadas en varios países de la región como medio para perpetrar impunidad, dicen unos, o para transitar hacia la democracia de forma no traumática, afirman otros, ha ofrecido el escenario propicio para que la Corte IDH se enfrentara de modo directo con el principio de mayorías o, dicho en otros términos, con el resultado de un ejercicio democrático formal, sólo asentado en el principio o regla de mayorías. Asimismo, ha brindado el escenario para que el tribunal interamericano erradique obstáculos para el desenvolvimiento de la justicia transicional en los países de la región. De acuerdo con Elster, por justicia transicional podemos entender “el conjunto de procesos de juicios, purgas y reparaciones que tienen lugar luego de la transición de un régimen político a otro”.²³ De manera más específica, la justicia transicional es una forma de lidiar con el pasado, consistente en la aplicación de diversos mecanismos institucionales a violaciones de derechos humanos cometidas en un contexto de conflicto o represión política.²⁴ La justicia penal consiste en uno de dichos mecanismos o procesos que integran las opciones que ofrece la justicia transicional. Las comisiones de la verdad, las reparaciones, las purgas administrativas, entre otros, conforman las diferentes opciones con las que cuentan los gobiernos entrantes para afrontar las violaciones de derechos humanos. El por qué el nuevo gobierno privilegie uno o algunos de estos mecanismos en detrimento de otros, depende de diversas cuestiones que normalmente se materializan en dificultades o limitaciones para su puesta en marcha. Normalmente, la persecución penal ha sido el mecanismo cuya implementación más dificultades ha generado, al grado que, tal como afirma Seils, existía hasta hace poco la percepción de que justicia transicional era poco más que un modo de evitar la justicia penal.²⁵ Efectivamente, la utilización de la justicia penal como forma de lidiar con los crímenes del pasado ha estado normalmente plagada de problemas de diverso talante. Podríamos comenzar por enunciar un problema de base, consistente en la posibilidad de que la persecución penal asuma la forma de venganza.²⁶ Pero aun descartando esta cuestión, existe una densa cantidad de problemas políticos, morales y legales que Nino, para el caso argentino, ha sistematizado de modo preclaro.²⁷ Las jóvenes democracias latinoamericanas que sucedieron a los gobiernos militares eran además débiles, pues los estamentos militares conservaron durante una buena cantidad de años un importante grado de poder fáctico. Esto imposibilitó que la persecución penal pudiera llevarse a cabo, o bien que pudiera implementarse en el grado contemplado originalmente. Pero además, las transiciones hacia la democracia, en la mayoría de los casos, sucedieron en el marco de negociaciones que implicaron para las nuevas democracias aceptar la imposición de leyes de amnistía o autoamnistía para trabar o impedir la persecución penal posterior. En este caso, el contexto político generó importantes trabas jurídicas. Las leyes de amnistía entonces fueron normalmente el resultado de transiciones negociadas o una fórmula para la subsistencia de las jóvenes democracias amenazadas por los militares, todavía detentadores de un alto grado de poder fáctico. En otros casos, como el de Uruguay, si bien la Ley de Caducidad fue el producto de las negociaciones entre civiles y militares, posteriormente fue refrendada democráticamente y sostenida por esa vía ya cuando los militares carecían de poder real. Como haya sido, lo cierto es que las leyes de amnistía han representado un importante obstáculo legal para la persecución penal de las graves violaciones a los derechos humanos. Al determinar su inconvencionalidad, la Corte Interamericana ha colocado a la justicia penal nuevamente en el centro de las opciones de justicia transicional.

VI

Las leyes de amnistía ante la Corte IDH

En el contexto de la transición a la democracia que debieron atravesar la mayoría de los Estados latinoamericanos, el recurso a las leyes de amnistía fue empleado para garantizar, o bien un proceso transicional pacífico, de acuerdo a ciertas posturas, o bien para garantizar impunidad a los perpetradores de crímenes de lesa humanidad según otras visiones.

La Corte IDH debió afrontar el estudio de compatibilidad entre dichas leyes y la Convención Americana en sendos casos. El primero de ellos fue el leading case Barrios Altos vs. Perú,²⁸ sentenciado el 14 de marzo de 2001. La Corte IDH tuvo la ocasión de someter a escrutinio una ley de autoamnistía sancionada por el Congreso peruano en tiempos de Fujimori, mediante la cual se pretendía exonerar de responsabilidad penal a militares, policías y civiles que hubieren cometido violaciones a los derechos humanos en el periodo comprendido entre 1980 y 1995. La Corte concluyó que las leyes de amnistía, disposiciones de prescripción y las excluyentes de responsabilidad en general que tengan por finalidad impedir la investigación y sanción de graves violaciones a los derechos humanos son incompatibles con la Convención,²⁹ por cuanto su dictado conlleva la violación de los derechos a garantías judiciales (artículo 8.1);³⁰ a protección judicial (artículo 25);³¹ la violación al deber general de respetar los derechos (artículo 1.1),³² y el deber de adoptar disposiciones de derecho interno (artículo 2o.).³³ De manera concreta, estas leyes impiden que las víctimas sean oídas por un juez; que se lleve a cabo la investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y sanción de los responsables, y violan los deberes de respetar los derechos y de adecuar el derecho interno.³⁴ El juicio sintético de la Corte IDH consiste en sostener que las leyes de autoamnistía conducen a la indefensión de la víctima y a la perpetuación de la impunidad.³⁵ Por último, las leyes de este tipo violan el derecho a la verdad, que, en opinión de la Corte, se encuentra subsumido en los artículos 8o. y 25.³⁶

La Corte IDH reiteró su doctrina sobre las leyes de autoamnistía en el caso Almonacid Arellano vs. Chile,³⁷ sentenciado el 26 de septiembre de 2006. En esta oportunidad, la ley en cuestión fue el Decreto 2191, sancionado por el régimen de Pinochet, como una suerte de seguro de impunidad. De acuerdo con el artículo 1o. del Decreto, se concedió amnistía “a todas las personas que, en calidad de autores, cómplices o encubridores, hayan incurrido en hechos delictuosos, durante la vigencia del estado de sitio comprendida entre el 11 de septiembre de 1973 y el 10 de marzo de 1978”. Reiterando la doctrina sentada en Barrios Altos, las violaciones graves a los derechos humanos, como son, en el caso, los crímenes de lesa humanidad, no pueden ser objeto de amnistía.³⁸ El Estado chileno alegó como defensa que el Decreto en cuestión ya no estaba siendo aplicado por el Poder Judicial. Sin embargo, la Corte IDH observó que si bien ello es así, la norma ha permanecido en el sistema jurídico y ello no satisface los deberes de adoptar disposiciones de derecho interno del artículo 2o. Por otro lado, en el caso, el Decreto había sido aplicado.³⁹ Esto generó que el alto tribunal interamericano de derechos humanos introdujera por vez primera el control de convencionalidad como una obligación de los jueces de los Estados.⁴⁰

VII

El caso Gelman vs. Uruguay

1

La ley de caducidad

Al igual que aconteció en otros países de la región, el gobierno democrático pos-dictatorial en el Uruguay se vio en la necesidad de dictar una ley de amnistía en 1986, denominada Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado y, también, como del mismo modo sucedió en otros Estados, tal fue el caso de Argentina, los sucesivos gobiernos democráticos la mantuvieron en el sistema jurídico del Estado a pesar de su inconvencionalidad, habiendo sido esta situación señalada al Estado muchos años antes de la resolución del caso que comentaremos.⁴¹ La Ley establecía en términos generales que en función del acuerdo al que arribaron en 1984 los partidos políticos y las fuerzas armadas, y con el objetivo de concluir la transición hacia la plena vigencia del orden constitucional, caduca el ejercicio de la pretensión punitiva del Estado sobre los delitos cometidos hasta el 1o. de marzo de 1985 por militares, policías y personal equiparado.⁴² Sólo quedaban excluidas del ámbito de la Ley aquellas causas en las que a la fecha de su promulgación existiera auto de procesamiento y los delitos que hubieran sido cometidos para lograr un beneficio económico.⁴³ Asimismo, y en clara violación al principio de división de poderes y a la independencia del Poder Judicial, el artículo 3o. de la Ley determinó que los jueces que recibieren una denuncia sobre hechos aparentemente comprendidos por esta Ley deberían requerir al Poder Ejecutivo para que éste, en un plazo de 30 días, determinara si el hecho objeto de denuncia se encontraba comprendido entre aquellos respecto de los cuales hubiera caducado la pretensión punitiva.⁴⁴

Ahora bien, es preciso en este punto realizar algunas observaciones sobre el origen democrático de esta Ley. Si comparamos el caso uruguayo con los casos de leyes análogas de otros sistemas jurídicos de la región, podremos apreciar sensibles diferencias. El decreto chileno carece en términos absolutos de algún sustrato democrático. Se trató de una ley de autoamnistía o, en los términos empleados, de un seguro de impunidad. La ley peruana dictada bajo el gobierno de Fujimori debe asimismo ser incluida en la aberrante categoría de las autoamnistías, por estar destinada a mantener en la impunidad crímenes cometidos por el mismo régimen promotor de la ley. El caso de Argentina se asemeja al de Uruguay en el aspecto que estamos comentando. El gobierno democrático posdictatorial, encabezado por Raúl Alfonsín, se vio en la penosa necesidad de dictar las leyes de obediencia debida y punto final, para detener las presiones de los militares —todavía en aquellos momentos con claro y amenazante poder fáctico— y continuar el proceso transicional. Debido a los efectos de ambas leyes, las pretensiones retribucionistas maximalistas iniciales tuvieron que ceder lugar a una posición retribucionista minimalista y, de acuerdo al contexto, pragmática.

La Ley de Caducidad fue dictada entonces por el gobierno democrático entrante. Pero aún hay más. A diferencia del caso de la Argentina, la versión uruguaya de amnistía gozó de un sustento democrático superior, refrendado por vías de democracia directa y en dos ocasiones. Luego de sancionada la ley, algunos sectores de la sociedad civil iniciaron la recolección de firmas para convocar a un referéndum derogatorio según lo establecido por la Constitución del Uruguay. El 16 de abril de 1989 se realizó el referéndum y el sector que impulsaba la derogación fue derrotado. El resultado fue 41.3% a favor de la derogación y 55.9% por el mantenimiento de la ley.⁴⁵ Veinte años más tarde se impulsó un plebiscito para anular los primeros cuatro artículos de la ley. Nuevamente la anulación no prosperó debido a que no fueron alcanzadas las mayorías necesarias. En síntesis, la ley de amnistía del Uruguay fue sancionada por los representantes democráticos y posteriormente fue ratificada de manera directa por el pueblo de Uruguay en dos ocasiones, existiendo veinte años de separación entre cada ejercicio de democracia directa.

2

El caso Gelman en sede interna

Los hechos que motivaron el caso y su presentación ante la Corte IDH consistieron en la desaparición forzada de María Claudia García Iruretagoyena, junto a su esposo, Marcelo Ariel Gelman. Ambos fueron secuestrados en Buenos Aires en el marco de un operativo conjunto entre autoridades argentinas y uruguayas. Posteriormente, María Claudia, quien estaba embarazada al momento del secuestro, fue trasladada a Montevideo en donde dio a luz una niña que le fue sustraída y entregada a una familia que la crió sin que alguna vez supiera su origen y filiación. Juan Gelman, abuelo de la bebé sustraída, suegro de María Claudia y padre de Marcelo Gelman, logró ubicar a su nieta más de veinte años después de su nacimiento y de la desaparición de su hijo y nuera. En 2002, Juan Gelman inició acciones judiciales por la privación ilegal de la libertad de su nuera y la sustracción de su hija y la supresión de su estado civil. Inicialmente el fiscal de la causa solicitó la clausura de las actuaciones por aplicación de la Ley de Caducidad. El juez no hizo lugar al pedido del fiscal, pues por imperio de la misma ley era el Ejecutivo el que debía indicar si el caso debía cerrarse. Es así que habiéndosele solicitado intervención al Ejecutivo, éste contestó que el caso estaba comprendido por la Ley de Caducidad. Dos años después, en 2005, fue solicitada la reapertura de las investigaciones. En esta ocasión y habiendo cambiado el gobierno, el nuevo presidente, al ser consultado, contestó que los hechos no estaban comprendidos por la Ley de Caducidad, lo que permitió la apertura de las investigaciones. El fiscal solicitó nuevamente que se archivaran las actuaciones, y ante la negativa del juez interpuso recurso contra dicha decisión; el Tribunal de apelaciones revocó la providencia impugnada y decidió que se archivara el caso. En 2008, María Macarena Gelman solicitó la reapertura de la causa alegando hechos supervenientes. En esta ocasión, el fiscal estuvo de acuerdo. Al momento de emitirse la sentencia que comentamos, la causa se encontraba aún en trámite. Al tiempo que se tramitaban las actuaciones del caso Gelman en sede interna, en la causa Sabalsagaray la Suprema Corte de Justicia de Uruguay había ya decretado que la Ley de Caducidad era inconstitucional, aunque con efectos particulares.

3

El caso Gelman ante la corte IDH

Al resolver el caso, la Corte IDH se enfrenta una vez más con las leyes de amnistía. Sin embargo, ahora su decisión tendrá mayores efectos e impactará de modo directo sobre los límites de las decisiones democráticas. La Corte comienza por poner sobre la mesa todo el arsenal argumentativo generado por diversos organismos internacionales en contra de las leyes de amnistía.⁴⁶ También cita importantes precedentes de tribunales de los Estados partes⁴⁷ (dando muestras de la posibilidad de un diálogo bidireccional entre cortes). En tercer lugar, el tribunal de derechos humanos reitera las líneas fundamentales de su doctrina elaborada a partir del estudio y resolución de los casos precedentes comentados. Por último, aborda la cuestión del especial sustento democrático de la Ley de Caducidad. Por la importancia de los dichos, procederemos a transcribirlos:

238. El hecho de que la Ley de Caducidad haya sido aprobada en un régimen democrático y aún ratificada y respaldada por la ciudadanía en dos ocasiones, no le concede, automáticamente, ni por sí sola, legitimidad ante el derecho internacional. La participación de la ciudadanía con respecto a dicha ley, utilizando procedimientos de ejercicio directo de la democracia —recurso de referéndum (párrafo 2 del artículo 79 de la Constitución del Uruguay)— en 1989 y —plebiscito (literal A del artículo 331 de la Constitución del Uruguay) sobre un proyecto de reforma constitucional por el que se habrían declarado nulos los artículos 1o. a 4o. de la Ley— el 25 de octubre del año 2009, se debe considerar, entonces, como un hecho atribuible al Estado y generador, por tanto, de la responsabilidad internacional de aquél.⁴⁸

239. La sola existencia de un régimen democrático no garantiza, per se, el permanente respeto del derecho internacional, incluyendo el derecho internacional de los derechos humanos, lo cual ha sido incluso así considerado por la Carta Democrática Interamericana. La legitimación democrática de determinados hechos, o actos en una sociedad, está limitada por las normas u obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos reconocidos en tratados como la Convención Americana, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales, por lo que, particularmente en casos graves de violaciones a las normas de derecho internacional de los derechos, la protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable a la regla de las mayorías, es decir, a la esfera de lo susceptible de ser decidido por parte de las mayorías en instancias democráticas, en las cuales también debe primar un control de convencionalidad que es función y tarea de cualquier autoridad y no sólo del Poder Judicial...⁴⁹

Los enunciados transcritos sintetizan juicios de la mayor trascendencia en diversos niveles de análisis. Carlos Ayala postula la pregunta que a su entender responde de modo liminar este dictum de la Corte IDH: “¿Puede una ley incompatible con los derechos humanos reconocidos en la Convención Americana, justificarse o validarse en virtud el principio de las mayorías?”.⁵⁰ Para él, la respuesta es claramente negativa.

Otra conclusión que es posible extraer ha sido acertadamente observada por Víctor Bazán al explicar que la limitación que la Corte IDH ha realizado a las decisiones democráticas ha implicado “expandir fuertemente las fronteras operativas del control de convencionalidad”.⁵¹

En estos dos breves pero sustanciosos párrafos, la Corte IDH determina con claridad los postulados más importantes de la democracia constitucional en términos metodológicos, por cuanto determina la relación entre derechos y democracia y qué forma de relación entre ambos términos permite construir una democracia de calidad.

De la decisión de la Corte IDH sobre este aspecto concreto podemos extraer seis enunciados que consideramos remarcables. Hemos procedido a reordenarlos de manera deductiva en función de su nivel de generalidad y mayor concreción y agruparlos según el aspecto abordado de la relación derechos y democracia. Los argumentos podrían enunciarse así:

• 1)

  La sola vigencia del régimen democrático no garantiza el respeto al derecho internacional de los derechos humanos.

• 2)

  El respaldo ciudadano por sí solo no concede legitimidad a las decisiones ante el derecho internacional.

• 3)

  La existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales.

• 4)

  Existe una esfera de lo susceptible de ser decidido por las mayorías.

• 5)

  En caso de graves violaciones a los derechos humanos, la protección de esos derechos es un límite infranqueable a la regla de la mayoría.

• 6)

  La decisión ciudadana debe considerarse como un hecho atribuible al Estado.

Los enunciados 1 y 2 se refieren a las insuficiencias de la democracia formal para justificar decisiones válidas en una democracia constitucional. El procedimiento democrático per se no funda decisiones legítimas en una verdadera democracia.

Los enunciados 3, 4 y 5 abordan la esencia de una verdadera democracia, compuesta por su dimensión formal pero también sustancial que determina la existencia de un coto vedado o área de lo indecidible para las mayorías.

El sexto enunciado concluye de modo categórico que el resultado inconvencional generado por decisiones democráticas como las del caso, aunque consistan en expresiones directas de la ciudadanía, es atribuible al Estado. Hasta el momento, y en casos anteriores, la Corte IDH le ha hablado a los representantes y les ha dicho, como lo hace cualquier tribunal constitucional en el interior de los Estados a los mismos interlocutores, que sus decisiones tienen límites. A partir de ahora, el mismo mensaje le ha sido transmitido a toda la ciudadanía. Dicho en otros términos, los límites rigen para cualquier tipo de ejercicio democrático, aun respecto de aquellos que intuitivamente aceptaríamos que gozan de mayor legitimidad democrática.

VIII

Conclusiones

A lo largo de sus décadas de trabajo, la Corte IDH ha ido acotando y direccionando el espacio decisional de los órganos deliberativos. Ello no es extraño, por cuanto, nos guste o no, esa es la razón de ser de la justicia constitucional. El caso Gelman y la doctrina sentada a partir de su resolución en sede interamericana nos ofrece un ámbito más de acotamiento. Los cuerpos representativos, sean parlamentarios o ejecutivos, ya no pueden producir esta clase de leyes. Tampoco lo pueden hacer los ciudadanos de modo directo a través de las formas de democracia directa. Pero al resolver esto, la Corte IDH enfrenta los resultados fruto de los ejercicios democráticos más legítimos formalmente hablando que podamos encontrar en la actualidad. De esta forma, se enfrenta asimismo y de forma más clara con la regla de mayoría y así con una visión de la democracia.

Hablar hoy de calidad de la democracia implica necesariamente referir a estadísticas y mediciones en cuanto al grado de eficacia de los derechos, pero de manera previa, implica asegurar los postulados normativos. En términos jurídicos, calidad de la democracia no sólo se refiere a la eficacia de los derechos, también y antes conlleva a reflexionar acerca de los criterios de validez en los que se funda un cierto modelo de democracia. Esta cuestión mantiene aún en América Latina una extraña vigencia.