“Democracia presidencial o parlamentaria: ¿qué diferencia implica?” explorando las influencias institucionalistas en el análisis de juan linz

Resumen

La intención de este trabajo es explorar las influencias teóricas detrás de “Democracia presidencial o parlamentaria: ¿Qué diferencia implica?” de Juan Linz, un texto que, a casi veinte años de su aparición, se ha constituido en una referencia clave para los estudios politológicos y jurídicos. Sostenemos que las ideas de Linz sobre la rigidez del mandato y la legitimidad dual como dos de las debilidades del sistema presidencial, y la metodología utilizada en este texto surgen de una conjunción de elementos anclados en corrientes clásicas del pensamiento politológico y constitucional tales como la conceptualización weberiana de las instituciones y las ideas del constitucionalismo anglosajón, complementadas por elementos revisionistas del nuevo institucionalismo histórico. Es en la síntesis de estas corrientes donde reside realmente la novedad del pensamiento de Linz.

Abstract

The intention of the following paper is to explore the theoretical influences behind “Presidential or Parliamentary Democracy: Does it make a difference?” by Juan Linz. After almost twenty years of its appearance, this text has proven to be a primal reference for studies in Political Science concerning study of presidential regimes. We argue that the discussion of two key elements behind Linz’s ideas (the rigidities and the dual legitimacy as two presidential system’s weaknesses) and the methodology he used to address democratic institutions, arise from a combination of elements rooted in classical Political Science, such as the ideas of Angosaxon Constitutionalists or the Weberian conceptualization of the institutions. These elements have been complemented by the revisionism brought by the new institutionalism, in its historical branch. Is in the synthesis of these streams where really lies the novelty of Linz’s study.

I

Introducción

El objetivo del presente ensayo es analizar los fundamentos teóricos del estudio de Juan Linz “Democracia presidencial o parlamentaria: ¿qué diferencia implica?” publicado en 1994.¹ A casi 20 años de su aparición, se ha constituido en uno de los textos más influyentes para la ciencia política moderna, pues renovó la clásica discusión sobre las razones por las que una forma de gobierno es mejor que otra; estimuló la producción de numerosos textos adicionales que ampliaron sus postulados y aportaron evidencia empírica, o bien motivaron revisiones y críticas.² En pocas palabras, el texto supone un trabajo fundacional para la comprensión del sistema presidencial y sus consecuencias para la estabilidad democrática.

A pesar de la gran influencia que este texto ha tenido en el desarrollo de los estudios sobre los distintos sistemas de gobierno en los últimos años, se han analizado poco las bases teóricas que sustentan las ideas que Linz vertió en este artículo, o al menos no de un modo sistematizado, como se ha hecho con otros estudios de este mismo autor, especialmente con aquéllos que tienen que ver con las transiciones a la democracia, o con los totalitarismos y autoritarismos.³

La intención de este trabajo no es encasillar a Linz dentro de una corriente politológica, tarea por demás ociosa si se considera la complejidad de la obra de este autor, sino explorar las influencias teóricas que hicieron de éste un texto clave en los estudios politológicos de los últimos años.

Lo que se sostiene en este ensayo es que la gran mayoría de las ideas que el politólogo desarrolló en “¿Democracia presidencial o parlamentaria…?” surgen directamente de la corriente institucionalista, retomando aspectos de este enfoque en su forma tradicional e incluyendo elementos del así llamado nuevo institucionalismo en su vertiente histórica. A partir de un repaso de las fuentes institucionales de las que abreva este estudio, y sin demeritar la innovación que supuso su enfoque, se buscará demostrar que las ideas de Linz, en realidad se encuentran firmemente enraizadas en corrientes politológicas clásicas, tales como la conceptualización weberiana de las instituciones, las ideas de los Constitucionalistas anglosajones, complementadas por elementos revisionistas del nuevo institucionalismo histórico.

El presente ensayo se divide en tres apartados. En el primero de ellos se hace un breve repaso de las ideas que marcan el eje argumentativo del texto de Linz; en el segundo se delinean las principales características del institucionalismo clásico y del nuevo institucionalismo; finalmente, en el tercer apartado se exponen los diversos elementos teóricos que se amalgaman en el análisis del autor. Veremos que el nuevo institucionalismo en su vertiente histórica ejerció una fuerte influencia en su trabajo, por el peso que el autor concede a la trayectoria de las instituciones; pero también encontramos elementos provenientes del institucionalismo clásico: se hará notar cómo el texto se nutre de la concepción de las instituciones que Max Weber introdujo en la ciencia política, así como de los trabajos clásicos del constitucionalismo: la discusión de los pesos y contrapesos del sistema presidencial del Federalista y la deuda del autor con los trabajos de Walter Bagehot y de Woodrow Wilson, específicamente en lo que se refiere a la rigidez del mandato y la legitimidad dual como dos de las debilidades del sistema presidencial.

A través de estos ejes dialogamos con uno de los textos pilares del sistema presidencial que reavivó el debate sobre las ventajas o desventajas de las formas de gobierno. El texto que analizamos constituye una referencia fundamental para los estudios actuales basados en las instituciones como unidad de análisis que además permite discutir sobre las preguntas de investigación, el método de investigación institucional, los aportes de esta corriente de investigación y los debates sobre el sistema presidencial en América Latina.

II

“Democracia presidencial o parlamentaria. ¿Qué diferencia implica?

Es necesario iniciar este ensayo señalando que Linz es un autor complejo, influido por diversas corrientes de estudio politológico y difícil de clasificar; él mismo reconoce incorporar en sus textos elementos del funcionalismo estructuralista y de los estudios estadocéntricos, pero también señala la importancia de la actuación individual, del peso de la historia y de las normas en el desarrollo de las instituciones.⁴

Uno de los primeros rasgos de identidad que se infiere del trabajo de Linz es una línea clásica en sus razonamientos cimentada en la teoría política y en los clásicos del derecho constitucional. Ello queda revelado por la pregunta que guía su texto, y que es una de las cuestiones que la ciencia política se ha formulado de forma recurrente a lo largo de su historia: ¿cuáles son las mejores formas de gobierno y por qué unas son más sólidas que otras? Para Juan Linz era urgente la revitalización de esta cuestión en un contexto en el que muchos regímenes autoritarios se habían resquebrajado y numerosos países iniciaban la revisión de sus constituciones.

Para responder la interrogante, Linz utiliza las herramientas del método comparado y contrasta las dos principales formas de gobierno: el modelo presidencial y el modelo parlamentario. El autor se decanta por el parlamentarismo, ya que las democracias de Europa occidental presentaban estabilidad y un desarrollo socioeconómico fuerte, mientras que en los países de América Latina se habían observado múltiples disrupciones: golpes de Estado, gobiernos autocráticos y dictaduras militares, aunadas a los graves rezagos sociales y económicos que sufría la región. La situación condujo a pensar que el fracaso en las democracias latinoamericanas se debía a la forma de gobierno adoptada. Se vincula el presidencialismo con la inestabilidad democrática por lo que concentra su crítica en varios ejes pilares del arreglo institucional: la legitimidad dual, la rigidez, el modelo fomenta que en la elección presidencial se juegue todo, o la latente posibilidad del arribo de candidatos outsiders.⁵ De éstas características, dos son esenciales:

1

Legitimidad democrática dual

La primera característica fundamental del presidencialismo es “el pleno derecho a la legitimidad democrática del presidente”,⁶ pero también del Congreso porque los dos órganos del Estado fueron elegidos por medio del voto popular. La interrogante que plantea esta situación es, naturalmente, quién tiene más legitimidad para hablar en nombre del pueblo. Como señala Linz:⁷ “Puesto que ambos derivan su poder del voto del pueblo en una competencia libre entre alternativas bien definidas, siempre hay un conflicto latente, que en ocasiones puede estallar dramáticamente”. El riesgo es que el predominio de uno u otro puede acabar paralizando las decisiones legislativas o de política pública, pues ningún principio democrático puede resolver satisfactoriamente esta cuestión, que se hace especialmente problemática cuando la mayoría en el Congreso es de un partido distinto al del presidente.⁸

2

Rigidez de la elección por un periodo fijo

Dentro de un sistema presidencialista, los periodos políticos están determinados de antemano y no existe una posibilidad de introducir ajustes sin que ello suponga inestabilidad. Ya que el tiempo por el que un presidente es elegido no puede acortarse (y en muchos casos, tampoco puede prolongarse) parecería una fuente de certidumbre, al menos en comparación con el parlamentarismo, en donde el primer ministro puede perder la confianza del Parlamento a través de la moción de censura o la cuestión de confianza lo que es una válvula de escape en caso de tensiones. Sin embargo, en los regímenes presidenciales no existe la posibilidad de modificar la permanencia del presidente según lo requieran los sucesos políticos, económicos y sociales, y son tan extraordinarias las situaciones que se contemplan para que el presidente cambie, que el surgimiento de situaciones inesperadas o no contempladas puede llevar al sistema a una situación crítica.⁹ Por el contrario, el parlamentarismo permite dar respuestas flexibles a una situación cambiante o de crisis, pues existen procedimientos específicos para maniobrar cuando un primer ministro ha perdido el control sobre su partido o se ha visto implicado en un escándalo. El hecho de elegir a un presidente por un periodo predeterminado vuelve muy complicada su remoción, y en todo caso el único mecanismo para destituirle sin violar la constitución es el juicio político, lo que de cualquier modo traería consecuencias graves en la gobernabilidad.

Linz encuentra otros problemas relacionados con estos dos rasgos, entre los que destaca el que las elecciones presidenciales son un juego de suma cero: el candidato victorioso gana todo el Ejecutivo, mientras que el perdedor lo pierde todo, e incluso puede quedar derrotado y sin liderazgo durante el periodo electoral completo.¹⁰ Ello, aunado a la rigidez que caracteriza al sistema presidencial, dificulta la formación de gobiernos de coalición, y hace que las alianzas formales queden inmóviles durante todo el periodo de gobierno. Así, existe un alto potencial de polarización política, no sólo durante la campaña, sino durante todo el mandato, pues el presidente electo puede confundir fácilmente al “pueblo” con el propio electorado, con lo que se definirán las políticas como la expresión de la voluntad popular e ignorando a los que han votado por el candidato contrario.¹¹

Linz señala que hay matices a esta situación cuando el candidato presidencial se enfrenta a un Congreso minoritario, o bien, cuando en el sistema parlamentario un partido es capaz de obtener una mayoría absoluta, pero la idea que subyace a esta argumentación es que el presidencialismo encierra un gran potencial de concentrar el poder alrededor de la cabeza del Ejecutivo, con lo que fácilmente el balance de fuerzas queda alterado.

Dentro del trabajo de Linz hay otro rasgo importante a destacar para los fines que interesan al presente trabajo, y ese es que desde su perspectiva el presidencialismo dificulta la rendición de cuentas. Ello porque, a ojos de Linz, no hay manera de “castigar” con el voto a un presidente que no puede presentarse de nuevo a elecciones;¹² se castigaría al partido, y es en parte injusto castigar a un partido por la actuación de un presidente que podía gobernar con independencia de sus vínculos partidistas.¹³ En todo caso, los votantes tienen que esperar al final del mandato presidencial para pedir responsabilidades, mientras que a un primer ministro el Parlamento y su propio partido pueden en cualquier momento presentarle un voto de censura, o se puede enfrentar a elecciones anticipadas. Hay que considerar además, que el principio de no reelección en algunos países ha adquirido una importancia simbólica,¹⁴ lo que es un obstáculo para que se implementen políticas públicas de largo aliento lo que genera discontinuidades.

Un problema más, asociado con los controles entre poderes, es que en el sistema presidencial, la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas de la estabilidad y de la política de gobierno corresponden únicamente al Poder Ejecutivo.¹⁵ Ello genera incentivos para que los partidos políticos de oposición critiquen e incluso fiscalicen al presidente, sin otorgarle ningún apoyo ni responder a sus iniciativas, menos a responsabilizarse de ellas. Si los partidos, incluido el del propio presidente, apoyan medidas impopulares promovidas por éste, no tendrán ninguna recompensa por ello, pero sí pueden verse electoralmente castigados. Desde la óptica de Linz, éste es uno de los aspectos de mayor potencial de conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo, en la medida en que puede propiciar la parálisis del propio sistema de gobierno, sin que existan los medios flexibles que otorga el sistema parlamentario para superarla, como la disolución de la legislatura por el Ejecutivo o la moción de censura al primer ministro.

III

El institucionalismo como corriente teórica

Hay que advertir que Linz señala explícitamente que su enfoque no puede ser clasificado dentro de una corriente teórica exclusiva; supondría un error considerar a su estudio “desde una perspectiva estrictamente institucional [o desde] una perspectiva legal-constitucionalista”.¹⁶ Como se ha dicho, Linz involucra en sus análisis elementos tan diversos como el papel que desempeñan los líderes y las élites, la articulación de los conflictos o la influencia de la historia; sin embargo, es indudable el peso que las instituciones representan dentro del análisis que el autor realiza en “Democracia presidencial o parlamentaria.”. Los sistemas de gobierno son concebidos como arreglos institucionales que constituyen los factores causales en la quiebra o en la supervivencia de las democracias; las instituciones importan en tanto influyen en la configuración exitosa o no de los regímenes de gobierno. Ello justifica abordar de manera preminente las corrientes institucionalistas para lograr un mejor entendimiento del texto de Linz.

La reaparición de las instituciones en los estudios políticos se debe en gran parte al declive de los regímenes autoritarios y al establecimiento de nuevas instituciones de gobierno, que volvieron a poner el foco de atención en la capacidad de los gobiernos para lograr un desempeño económico y político eficiente. En América Latina se hizo muy evidente este motor como uno de los rasgos distintivos de los trabajos de la generación post autoritaria de latinoamericanistas, que se adhirieron al paradigma del nuevo institucionalismo.¹⁷

El institucionalismo clásico, también llamado viejo institucionalismo, se basaba fundamentalmente en principios normativistas: la ley era la institución formal del gobierno que imponía reglas y valores a la sociedad, y el medio para lograr el buen desarrollo de éste.¹⁸ La metodología se sostenía en la observación y, sobre todo en una minuciosa descripción del mundo político a partir de la ley como elemento central en el ejercicio del poder político. Para este enfoque, las instituciones son la unidad de análisis por excelencia para abordar la realidad económica y política, y se conciben como instrumentos para generar soluciones a los conflictos entre las partes. Heredero de la Economía, el institucionalismo que rigió el pensamiento de los politólogos de la primera mitad del siglo XX, suponía que las instituciones contribuían a la reducción de los costos de transacción entre actores, facilitando flujos de información y distribuyendo las capacidades de manera más equitativa.¹⁹ En ese sentido, las instituciones constituyen la base de las relaciones que se establecen entre los diversos actores del Estado, el mercado y la sociedad civil.²⁰

En las últimas décadas, los estudios de la ciencia política han estado dominados por los enfoques que han hecho una revisión de los postulados del institucionalismo clásico. Influido por el conductismo y la elección racional, las revisiones al institucionalismo clásico rescatan al individuo como actor a considerar en la toma de decisiones.

El neoinstitucionalismo adopta una visión centrada en los factores que condicionan el comportamiento de los actores. En ese sentido, el marco institucional adquiere especial relevancia, en tanto se asume como el factor principal detrás de los resultados de la política. Para los nuevos institucionalistas las características de una institución son cuatro: 1) son rasgos estructurales de la sociedad que pueden ser formales o informales; 2) tienen estabilidad a lo largo del tiempo, 3) afectan y restringen el comportamiento individual tanto informal como formal; 4) existen valores compartidos entre los miembros de las instituciones.²¹

De esta forma, el neoinstitucionalismo se alimenta de la concepción normativa del institucionalismo clásico, pero retoma elementos de los enfoques individualistas contra los que reacciona. En términos generales, las diferencias que existen entre el nuevo institucionalismo y el viejo institucionalismo son consecuencia del efecto causado por las teorías políticas que se desarrollaron entre ambos: el conductismo y la elección racional. A ese respecto, la pregunta que guía al neoinstitucionalismo está enfocada en los factores que propician el desarrollo económico y la generación de condiciones de estabilidad política; así, la variación en el diseño institucional es la variable explicativa fundamental. Metodológicamente, se acude de forma recurrente al estudio comparado, tomando a las instituciones como variable independiente, pero también como variable dependiente al considerar las condiciones en las que los individuos afectan el diseño institucional.

El nuevo institucionalismo otorga más atención al individuo y al análisis interno de las instituciones que el tradicional, incluyendo en sus estudios conceptos como restricciones, incentivos, cooperativismo, conflicto, consenso. Las instituciones son colecciones de reglas y rutinas interrelacionadas que definen las acciones de los individuos, según las relaciones establecidas entre el papel que éstos desempeñan y las situaciones del entorno.²² Se asumen como pautas estables, permanentes y reiterativas que reducen la incertidumbre de los resultados de la toma de decisiones y los costes que supone la improvisación al establecer un sistema de incentivos para el comportamiento de los actores.²³

Los estudios neoinstitucionalistas pueden clasificarse en tres grandes ramas. El neoinstitucionalismo de la elección racional es heredero de las teorías económicas que utilizan como base de su argumentación el cálculo estratégico que realizan los actores para la toma de decisiones. Douglas North²⁴ inaugura esta vertiente centrando la atención de las ciencias sociales en el esquema de incentivos que establecen las instituciones sobre el comportamiento de los actores. En ese sentido, el gobierno y el mercado constituyen instituciones clave para explicar el desempeño económico de los países.

North pone énfasis en la relación bidireccional que se establece entre individuos e instituciones, marcando con ello una diferencia importante con respecto al institucionalismo clásico: no sólo son las instituciones las que afectan el desempeño de los actores, sino que éstos también pueden influir en las instituciones. A partir de un cálculo de sus funciones de utilidad, los actores diseñan instituciones que respondan a sus preferencias; una vez que esas instituciones toman forma, establecen parámetros para el comportamiento.²⁵

La segunda vertiente de los estudios neoinstitucionales es la que podemos llamar histórica. Autores como Steinmo, Thelen y Longstreth²⁶ han señalado que las preferencias de los actores están moldeadas por las instituciones. Este enfoque abreva directamente de los postulados de March y Olsen²⁷que se refieren a la racionalidad limitada de los actores: efectivamente, tal y como señala la teoría económica, los individuos realizan un cálculo con base en sus intereses, pero éstos están también afectados por la interacción con el contexto institucional, cuya característica es el dinamismo que le otorgan las relaciones establecidas entre grupos, intereses, actores y estructuras institucionales. March y Olsen introducen dentro de esta vertiente el concepto de la “lógica de apropiación”, que niega que los individuos son maximizadores de sus propios intereses, como sostenía el conductismo, sino que se encuentran supeditados a instituciones según los principios de las cuales deben actuar para asegurar su estabilidad y cohesión.

El rasgo distintivo de los institucionalistas históricos es que ponen el acento en analizar el origen y la evolución de las instituciones. Pierson²⁸ ha señalado que las instituciones generan una especie de inercia, en la que el mantenimiento del status quo produce rendimientos crecientes y se autoalimenta, pues, a grandes rasgos, los costos de un viraje en la dirección que históricamente ha seguido una institución son mayores a los que supone conservarla. Ello genera que los institucionalistas tengan una mirada más centrada en la estabilidad que en el cambio, pues desde este mirador, frente a un proceso de toma de decisiones, existe una “dependencia” del rumbo institucional (path dependence) que dificulta las discontinuidades. En palabras de North:²⁹ “La historia es importante no sólo porque se puede aprender del pasado, sino porque también el presente y el futuro están conectados al pasado por obra de la continuidad de las instituciones de una sociedad”.

El tercer grupo de neoinstitucionalistas constituyen la vertiente sociológica. Esta perspectiva señala que las decisiones de los individuos no sólo están constreñidas por el marco institucional, sino por un conjunto de factores que proveen los referentes simbólicos y culturales de los actores. El interés y las preferencias no son generados por los individuos, sino determinados a partir del marco cultural y lo que éste señala como “utilidad”. Esta variante del neoinstitucionalismo coloca el énfasis en conceptos tales como identidad organizacional, rutinas culturales y valores sociales.³⁰

Los tres enfoques están unidos porque toman como unidad de análisis a las instituciones, y en ese sentido consideran una definición relativamente compartida de lo que constituye una institución. Siguiendo a Koeble,³¹ se puede afirmar que las variantes del nuevo institucionalismo encuentran sus diferencias en el método y en forma en que teorizan sobre la influencia entre individuos e instituciones. En este sentido Gerardo Munck sostiene que los textos generados desde el nuevo institucionalismo tienen una mirada común: “los actores toman decisiones en respuesta a incentivos institucionales y hacen énfasis en el impacto causal de las instituciones”. ³²

Mientras que los neoinstitucionalistas de la elección racional consideran que la influencia de las instituciones sobre el comportamiento del individuo no siempre es determinante (en tanto los actores poseen cálculos de interés propios), los estudiosos que asumen una perspectiva histórica afirman que las instituciones tienen un papel definitivo en el comportamiento de los individuos, y éstas a su vez también están afectadas por las decisiones de los actores. Finalmente, los neoinstitucionalistas sociológicos consideran a las instituciones como unidades que dependen de otras “macroestructuras” como la sociedad y la cultura, reduciendo considerablemente la importancia de la acción de los individuos.³³

IV

Institucionalismo de Juan Linz: entre la teoría clásica y las nuevas corrientes

Acercarse al texto de Juan Linz es importante para comprender no sólo la evolución de los estudios institucionales, sino sobre todo para dialogar con el tema recurrente de por qué una forma de gobierno es mejor que otra, o cuál es el mejor arreglo institucional para la vida democrática. Desde su publicación, el texto ha sido continuamente revisitado, lo que ha permitido conocer las particularidades del sistema presidencial y sus combinaciones con variables como las facultades de los presidentes o las características del sistema de partidos. Los debates generados han advertido, por ejemplo, lo riesgoso de un sistema multipartidista en coexistencia con un sistema presidencial,³⁴ o el efecto que produce la posibilidad de generar coaliciones estables,³⁵ también se ha abordado la polarización ideológica y cómo puede alentar o inhibir las relaciones entre el presidente y el Poder Legislativo,³⁶ o la influencia de las reglas electorales en el desempeño del presidencialismo.

Todos estos estudios han heredado de Linz el rescate de la variable institucional y sus efectos sobre los resultados de política, sin embargo este autor no puede encuadrarse dentro de una corriente específica del nuevo institucionalismo, porque retoma elementos de varias de ellas y por ubicarse temporalmente en el momento en que esta corriente se estaba desarrollando.

Juan Linz³⁷ señala que sería mal interpretado su trabajo si se le viera desde una perspectiva “legal constitucional” con lo que se desmarca del viejo institucionalismo en el cual predominaba la ley como factor fundamental en los análisis y prevalecía la descripción como forma de trabajo.

A partir de la revisión de las corrientes institucionales, podemos decir que el texto de Linz se encuentra entre el institucionalismo clásico, y las teorías más recientes que se han enmarcado dentro del neoinstitucionalismo. Así, si bien Linz se desmarca de un análisis puramente legalista, tal y como el que propondría el mero análisis del institucionalismo clásico, lo cierto es que su texto tampoco se decanta de forma definitiva por los postulados del neoinstitucionalismo.

Los trabajos desde el nuevo institucionalismo indicaron que la forma de gobierno constituye una variable que busca explicar los fracasos o debilidades de los regímenes políticos a partir de las particularidades en las configuraciones institucionales.

“Democracia presidencial o parlamentaria…” es un texto que comparte con los estudios de Linz sobre las transiciones el peso que tienen las instituciones sobre los resultados de política. A ese respecto, Linz en la entrevista realizada por Gerardo Munck y Richard Snyder,³⁸ ha señalado que la historia y las configuraciones específicas que adopta un tipo de régimen moldean las trayectorias políticas, condicionando el comportamiento de los actores. Para el politólogo las instituciones políticas podían ser la causa del éxito o fracaso de las democracias, y por ello señala la necesidad de retomar el enfoque institucional, que había quedado opacado por la importancia que los enfoques teóricos que lo precedieron otorgaban al individuo como tomador de decisiones. A ese respecto, Linz señala: “A diferencia de la atención que muchos de los clásicos prestaron en el pasado a los aspectos institucionales (…), los politólogos han prestado poca atención al papel de las instituciones políticas”; además expresa: “[m]i enfoque se centra en la lógica política de los sistemas presidenciales y en algunas de sus posibles consecuencias en la selección y el estilo de liderazgo, las expectativas populares y la articulación de los conflictos”. ³⁹

Pocos argumentos son tan notoriamente institucionalistas como los que utiliza Linz sobre los riesgos del presidencialismo,⁴⁰ pero a diferencia de otros autores que trabajan explícitamente bajo este enfoque,⁴¹ Linz considera que la existencia de instituciones fuertes es un elemento necesario, pero no suficiente para la supervivencia de un régimen,⁴² de ahí que el autor incluya en su análisis elementos adicionales, como el papel de las élites o la trayectoria de las instituciones.

Es delicado ubicar este texto de Linz únicamente dentro de la corriente neoinstitucionalista, pues el énfasis que coloca en el entorno es variable; así, si en sus estudios sobre la quiebra de las democracias el contexto y las diferencias sutiles entre caso y caso son factores centrales para el análisis, en “Democracia presidencial o parlamentaria…” Linz se propone trazar una teoría de aplicación más amplia, basado en elementos constantes y en regularidades que encuentra en los regímenes presidenciales vistos como institución.

Así, encontramos una triple influencia del institucionalismo en el texto de Linz: en primer lugar, una mirada neoinstitucionalista de corte histórica que se hace evidente en la relevancia que otorga a la trayectoria institucional; en segundo lugar, una perspectiva de corte más clásico que puede rastrearse, más que en el así llamado viejo institucionalismo, en la perspectiva weberiana de las instituciones y en la óptica legal-racional; y en tercer lugar, una visión constitucionalista heredada de las teorías clásicas del presidencialismo. Abordaremos enseguida cada una de ellas.

1

El neoinstitucionalismo histórico

Si bien es cierto que este texto en particular Linz apunta a establecer generalizaciones aplicables a todos los regímenes presidencialistas, hay que señalar que frecuentemente trae al análisis casos particulares y diferencias en el desarrollo institucional determinadas por la historia de cada caso. Un ejemplo de ello es la observación que Linz realiza con relación a los sistemas presidenciales de Estados Unidos y de Argentina:

(…) [L]os términos presidencialismo y parlamentarismo cubren una amplia gama de fórmulas institucionales políticas, y la variedad entre estas fórmulas es tal que es equívoco generalizar sobre cualquiera de los dos términos. Incluso dos sistemas presidenciales “puros” como el de Estados Unidos y el de Argentina, a pesar de la influencia de la constitución norteamericana en la constitución argentina adoptada en 1853, son muy distintos legalmente —e incluso más en la práctica (…).⁴³

En la entrevista realizada por Munck y Snyder,⁴⁴ Linz ha señalado explícitamente la importancia de la Historia para su análisis, específicamente la de la historia de las instituciones, como una trayectoria particular que produce resultados distintos dependiendo de las especificidades de caso a caso. Para Linz, la Historia es tomada como un instrumento que permite abordar “problemas conceptuales” y realizar análisis comparativos.⁴⁵

Si bien el politólogo no tiene la intención de realizar estudios de caso estrictos en el texto que nos ocupa, las constantes referencias que incluye sobre la evolución de los sistemas latinoamericanos, la descripción del particular caso del semipresidencialismo francés, o el excursus sobre la República Española le permiten exhibir elementos que trascienden a los casos particulares. Como señalan Pierson y Skocpol: “(…) al aproximarse a cuestiones importantes, los institucionalistas históricos hacen visibles y comprensibles contextos más amplios y procesos que interactúan, dan forma y reforman los estados, la política y el diseño de la política pública”. ⁴⁶

A partir de un enfoque similar al que utiliza para analizar la caída de los regímenes autoritarios,⁴⁷ en su estudio sobre el presidencialismo, Linz considera central el origen y las trayectorias de los regímenes para describir la forma en que esto influye en el comportamiento de los actores, las dinámicas entre ellos y la evolución del sistema político. Una muestra de esta perspectiva es el análisis que realiza sobre algunos casos en los que el presidencialismo se ha puesto en marcha con adaptaciones.⁴⁸ En ese apartado, además de reiterar que no todos los presidencialismos son iguales, el autor establece una relación dual: las configuraciones presidencialistas son producto del contexto histórico, político y cultural de cada país, pero al mismo tiempo estas configuraciones generan efectos diferenciados en otros elementos como el sistema de partidos o la forma de hacer política.

Otro elemento del neoinstitucionalismo histórico que está presente en el análisis de Linz es la postura que fija frente a la innovación. Linz se decanta abiertamente por la adopción del sistema parlamentario y aborda en numerosas ocasiones las implicaciones de que los países con regímenes presidenciales implementen reformas constitucionales. Si bien no es posible decir que el autor considera el peso de la trayectoria institucional del modo que Nohlen concibe el path dependence, Linz está consciente sobre los costos de modificarla mediante una reforma constitucional. La visión que el autor tiene sobre el cambio institucional se resume bien en las siguientes líneas: “La innovación no es necesariamente buena, pero asirse a las instituciones del pasado cuando han fallado frecuentemente y no elegir el innovar es perder una oportunidad histórica”.⁴⁹

1

La visión institucional weberiana y la metodología

La influencia del pensamiento de Max Weber en el trabajo de Linz ha sido señalada por numerosos autores.⁵⁰ La utilización de conceptos relacionados con la legitimidad, o la caracterización de los regímenes políticos son muestra de ello, pero también lo es la metodología que Linz utiliza en el artículo que motiva este ensayo.

Como se ha dicho, la intención de Linz en “Democracia presidencial o parlamentaria…” no es abordar casos específicos, sino encontrar conceptos de aplicación amplia. Como señala Fischman,⁵¹ la elaboración de teorías generales aplicables a numerosas realidades distintas es característica del trabajo temprano de Weber, que, del mismo modo que Linz acude frecuentemente al contraste con casos históricos concretos para ilustrar los conceptos que propone, a modo de recurso analítico. Estos conceptos buscan ser de amplio alcance, constituyéndose en insumos importantes para la actividad comparada. Un punto clave del pensamiento de Linz, heredado de la tradición weberiana y que se hace especialmente evidente en su análisis de los regímenes presidenciales y parlamentarios, es la combinación entre la formulación de estas teorías de amplio alcance y el análisis multicausal de los fenómenos políticos concretos que proviene de la importancia que el autor otorga al desarrollo histórico.

La concepción de instituciones que Linz propone a lo largo del texto refleja intensamente el pensamiento weberiano sobre las tipologías: si Weber elabora lógicas sociales y políticas que se desarrollan bajo determinadas condiciones (y no otras), Linz realiza un razonamiento paralelo para su análisis de las consecuencias del presidencialismo y el parlamentarismo. La preeminencia de las instituciones como arreglos legales-constitucionales es también herencia de la concepción weberiana del poder. En palabras del mismo Linz “las instituciones son centrales, en parte porque la autoridad en nuestra sociedad moderna es legal-racional, en el sentido weberiano. (…) Las instituciones importan (…)”.⁵² Así, Linz concibe a las instituciones desde una perspectiva formal: quedan asentadas en arreglos legales constitucionales, los que dan origen a los distintos resultados de política.

Los regímenes concebidos como instituciones suponen debilidades implícitas en su propia naturaleza. Así, el análisis del presidencialismo como un arreglo que supone mayores riesgos para la estabilidad democrática en realidad parte de la idea de que las particularidades institucionales de este sistema propician un determinado resultado. Es llamativo, además, que en el centro del análisis Linz coloque el problema de la legitimidad, concepto eminentemente weberiano.⁵³

Si bien la influencia del neo institucionalismo en el análisis de Linz es innegable, se encuentran otros factores que completan el estudio que pueden rastrearse en tradiciones más clásicas. La consideración de las particularidades institucionales es uno de estos elementos de análisis; el otro es la herencia del constitucionalismo anglosajón, que se abordará en el siguiente apartado.

2

El constitucionalismo anglosajón

Un factor fundamental en el trabajo de Linz es su diálogo recurrente con los teóricos clásicos sobre el sistema presidencial porque en su trabajo cohabitan las preguntas recurrentes de la filosofía y la teoría política, los cimientos teóricos del sistema presidencial y las primeras críticas desde el constitucionalismo anglosajón.

En primer lugar, Linz recupera los orígenes teóricos del sistema presidencial como institución, retomando la definición de pesos y contrapesos que se plasmó en El Federalista. Este texto puede ser leído como una teoría sobre el comportamiento de los políticos y su relación con las instituciones.⁵⁴En los debates sobre la aprobación de la Constitución de 1787 se gestó un debate entre los federalistas y los antifederalistas centrado en la división de poderes y en las funciones de cada poder constituido. En El Federalista se encuentran los textos que explican los pesos y contrapesos contenidos en la Constitución de Filadelfia. Para los fines de este ensayo sólo queremos precisar dos rasgos del sistema presidencial que son los generadores de las tensiones entre los poderes.

En primer lugar, el sistema presidencial surgió con la idea de que para limitar el ejercicio del poder sería necesario un mecanismo endógeno de poder: “(…) de tal modo que sean sus distintas partes constituyentes, por sus relaciones mutuas los medios de conservarse unas a otras en su sitio”.⁵⁵ El punto central consistía en dotar a cada poder de facultades constitucionales y ambiciones personales para evitar las invasiones de los demás pero sobre todo mantener la división de poderes como garantía y freno al ejercicio del poder de forma arbitraria.

De esta forma, cada poder podía detener los abusos de otro en el mismo nivel constitucional. En El Federalista se lee: “La ambición debe ponerse en juego para contrarrestar la ambición”.⁵⁶ El sistema presidencial en sus orígenes nació como un mecanismo para evitar el abuso del poder antes que para crear un gobierno eficiente, por eso, los pesos y contrapesos retrasan la toma decisiones por parte de los órganos del Estado.

En segundo lugar, los elementos centrales en que se basa la crítica de Linz sobre el presidencialismo es deudora de dos autores clásicos: Walter Bahegot con La Constitución de Inglaterra⁵⁷ y Woodrow Wilson con el libro El gobierno congresional.⁵⁸ Ambos autores están más olvidados para la ciencia política contemporánea que para el Derecho, sin embargo, es fundamental su aporte en la discusión sobre las instituciones políticas.

Bagehot fue el primer crítico del sistema presidencial. En él sostiene que el funcionamiento del sistema inglés se debe a la unión del Poder Legislativo con el Poder Ejecutivo en el gabinete, y no en la división tripartita de poderes. El autor sigue su argumentación a partir de la división de la Constitución en dos: la parte digna y la parte eficiente de la Constitución. La parte digna es la Corona que en apariencia gobierna, pero que se convirtió en la parte venerable por parte del pueblo ya que simboliza la unidad nacional y custodia el régimen, es el elemento imponente. La parte eficiente es el Primer Ministro con su gabinete, ellos son los que gobiernan y le dan movimiento a la Constitución. El secreto eficiente de la Constitución inglesa se encuentra en la fusión del Poder Ejecutivo con el Legislativo, con una Corona simbólica de unidad al interior. Bagehot hace un ejercicio de política comparada para demostrar lo que dice y lo hace con el sistema presidencial. Después de explicar cómo funciona el sistema inglés, voltea para observar el modelo presidencial y define uno los principales rasgos del sistema: “El presidente quiere seguir una línea de conducta y puede impedir que se siga cualquier otra; por su lado el Congreso tiene la suya con el mismo poder. El fraccionamiento de la soberanía equivale á la ausencia total de la autoridad soberana”.⁵⁹

El objetivo de Bagehot fue señalar la principal distinción del sistema presidencial: la separación del Poder Legislativo con el Poder Ejecutivo, ambos provienen del voto ciudadano, lo que genera una dualidad de poderes, de modo muy similar al que Linz denomina como “legitimidad dual”. Está característica se presenta porque el Presidente y el Congreso tienen una independencia mutua que proviene de su elección separada. Para su supervivencia no depende uno del otro, pero para ser gobierno se necesitan. El problema se hace evidente cuando la mayoría de los legisladores en el Congreso representan una opción distinta a la del presidente, lo que provoca que la parálisis y el conflicto estén latentes. La legitimidad dual es una característica fundamental del sistema. El otro problema inherente al presidencialismo que abordan tanto Linz como Bagehot es la rigidez del diseño institucional. Bagehot señala al respecto:

Hay un Congreso elegido por un periodo fijo, que puede dividirse en fracciones dadas, cuya duración no se puede ni retrasar ni precipitar, hay un presidente elegido por periodo de tiempo fijo, e inamovible durante todo ese tiempo; todos los arreglos y acomodamientos están previstos de una manera determinada. Nada de elástico hay en todo eso; antes por el contrario, todo está especificado y señalado. Ocurra lo que ocurra, no puede precipitarse nada ni puede detenerse nada. Es un gobierno de antemano impulsado, y venga bien o no, cumpla o no las condiciones queridas la ley obliga a conservarlo.⁶⁰

El sistema presidencial no es flexible en los procesos de gobierno, sus instituciones son rígidas. Esta característica también es criticada por Woodrow Wilson en el gobierno congresional quien siguiendo a Bagehot realiza un análisis de las instituciones del sistema presidencial norteamericano. “La utilidad del presidente se mide, no con arreglo a sus servicios, sino conforme a los meses del calendario. Se cuenta con que si es bueno, lo será durante cuatro años. Un primer ministro necesita conservar el favor de la mayoría; un presidente, no tiene más que continuar viviendo”.⁶¹

Para Wilson, la división de poderes, y los pesos y contrapesos que los padres fundadores colocaron en la Constitución, se nulifican en el siglo XIX.⁶² La rigidez, la dualidad de soberanías y la irresponsabilidad son las características del modelo. La rigidez implica que no es posible introducir cambios en los procesos políticos según las circunstancias. No hay válvula de escape que supere los conflictos, porque el presidente no puede disolver al Congreso, ni éste puede destituir al presidente.

Otra de las características del sistema presidencial es que una misma persona es depositaria del cargo de jefe de gobierno y jefe de Estado. Linz, siguiendo a Bagehot, sostiene que el Presidente no puede cumplir con la parte eficaz y venerable de la Constitución al ser jefe de Estado y jefe de gobierno. Representa la unidad nacional pero también a un sector que le otorga los votos por medio de un partido político con ciertas características ideológicas. Desde la perspectiva de Linz, el sistema presidencial no incentiva la participación ya que los partidos de oposición no se ven motivados a cooperar. En caso de éxito todo el crédito se lo lleva el Presidente y su partido, y si se fracasa, la responsabilidad es para todos. En un sistema presidencial la cooperación entre los poderes es indispensable, porque la estructura de gobierno está diseñada para generar parálisis.

V

Conclusiones

Los textos de Juan Linz están influidos por la perspectiva institucionalista: las instituciones son un conjunto de reglas y valores normativos que pueden favorecer o desequilibrar un régimen democrático y los actores políticos toman decisiones a partir de esas restricciones, limitaciones y autorizaciones. Juan Linz se nutrió de una tradición clásica en la historia de las ideas pero sobre todo en la comprensión del sistema presidencial. De la lectura del debate de Filadelfia en 1787 asimila que el modelo presidencial tiene en su origen un motor de tensión y conflicto porque el diseñó se pensó para limitar y contener el poder antes que para generar eficacia. Es una maquinaria institucional que en su seno lleva el conflicto sobre todo por la separación entre el presidente y el Congreso. El politólogo también es deudor del constitucionalismo anglosajón sobre todo de las críticas elaboradas por Walter Bagehot y por Woodrow Wilson. Ellos fueron los primeros en advertir que la maquinaria elaborada en Filadelfia tenía dos debilidades: la rigidez en sus órganos y la legitimidad entre el presidente y el Congreso. Asimismo, de Max Weber, Linz hereda una visión legal-racional de las instituciones y una metodología basada en la formulación de conceptos de amplio alcance sin dejar de lado las particularidades de los casos que se pretenden abordar.

Pero al mismo tiempo, el texto de Linz interactúa con los paradigmas contemporáneos. El nuevo institucionalismo histórico es una corriente que ajusta de forma muy adecuada con las raíces clásicas del pensamiento de Linz. La combinación de corrientes resulta en un enfoque muy completo que logró poner de realce la importancia de los sistemas de gobierno vistos como instituciones que producen determinados resultados de política.

Más allá de sus contribuciones teóricas, hay un elemento adicional que aporta el texto de Linz en términos de la metodología de la ciencia política actual, y es que también pone de manifiesto la necesidad de complementar el enfoque neoinstitucionalista con elementos provenientes de otras corrientes. A casi veinte años de la publicación del texto de Linz, el paradigma del nuevo institucionalismo puede comenzar a enfrentar una crisis y una debilidad en las respuestas que otorga a los problemas políticos. Es preciso renovar sus preguntas de investigación y sus respuestas.

Aníbal Pérez Liñan⁶³ indica que no es suficiente con subrayar que las instituciones importan, ahora es necesario preguntarse bajo qué condiciones el marco institucional puede regular las acciones de los actores políticos y en qué circunstancias los actores políticos ignoran o alteran las normas en su favor. En este mismo sentido Jonathan Hartlyn⁶⁴ indica que la mirada institucional tiene que explicar cuándo y por qué en determinados contextos las reglas no se respetan y porqué se cambian con frecuencia las reglas del juego en beneficio de determinados actores.

Los actores políticos han modificado las reglas de acuerdo con su conveniencia por lo que la pregunta es: ¿qué factores tiene relevancia explicativa las preferencias de los actores o las instituciones que regulan su comportamiento? Aún queda un largo camino por recorrer pero el modelo institucional tiene que revisar su columna vertebral y redirigir sus esfuerzos antes de que la crisis del paradigma se haga más latente. Textos como el de Linz ponen de manifiesto la necesidad de regresar dialogar con los textos fundamentales de la ciencia política aún si se adopta un paradigma contemporáneo.