El presente artículo establece una aproximación sobre el reconocimiento del derecho humano al agua en los instrumentos internacionales. Inicia con una aclaración conceptual para entrar al análisis de la génesis de este derecho, continúa con el avance que ha tenido en diferentes documentos para llegar a aquellos que lo abordan, pero que no cuentan con la importancia necesaria para señalar en ellos su reconocimiento, contrario a los estudiados en seguida que sí la incluyen.
No obstante, dicho reconocimiento se ha enfrentado a cuestiones de interpretación, pues se debate sobre la importancia vinculante de los mismos y sus efectos de garantía y satisfacción. Por ello, la discusión radica en determinar si se cuenta con un total reconocimiento de este derecho o si se está nuevamente ante el argumento de documentos no vinculantes.
The purpose of the present article is to establish an approach to the recognition of the water human right in international instruments. It begins with a conceptual clarification of human rights and continues with the analysis of this right genesis. The text continues analyzing the progress this right has had in different documents until finding those that contain it, but do not have the required importance to recognize it. Finally, it finishes with the analysis of the documents that include this right.
However, such recognition has encountered interpretation issues, the debate focuses on the importance of the water right recognition and its effects regarding satisfaction and guarantee. So, it is necessary to determine whether this right is fully recognized or it is a right of a non-binding document.
Los derechos humanos mantienen un especial interés en el ámbito teórico ante su creciente reconocimiento en las normas jurídicas; bajo este contexto y con el afán de dejar sentada la base conceptual que nos ocupa, vamos a realizar algunas precisiones.
Tradicionalmente los derechos humanos han sido analizados desde la corriente que los ubica como parte de los seres humanos por su concepción natural, y aquella en la que el Estado los otorga en su orden jurídico, de ahí que podamos situarlos en el iusnaturalismo o en el iuspositivismo.
Sin ánimo de entrar a dicho estudio, basta decir que bajo el derecho natural se encuentra aquel derecho inherente a la persona a través del cual logra tener derechos y obligaciones,3 mientras que para el derecho positivo es el Estado el que otorga la calidad de persona, por lo que éste es quien decide qué derechos reconoce y garantiza.
No obstante lo anterior, los derechos humanos corresponden en esencia a las prerrogativas o protecciones indispensables que el ser humano tiene por ser humano, con independencia de su reconocimiento en las normas jurídicas.
En conjunto, los derechos humanos precisan ser naturales, iguales y universales, pero para que sean derechos humanos, “todos los seres humanos de todo el mundo deben poseerlos por igual y sólo por su condición de seres humanos”.4 Además, cobran sentido bajo un contenido político,5 ya que son los derechos de los seres humanos en sociedad, en relación con sus semejantes, por tanto, garantizados en dicho contexto.
El contenido de los derechos humanos tiene sustento en el concepto de la dignidad humana que distingue a la persona per se, tomando en cuenta sus atributos y características; deriva del propio actuar en donde se unen el autorrespeto y la autenticidad,6 distinta a aquella de los demás seres vivos. En ella se “reconoce una calidad única y excepcional a todo ser humano que debe ser respetada y protegida íntegramente sin excepción alguna”.7
Valadés la considera como “la suma de las potestades reconocidas a la persona, que le dan el carácter de integrante de la voluntad general y, por ende, autor último de las decisiones del Estado”.8 Jurídicamente corresponde al fundamento del “ordenamiento político, jurídico y social de una comunidad ...[que] asegura su vigencia mediante la defensa y protección de los derechos humanos de la más diversa naturaleza, reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales que ese Estado ha ratificado”.9
De ahí que los derechos humanos implican “la expresión jurídica de la dignidad humana”.10
Cabe puntualizar que de entre las denominaciones que se han dado a los derechos humanos, se encuentra la de derechos fundamentales, que si bien, en el plano teórico, también se relacionan con los derechos humanos en lo general, tienden a referirse a aquellos derechos humanos reconocidos en los ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales, y los que en consecuencia generan una obligación a su respeto y garantía por los Estados que los reconocen.
IIGÉNESIS DEL DERECHO HUMANO AL AGUAEl derecho humano al agua es un tema fundamental al tener una relación estrecha con los estándares de una vida digna; su contenido ha encontrado desarrollo bajo dos tendencias: una que lo considera como una condición previa necesaria para otros derechos que no se pueden alcanzar sin el acceso equitativo a las necesidades mínimas de agua potable, y otra que le da sustento por sí mismo ajeno a su relación con el disfrute de otros derechos humanos.
No obstante, este derecho tiene su origen como consecuente de otros, pues a pesar de ser un tema tan importante, no se requería su reconocimiento por considerarse como parte del contexto, un elemento cuya precisión era innecesaria ante su carácter fundamental.
Así, se le ha relacionado con derechos como a la vida, enfocado a factores que permitan brindar una manera digna mediante la satisfacción de necesidades básicas, aspecto que aborda la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), pues establece el derecho a las mujeres a “gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de... el abastecimiento de agua” (artículo 14, párrafo 2, inciso h), y en la Conferencia del Cairo sobre Población y Desarrollo celebrada en 1994, en la que se indicó que el derecho a un adecuado nivel de vida contiene, entre otros, servicios adecuados de agua y saneamiento.
También se ha relacionado con el derecho a la salud y a la vivienda en cuanto al acceso a condiciones necesarias para garantizarla en un estado de bienestar, como señala la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, en sus artículos 3o. y 25, párrafo 1o., al decir que todas las personas tienen derecho a estándares de vida adecuados para su salud y bienestar; en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo que establece en el artículo 8o. la obligación de los Estados de adoptar lo necesario para garantizar “la igualdad de oportunidades para todos en cuanto al acceso a los recursos básicos… los servicios de salud, los alimentos, la vivienda…”, mientras que la Convención sobre los Derechos del Niño, de acuerdo con el artículo 24, párrafo 2, busca lograr el disfrute de servicios sanitarios, y el combate a las enfermedades y malnutrición en la atención primaria de la salud de los niños con el suministro de alimentos nutritivos adecuados y de agua potable salubre.
Con el derecho a un medio ambiente sano se relaciona ya que implica contar con condiciones sanitarias básicas, suministro adecuado de agua y de factores ambientales que contribuyan a mejorar la salud, tema en el que destacan principios como el derecho fundamental del hombre a la libertad, igualdad y disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad que permita una vida digna…, y el deber de preservar los recursos naturales de la tierra, incluida el agua, en beneficio futuro, contenidos en la Declaración de Estocolmo de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente (1972).
Finalmente, se relaciona con el derecho a la libre determinación de los pueblos debido a que éstos pueden utilizar de este modo sus riquezas y recursos naturales, pues en “ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia”, de acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), artículo 6o., párrafo 1.
Ahora bien, podemos decir que su contenido parte de las cuestiones que lo ubican como un bien social en el mundo, al ser necesaria para la vida, por su relación con la pobreza, con el incremento poblacional en las zonas marginadas, por la falta de igualdad en su acceso, y por el régimen de propiedad en que se ubica; de ahí que pueda hablarse del agua como un bien común, público o privado, comunitario, nacional o mundial, y como patrimonio de la humanidad,11 lo que remite a su concepción acorde con la dignidad del hombre, o como una mercancía, sujeto a la privatización, y a la regulación global de las instituciones internacionales,12 e incluso, como uno posible en una simbiosis en que conviven ambos.
Asimismo, puede observarse, desde el análisis de la crisis hídrica mundial, como un bien escaso físicamente,13 sujeto a una extrema explotación y contaminación, o bien desde la problemática para su acceso, su calidad y cantidad, que aqueja a buena parte de la población a nivel mundial, en la que 768 millones de personas no cuentan con acceso a mejores fuentes de agua.14 De ahí que en palabras de Petrella, “la solución de la crisis mundial del agua lleva a la creación de una nueva arquitectura político-institucional mundial”.15
El tema ha tomado gran fuerza y presencia discursiva; sin embargo, al contar también con un componente importante de carácter político y económico, ha sido —de cierto modo— paulatino su avance, y más aún la controvertida determinación de su existencia. De esta forma es que varios documentos internacionales se encuentran relacionados con este recurso, algunos de ellos constituyen la plataforma para su eventual reconocimiento.
Así, a partir de los años setenta en diversos instrumentos internacionales se comenzaron a abordar cuestiones sobre el acceso a los recursos básicos, protección y gestión del ambiente y el derecho humano al agua.
En 1977 se llevó a cabo la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua, realizada en Mar de la Plata, Argentina, en la que se precisó que todos los pueblos tienen el derecho de acceder al agua potable en cantidad y calidad apropiada para satisfacer sus necesidades básicas, ajeno a sus condiciones económicas o sociales y su desarrollo.
En esa ocasión se mencionó por primera vez a nivel mundial el derecho de todas las personas a tener acceso al agua potable en cantidad suficiente, y se trató la evaluación y el uso de los recursos hídricos en el mundo para el aseguramiento del bienestar de las personas, pues se impulsó a los Estados a efectuar revisiones al interior en materia hídrica para establecer planes y políticas enfocadas en satisfacer las necesidades de agua potable y saneamiento.
Lo anterior dio pauta para que el decenio de 1981-1990 fuera proclamado Decenio Internacional del Agua Potable y del Saneamiento Ambiental, con el objeto de proporcionar agua potable y saneamiento en los lugares que no contaban con dicho acceso.
En 1990 se celebraron… la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia en Nueva York, en la que se aprobó la Declaración sobre la Supervivencia, la Protección y el Desarrollo del Niño, y un Plan de Acción para la aplicación de la misma durante ese decenio. En la Declaración se destacó el problema de la mortandad infantil por la malnutrición, enfermedades, la falta de agua potable, saneamiento, y drogas, entre otros; en consecuencia, se estableció un programa a cumplir de diez puntos, entre los que se encuentra el fomentar la provisión de agua potable para todos los niños, y la creación de redes de saneamiento en todo el mundo. En la Declaración de Nueva Delhi, India, se proclamó la necesidad de satisfacer para la población las necesidades básicas de agua potable y saneamiento ambiental; en ella se estableció como desafío “compartir el agua en forma más equitativa”.
Para 1992 tuvo lugar la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente en Dublín, Irlanda, que buscó un enfoque radicalmente nuevo en cuanto a la evaluación, aprovechamiento y gestión de los recursos de agua dulce; de esta Conferencia surgió la Declaración de Dublín sobre el agua y el desarrollo sostenible de 1992, así como el informe de la Conferencia.
En esta Declaración se establecieron cuatro principios rectores:
- 1)
El agua dulce es un recurso finito y vulnerable, esencial para sostener la vida, el desarrollo y el medio ambiente.
- 2)
El aprovechamiento y la gestión del agua deben inspirarse en un planteamiento basado en la participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las decisiones a todos los niveles.
- 3)
La mujer desempeña un papel fundamental en el abastecimiento, la gestión y la protección del agua.
- 4)
El agua tiene un valor económico en todos sus diversos usos en competencia a los que se destina y debería reconocérsele como un bien económico.
Es importante destacar el carácter económico del recurso que se introduce en este documento, pues ya no sólo se habla del acceso al agua y el saneamiento, sino del valor que a este bien debe dársele.
En ese mismo año se realizó la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, conocida como la Cumbre de la Tierra o la Cumbre de Río, celebrada en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio. Este evento se destaca como uno de los acontecimientos ecológicos y de protección a la naturaleza más importantes, en el que se buscó adoptar un enfoque de desarrollo que protegiera el medio ambiente y se asegurara el desarrollo económico y social.
En esta Conferencia se habló, entre otros temas, de la protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce y su importancia en todos los aspectos de la vida. Se indicó que en el aprovechamiento y uso de los recursos hídricos debía darse prioridad a la satisfacción tanto de las necesidades básicas como de las ecológicas —con la protección de los ecosistemas—.
En materia de agua dio lugar a la aprobación del Programa 21, también conocido como Agenda 21, que corresponde a un plan de acción mundial exhaustivo en todos los aspectos del desarrollo sostenible, con la finalidad de establecer metas ambientales y de desarrollo en el siglo XXI y atender los problemas presentes para asegurar un futuro sustentable; exalta la participación de los gobiernos y la cooperación internacional, junto con la participación de las organizaciones no gubernamentales y de los ciudadanos. Entre sus ámbitos de acción se encuentra la lucha contra la contaminación de la atmósfera, el aire y el agua.
En su contenido incluye una sección para la conservación y gestión de los recursos para el desarrollo, en la que aborda la protección de la calidad y el suministro de los recursos de agua dulce a través de la aplicación de criterios integrados para su aprovechamiento, ordenación y uso; en ella destaca como objetivo global satisfacer las necesidades de todos los países respecto de este recurso para su desarrollo sostenible. Finalmente, dentro de los programas que propone en esta sección, aborda el de abastecimiento de agua potable y saneamiento, en la que plasma cuatro principios rectores:
- a)
Protección del medio ambiente y de la salud mediante la ordenación integrada de los recursos de agua y los desechos líquidos y sólidos;
- b)
Reformas institucionales para promover un criterio integrado, incluidos cambios en los procedimientos, las actitudes y la conducta, así como la plena participación de la mujer en todos los niveles de las instituciones del sector;
- c)
Administración comunitaria de los servicios, con el apoyo de medidas para fortalecer las instituciones locales en su tarea de ejecutar y sostener los programas de abastecimiento de agua y saneamiento, y
- d)
Prácticas financieras racionales, logradas mediante una mejor administración de los activos existentes, y utilización amplia de las tecnologías adecuadas.
Asimismo, generó la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en la que se definieron los derechos y deberes de los Estados en cuanto a que se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. En esta Declaración se plasmó como parte de los principios el derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza y en relación con el desarrollo sostenible.
En esta Conferencia se destacaba que el derecho al desarrollo correspondía a un ejercicio equitativo sobre las necesidades de los países y generaciones actuales y futuras, pero no supuso grandes avances en el panorama de la gestión mundial de los recursos hídricos, pues la presencia de elementos, como la falta de recursos, de voluntad política, modelos de gestión, la aceleración en la globalización económica ajena a la degradación ambiental y las desigualdades, la deja en meras intenciones en papel con pocos resultados concretos.16
Por otro lado, se encuentra la Declaración Ministerial de La Haya sobre la Seguridad del Agua en el Siglo XXI, celebrada en Holanda en 2000, que estableció como meta común lograr la seguridad hídrica en el siglo XXI, que consiste en que se preserve y mejore el agua dulce y los ecosistemas, y se trabaje en el desarrollo sostenible y en la estabilidad política, con acceso suficiente y costo del agua al alcance de todos. Este documento contiene once desafíos en los que desarrolla las acciones a cumplir, como lograr la cobertura de las necesidades humanas básicas, el suministro de alimentos a través del uso eficaz del agua, su valoración y precio, así como su administración de manera responsable.
En 2000 se llevó a cabo la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, en la que se adoptó la Declaración del Milenio, que dio lugar al establecimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y metas enfocadas a evitar la sobreexplotación de los recursos hídricos y lograr el acceso equitativo y adecuado. Buscó el avance en el disfrute de diversos derechos humanos con igualdad, así como el apoyo a los países menos desarrollados.
Entre los objetivos establecidos destaca el lograr para 2015 la reducción a la mitad de la población que para ese año no contaba con acceso al agua potable o bien que no podía costearlo. Este objetivo ha sido uno de los más referidos en documentos posteriores.
En 2001 se reiteró la importancia del agua para la vida y la salud en la Conferencia Internacional sobre el Agua Dulce, celebrada en Alemania, en la que también se puntualizó este recurso como bien económico y social necesario para satisfacer las necesidades humanas básicas. Su tema central fue el agua como clave del desarrollo sostenible.
En esta Conferencia se recalcó la consideración general del acceso al recurso y al saneamiento como derecho humano por su valor y relación con la vida, y se manifestó la viabilidad de lograr la seguridad del abastecimiento del recurso a condición de modificar la manera de administrarlo.
Así, se analizaron documentos previos y tendencias para nuevos eventos, como la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible que tendría lugar en Johannesburgo y el Tercer Foro Mundial del Agua en Kyoto.
En 2002 se celebró la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible del 26 de agosto al 4 de septiembre en Johannesburgo, Sudáfrica, enfocada en transformar al mundo para asegurar el desarrollo sostenible.
Los acuerdos planteados fueron con base en el avance de foros previos, como los de las cumbres de Medio Ambiente y Desarrollo de Estocolmo y de Río de Janeiro. Su objetivo principal se basó en la adopción de compromisos del Programa 21, y el logro del desarrollo sostenible.
Como resultado de esta Cumbre se aprobó la Declaración y el Plan de Implementación de Johannesburgo. La Declaración reitera la búsqueda sostenible del desarrollo en todos los ámbitos de la vida, por lo que entre sus compromisos destaca el trabajo para lograr la ejecución del Programa 21, las Metas de Desarrollo de Milenio y el Plan de Implementación de Johannesburgo. En materia del agua estableció medidas enfocadas a mejorar el acceso al recurso, al saneamiento y a los servicios básicos. Tuvo como objetivo concreto reducir a la mitad, ahora, la carencia de servicios sanitarios para el 2015.
En 2003 tuvo lugar el Decenio Internacional para la Acción,” El agua, fuente de vida “(2005-2015)17 proclamado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 58/217 del 23 de diciembre. Su objetivo era ocuparse de manera sustancial de las cuestiones del agua a todos los niveles y de la ejecución de programas con el fin de ayudar a alcanzar los objetivos relativos al agua acordados a nivel internacional, y contenidos, de nuevo, en el Programa 21, en la Declaración del Milenio y en el Plan de Johannesburgo.
No obstante, fue en el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), de 3 de enero de 1976, que la comunidad internacional desarrolló con mayor detalle este derecho, pues este documento contribuye al “reconocimiento de la satisfacción de las necesidades básicas como auténticos derechos fundamentales”,18 y aunque no señala de manera expresa el derecho al agua, establece las bases para lograr el disfrute del derecho a un nivel de vida adecuado; por ello es considerado como el antecedente inmediato del derecho a dicho recurso.
El Pacto contempla, en el artículo 11, párrafo 1, el “derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia”, y en el 2o. el derecho de toda persona a estar protegida contra el hambre, para lo que exige tratamiento en materia alimentaria en aspectos agrarios, utilización de las riquezas naturales y distribución de alimentos, mientras que en el artículo 12, párrafo 1, establece el derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.
Este Pacto incorpora derechos necesarios para un nivel de vida adecuado —de manera enunciativa y no limitativa— en que se relaciona el derecho al agua con aquel al más alto nivel posible de salud, vivienda, alimentación adecuadas, y otros, como la vida y la dignidad humana.
De manera paralela al PIDESC, encuentran especial relevancia las observaciones efectuadas por el Comité de los derechos económicos sociales y culturales relativas a la vivienda, alimentación, salud y demás relacionadas, aunque de manera directa se encuentre la Observación General núm. 15 que realiza una interpretación y desarrollo jurídico del derecho al agua.
Bajo este panorama, la génesis del derecho al agua nos lleva a encontrarnos con posturas sobre la naturaleza del recurso, la justificación de la necesidad para su acceso y su establecimiento inicial.
IIIEL DERECHO HUMANO AL AGUA1El reconocimiento del derecho humano al aguaDespués de abordar la génesis del derecho al agua desde un desarrollo documental sobre cuestiones enfocadas en materia de gestión del recurso, medio ambiente, desarrollo y derechos humanos, se encuentra el avance a su reconocimiento en instrumentos enfocados propiamente al derecho al agua.
De los más importantes, en primer lugar, advertimos la Observación General núm. 6 (1995), artículo 11, párrafo 1, que ampara al agua como un derecho humano; no obstante, es la núm. 15 (noviembre de 2002) la que constituye una interpretación oficial sobre la aplicación de los artículos 11 y 12 del PIDESC respecto del derecho al agua, ya referidos.
Esta Observación, además de destacar la importancia del agua como recurso natural y bien con carácter público, indispensable para una vida digna y necesaria para el ejercicio de otros derechos, define a este derecho en su párrafo 2 como aquel de “disponer de agua suficiente, salubre, aceptable y accesible y asequible para el uso personal y doméstico”.
En la segunda sección desarrolla el contenido normativo del derecho al agua, en el que refiere que el derecho al agua supone tanto libertades como derechos, en cuanto a su acceso, injerencias, abastecimiento y gestión. Puntualiza el carácter del agua como un bien social y cultural, y no como uno económico, adecuado y ejercido de manera sostenible.
Precisa como factores necesarios para asegurar el derecho al agua: la disponibilidad, por lo que su abastecimiento debe ser continuo y suficiente para los usos personales y domésticos; la calidad, pues debe ser salubre, y la accesibilidad, ya que tanto el agua como las instalaciones y servicios deben tener tal carácter y prestarse sin discriminación.
Respecto de la accesibilidad, incluye la física, que implica una al alcance físico de todos los sectores de la población; la económica, que tenga costos y cargos asequibles, sin poner en peligro el ejercicio de otros derechos; la no discriminación, al ser accesible a todos de hecho y de derecho, y el acceso a la información, relativa al derecho de cualquier persona a solicitar, recibir y difundir información en la materia.
Ahora bien, en la tercera sección establece las obligaciones de los Estados parte, y en especial la obligación de garantizar el disfrute o ejercicio de este derecho sin discriminación. Pero precisa la atención especial a quienes comúnmente han tenido dificultades para ejercer el derecho, como grupos vulnerables, especiales o minorías.
Con un carácter general reitera la obligación de garantizar el derecho sin discriminación alguna, de avanzar en su realización de manera viable y practicable, con la prohibición en la adopción de medidas regresivas; mientras que con un carácter específico establece las mismas obligaciones que para el resto de los derechos humanos, esto es, respetar, relativa a que se abstengan de injerirse de alguna forma en el ejercicio del derecho al agua; de proteger, que impidan a terceros el menoscabo del disfrute del derecho, para lo cual establece la creación de un sistema regulador eficaz acorde con el PIDESC y esta OG, y de cumplir, obligación que divide en facilitar, promover y garantizar el ejercicio pleno de este derecho mediante la adopción de medidas que permitan y ayuden a ejercerlo, a través de la difusión de información adecuada acerca del uso higiénico del recurso, con la protección de las fuentes de agua y los métodos para reducir los desperdicios y garantizar su ejercicio.
Bajo el título de obligaciones con un carácter internacional, establece aquellas derivadas del PIDESC relativas al reconocimiento de la cooperación y asistencia entre los diversos Estados, y a la adopción de medidas conjuntas o individuales.
Finalmente, señala como obligaciones básicas para los Estados el asegurar por lo menos la satisfacción de niveles esenciales de los derechos enunciados en el PIDESC, y en materia del agua, garantizar el acceso mínimo, asegurar el derecho sin discriminación, garantizar el acceso físico, velar por la seguridad personal de quienes tienen que acudir a obtener agua, y por una distribución equitativa, adoptar y aplicar una estrategia y plan de acción nacionales en la materia, vigilar el grado de realización de este derecho, poner en marcha programas para proteger a grupos vulnerables y adoptar medidas para prevenir, tratar y controlar enfermedades asociadas con el recurso y su saneamiento.
En la siguiente sección, dedicada a las violaciones, establece la forma de identificar las del derecho al agua, a partir de la aplicación del contenido normativo de este derecho. Por ello, señala que al determinar qué acciones u omisiones corresponden a una violación es conveniente diferenciar entre la incapacidad y la renuencia de los Estados a cumplir con el derecho.
Señala que las violaciones a este derecho pueden generarse por actos de comisión en la acción de los Estados partes y otras entidades no reglamentadas correctamente, como en la adopción de medidas incompatibles con las obligaciones básicas, la revocación o suspensión formal de la legislación necesaria para el continuo disfrute del derecho, o la promulgación de legislación o adopción de políticas incompatibles con las obligaciones jurídicas nacionales o internacionales preexistentes sobre el derecho. Por actos de omisión pueden generarse al no adoptar medidas adecuadas para el ejercicio del derecho, como el no contar con una política nacional sobre el agua o no hacer cumplir las leyes pertinentes.
Finalmente, enlista una serie de violaciones que pueden considerarse típicas de acuerdo con los niveles de obligación.
En la quinta sección se enfoca a establecer medidas para dar cumplimiento al PIDESC al interior de los Estados partes, para lo que señala la facultad con que cuentan para lograr dicho cumplimiento de acuerdo con sus necesidades específicas; asimismo, incluye la obligación de adoptar las medidas requeridas para el disfrute inmediato del derecho al agua, sin afectar el de otros derechos.
Expresa el deber de los Estados de adoptar una estrategia para lograr el disfrute del derecho, establece los requisitos para su elaboración y destaca la cooperación de la asistencia técnica y de los organismos especializados de las Naciones Unidas, así como la aprobación de una legislación “marco” en el tema.
Puntualiza la responsabilidad de los Estados de hacer efectivo, sin discriminación, el derecho al agua aun cuando deleguen la gestión, y de vigilar eficazmente su realización.
Asimismo, establece la importancia de generar una serie de indicadores y niveles de referencia para trabajar en los procesos de vigilancia y en las estrategias nacionales, la forma de elaborarlos y aplicarlos.
Dedica un apartado a los recursos judiciales y a la rendición de cuentas para los casos de violación al derecho al agua.
Finalmente, en la sexta sección, se refiere a las obligaciones de agentes que no son Estados partes, como los organismos de las Naciones Unidas y las organizaciones internacionales que se encargan del recurso.
Ahora bien, en 2004 tuvo lugar el “Informe definitivo sobre la promoción del ejercicio del derecho de todos a disponer de agua potable y servicios de saneamiento” E/CN.4/Sub.2/2004/20 del 14 de julio, que elaboró el relator especial El Hadji Guissé, presentado a la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en el que resalta el derecho de todos los pueblos de disponer de agua potable en cantidad y calidad de acuerdo con las necesidades básicas y con independencia del desarrollo social y económico en que se encuentren.
Afirma que la desigualdad en la distribución del agua y la carencia de saneamiento adecuado impide el disfrute del derecho al desarrollo, y señala que el papel que juega el derecho al agua respecto de otros derechos genera conflictos que vulneran la paz y la seguridad, lo que junto con la escasez del recurso puede extrapolarse a conflictos internacionales.
Entre las sugerencias que establece para aplicar tanto este derecho como el saneamiento señala que los Estados deben establecer planes y programas a fin de evitar cualquier actividad que obstaculice ese derecho, entre los que incluye elementos sobre el trato al usuario, el respeto y la justicia.
Propone el mejoramiento de la calidad del agua, la fijación de precios razonables con base en la capacidad contributiva de los sujetos sin superar el límite considerado como asequible y sin discriminación, el acceso sin restricciones, el establecimiento de procedimientos para la rendición de cuentas, y la asistencia jurídica a los usuarios para la defensa de sus derechos.
Resalta la participación activa que deben tener los Estados en el establecimiento tarifario, y la de la cooperación internacional para apoyo al financiamiento.
Respecto de la privatización de los servicios de agua, exalta el deber de los Estados de permitir y fomentar la gestión comunitaria, de asegurarse de garantizar la opinión de las comunidades, considerar en las concesiones la participación de organismos competentes para regular los servicios y realizar la planificación de la concesión, regular y supervisar las privatizaciones, e imponer multas por incumplimiento. Finalmente, considera que en los contratos de privatización los riesgos de devaluación que generan el aumento en los precios no deben recaer sobre los consumidores con menor capacidad contributiva, y destaca la necesidad de incorporar a los mismos fianzas de cumplimiento.
Por otro lado, se encuentra el “Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre el alcance y el contenido de las obligaciones pertinentes en materia de derechos humanos relacionadas con el acceso equitativo al agua potable y el saneamiento que imponen los instrumentos internacionales de derechos humanos”, A/HRC/6/3, de 16 de agosto de 2007 que se presentó al Consejo de Derechos Humanos de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Este informe se enfoca a examinar el alcance, contenido y cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos humanos relacionados con el acceso equitativo al agua potable y el saneamiento que imponen los instrumentos internacionales de derechos humanos.
Aborda temas como el planteamiento del acceso al agua potable como un derecho por sí mismo o como resultado de otros, y la afectación que esto produce al reconocimiento del acceso al recurso como un derecho humano, el contexto normativo de las obligaciones de derechos humanos en correlación con el acceso a las instalaciones sanitarias y al saneamiento, la aclaración sobre el alcance de una estrategia nacional de derechos humanos respecto de las obligaciones de los Estados, la delimitación de las consecuencias, respuestas y exigencias de la prestación de servicios de suministro de agua potable y saneamiento por entes privados y la regulación que sobre ellos deben establecer los Estados. Además, cuestiones como las obligaciones de las autoridades locales, la interrupción del servicio y garantías del debido proceso, prioridades de los diversos usos del agua y obligaciones en el comercio e inversión.
Indica que el tema es de gran importancia para la comunidad internacional, de ahí su reconocimiento en documentos de derechos humanos y hasta en las Constituciones y legislaciones nacionales.
Define el acceso al agua potable y el saneamiento como el derecho a un acceso, en igualdad de condiciones, y sin discriminación, a una cantidad suficiente de agua potable para usos personales y doméstico, lo que comprende agua para el consumo, la colada, la preparación de alimentos y la higiene personal y doméstica, para mantener la vida y la salud.
Finalmente, hace hincapié en la falta de atención específica del tema en el plano internacional ante la gran cantidad de aspectos a abordar, derivados del mandamiento de los tratados y de cuestiones específicas de acceso al recurso y el saneamiento.
En julio de 2009 se presentó el Informe de la experta independiente, Catarina de Albuquerque, sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el acceso al agua potable y el saneamiento al Consejo de Derechos Humanos de la Asamblea General de las Naciones Unidas, A/HRC/12/24.
En este informe la experta destaca la obligación de los Estados de garantizar el acceso a servicios de saneamiento que sean “inocuos, higiénicos, seguros, asequibles, social y culturalmente aceptables, que proporcionen intimidad y garanticen la dignidad de una manera no discriminatoria”, y apoya el reconocimiento del saneamiento como un derecho independiente a otros derechos humanos; por ello, recomienda a los Estados el reconocimiento jurídico y el respeto al saneamiento como un derecho humano, y su cumplimiento aun en situaciones de emergencia, así como el deber que tienen de recabar información sobre el saneamiento para el establecimiento de políticas y asignación de presupuestos.
Señala la obligación de los Estados de adoptar planes y políticas en materia de saneamiento para ampliar o mejorar el acceso al mismo, sin discriminación y con la participación conjunta de todos los interesados, instituciones y expertos, así como asignar las responsabilidades institucionales en todos los niveles sobre este tema.
Destaca la importancia de considerar en los presupuestos, tanto nacionales como en los de asistencia y cooperación internacionales, al saneamiento, y de que la participación en estos servicios se realice con base en los principios de no discriminación, participación y rendición de cuentas, y cumplimiento.
Establece para los organismos internacionales el deber de dar prioridad al saneamiento, apoyar en los planes de acción nacionales, y revisar la legislación en la materia, y para el sector privado, respetar y apoyar la realización de los derechos humanos relacionados con el tema.
Puntualiza la necesidad de que todas las medidas que se realicen sobre el saneamiento se enfoquen en eliminar las desigualdades basadas en la riqueza, sexo y ubicación,19 entre otros, y que garanticen la asequibilidad. Sin embargo, sugiere en ello adoptar un enfoque con perspectiva de género sobre necesidades especiales de mujeres y niños.
Busca la adopción de medidas para mejorar la imagen de la tarea y velar por la salud, la seguridad y la dignidad de los trabajadores de saneamiento; el deber de sensibilizar y movilizar a la comunidad para contrarrestar los tabúes sobre el tema y la higiene personal; así como dar seguimiento a los planes y políticas en la materia y establecer mecanismos de rendición de cuentas a los agentes involucrados.
Por último, llegamos a la Resolución 64/292, sobre el derecho humano al agua y al saneamiento, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 28 de julio de 2010, documento que literalmente “reconoce que el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos”, y exhorta a que tanto los Estados como las organizaciones internacionales contribuyan financiera y tecnológicamente con la asistencia y la cooperación internacionales, sobre todo a los países en desarrollo, “a fin de intensificar los esfuerzos por proporcionar a toda la población un acceso económico al agua potable y el saneamiento”, así como a continuar el trabajo de la experta independiente sobre las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el acceso al agua potable y el saneamiento.
2El derecho humano al agua. Una cuestión de interpretación o de reconocimientoSi bien el derecho al agua ha sido mencionado en los textos señalados, y reconocido como un derecho humano esencial para la vida en la Resolución 64/292 de la Asamblea General de Naciones Unidas, la discusión radica en considerar si esta resolución logra un reconocimiento pleno con efectos de garantía y satisfacción enfocado al ámbito interno de los Estados, al ser éstos quienes deben observarlo, respetarlo, protegerlo y cumplirlo, o si tal reconocimiento es insuficiente, requiriendo acudir a otros textos a través de una interpretación que lo mantendría limitado únicamente al plano internacional.
Para empezar, los derechos humanos pueden y deben ser precisados por los Estados mediante sus facultades legislativas y reglamentarias; no obstante, su actuación debe tener, entre otros, un límite conocido como el contenido mínimo esencial “que supone la existencia de un núcleo básico en cada derecho… inaccesible para los poderes públicos… [cuyo objetivo es] garantizar que el Estado quede siempre obligado a asegurar una protección mínima indispensable de cada derecho”;20 así es considerado como el ámbito básico a cumplir y punto de partida para protegerlo.
La Resolución 64/292, aunque es importante, no profundiza en el desarrollo del contenido del derecho al agua, y deja pendientes aspectos como su definición, componentes, límites, obligaciones para los Estados,21 violaciones, y recursos.
Por ello, es fundamental acudir a otros textos que desarrollan aspectos clave de la esencia de este derecho para revisar su contenido, alcance y aplicación, como la OG núm. 15, interpretación de los artículos 11 y 12 del PIDESC, el Informe del alto comisionado de Naciones Unidas para los derechos humanos sobre el alcance y el contenido de las obligaciones pertinentes en materia de derechos humanos relacionadas con el acceso equitativo al agua potable y el saneamiento que imponen los instrumentos internacionales de derechos humanos, el Informe definitivo sobre la promoción del ejercicio del derecho de todos a disponer de agua potable y servicios de saneamiento, o el Informe de la experta independiente, Catarina de Albuquerque, sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el acceso al agua potable y el saneamiento.
Así pues, los derechos humanos establecidos en instrumentos internacionales deben garantizarse eficazmente —lo que implica contar con mecanismos de protección que lo permitan y promuevan—, por lo que el tener la necesidad de acudir a otros instrumentos de manera interpretativa conlleva a limitar su exigibilidad.
Cabe señalar que la obligatoriedad de los instrumentos internacionales reside en el alcance que formalmente tenga determinado texto para vincularse a su aceptación y cumplimiento por los Estados; la vinculación radica entonces en el proceso de adopción de un instrumento, así como del de su creación e incluso contenido.
El derecho internacional de los derechos humanos considera que cualquier instrumento puede ser vinculante, siempre y cuando sea firmado y ratificado por el Estado a aplicarlo, ya que no se satisface con que los Estados lo firmen, sino que se comprometen hasta que ratifiquen el acuerdo, el que pasa a ser obligatorio mediante su aceptación formal.
De acuerdo con el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), los “tratados internacionales firmados y ratificados por los gobiernos, que establecen obligaciones en el marco del derecho internacional con los que los Estados Partes de las convenciones se comprometen a cumplir” son al final los que consideran como vinculantes; contrario a aquellos en el orden de “las conferencias de UN o de otros organismos, y acuerdos o declaraciones adoptados por consenso intergubernamental”, que se quedan como parte de las fuentes consuetudinarias del derecho internacional.
Bajo este entendido, la resolución en comento tiene el carácter de una mera recomendación, y por consiguiente no cuenta con la característica de ser vinculante, lo que le resta presencia, y dificulta su adopción por los Estados.
Los elementos del derecho al agua, su definición y contenido se encuentran ya desarrollados, y “son del conocimiento de la comunidad internacional y es a través de ellos que se ha de configurar el derecho”;22 la voluntad para aplicarlos es la que se encuentra en parte pendiente por aquellos que se alejan de considerarla en el plano de los derechos humanos. Por ello, destaca la intervención de los agentes internacionales, como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organización Mundial del Comercio, que han apoyado al mercado global del agua en los aspectos legales y financieros, junto con organizaciones mundiales en la materia, como el Consejo Mundial del Agua, la Asociación Mundial del Agua y la Comisión Mundial del Agua, pese a que en un principio fueron creadas para lograr una gestión sostenible del recurso23 e instituciones privadas.
De ahí que estimemos que aun cuando el derecho al agua se encuentre reconocido en la Resolución 64/292, la ausencia de su declaración en un instrumento internacional vinculante es un obstáculo para justificar su inaplicabilidad, junto con el desarrollo de su contenido mínimo en un instrumento vinculante, lo que conlleva a encauzar su cumplimiento a enfoques meramente de interpretación.
IVCONCLUSIONESEl reconocimiento del derecho humano al agua es un tema que fue tomando fuerza en la medida en que su contenido se destacaba ajeno a un entorno en que el acceso al recurso se daba por sentado.
El camino al reconocimiento del derecho humano al agua ha tenido posiciones encontradas, donde la visión que del recurso se tiene, mantiene un referente directo a su concepción y tratamiento en materia internacional, con los sectores que lo ligan a lo económico y los que lo ubican en lo contrario.
La búsqueda por resaltar la necesidad del reconocimiento de este derecho se ha enfocado en exaltar tanto las necesidades que con el recurso se satisfacen como por mostrar la gran problemática que sobre los recursos naturales se tiene, y en especial en materia hídrica, al generar graves crisis en la preservación de la vida. Así, la agenda en esta materia ha hecho grandes esfuerzos por estudiar dicha situación en el mundo, y por establecer planes y políticas para lograr su mejora y satisfacción.
Bajo este panorama, el camino al surgimiento del derecho al agua conlleva un trabajo constante: establecer su justificación como un derecho per se o como parte importante para el disfrute de otros derechos, componente específico para la realización de una vida digna; las razones son varias: formar parte de una las mayores crisis mundiales, gestadas desde los años sesenta, junto con la alimentaria, la energética y la “crisis estructural de nuestro sistema económico mundial (la globalización de la economía capitalista de mercado) fundada sobre el principio o creencia de la maximización de la creación del valor para el capital privado, la que hoy en día es sobre todo de naturaleza financiera, y es razón de ser de nuestras sociedades”,24 así como la inequitativa distribución del recurso en el mundo, que corresponde a una de las grandes cuestiones sociales del siglo XXI junto con la pobreza, entre otras, y ser un elemento indispensable para la vida, considerado como la vida misma.
Desde esta perspectiva, el agua ha sido objeto de análisis, estudio y búsqueda de su reconocimiento por parte de los Estados y los organismos internacionales; en el avance a su establecimiento se ha tratado de destacar su importancia y de construir el contenido mínimo necesario para asegurar el acceso a este recurso y lograr en adelante su reconocimiento; por ello, posterior a un largo camino se encuentran instrumentos internacionales que se enfocan de manera más precisa en el desarrollo de este derecho.
El adelanto que en materia jurídica se tiene, en el marco de la Organización de Naciones Unidas, sentó las bases para lograr el reconocimiento del derecho a este recurso; la Resolución 64/292 de la Asamblea General de UN lo establece; no obstante, tiene el carácter de una recomendación, aunado a que no cuenta con el contenido mínimo esencial de un derecho humano en dicho documento, lo que abre la puerta a requerir de otros textos, vía interpretación, que sí lo desarrollan, pese a que tampoco son vinculantes.
La importancia, contenido mínimo y reconocimiento del derecho al agua existen, aunque no con un carácter vinculante; su desarrollo permeará más en el plano interno de los Estados con el que hagan en sus Constituciones y legislación secundaria, como en el caso de nuestro país con la reforma en 2012 del artículo 4o. de nuestra carta magna, en la que reconoció este derecho; no obstante, se mantendrá pendiente en aquellos Estados y sectores que no tienen un interés directo en considerarlo.
Actualmente realiza una estancia posdoctoral adscrita al Doctorado en Derecho en la División de Estudios de Posgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma del Estado de México, con el apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), y es catedrática en dicha Facultad.
Director y profesor investigador de tiempo completo en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma del Estado de México e investigador nacional nivel 2 del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt).
Cfr. Carpizo, Jorge, “Derechos humanos: naturaleza, denominación y características”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, núm. 25, julio-diciembre de 2011, pp. 4 y 5.
Hunt, Lynn, La invención de los derechos humanos, trad. de Beltrán Ferrer Jordi, España, Tusquets, 2009, p. 19.
Cfr. ibidem, pp. 19 y 20.
Cfr. Dworkin, Roland, Justice for hedgehogs, Cambridge, Harvard University Press, 2011, pp. 204 y ss.
Ferrer, Eduardo et al. (coords.), Derechos humanos en la Constitución: comentarios de jurisprudencia constitucional e interamericana I, México, SCJN-UNAM-Fundación Konrad Adenauer, 2013, p. 5.
Carpizo, Jorge y Valadés, Diego, Derechos humanos, aborto y eutanasia, Madrid, Dykinson, 2010, p. 141.
Carpizo, Jorge, op. cit., nota 1, pp. 12 y 13.
Martínez Bullé-Goyri, Víctor, “Reflexiones sobre la dignidad humana”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, nueva serie, año XLVI, núm. 136, enero-abril de 2013, p. 55.
Petrella, Ricardo, “Pour un Pacte sociale d′leau”, Anduli: Revista Andaluza de Ciencias Sociales, España, núm. 8, 2009, pp. 12-16.
Cfr. García, Aniza, El derecho humano al agua, Madrid, Trotta, 2008, pp. 57-70, y Petrella, Ricardo, “Entrevista a Petrella, Ricardo, la coca-colización del agua, Riccardo Petrella: las guerras por el oro azul ya han comenzado“, Cafebabel, 10 de octubre de 2008, http://www.cafebabel.es/politica/articulo/riccardo-petrella-las-guerras-por-el-oro-azul-ya-han-comenzado.htmlconsulta: 15 de agosto de 2014.
Cfr. Raskin, P. et al., Water futures: Assessment of long-range patterns and prospects, Suecia, Instituto Ambiental de Estocolmo, 1997.
Cfr. ONU, Nota informativa. Agua y salud, Programa de ONU-Agua para la Promoción y la Comunicación en el Marco del Decenio (UNW-DPAC), 2014, p. 2.
“[I]a solution de la crise mondiale de l¿eua passe para la mise en place d¿une nouvelle architecture político- institutionnelle mondiale” [traducción personal]; “Pour un Pacte…”, cit., nota 9, p. 12.
Cfr. García, Aniza, op. cit., nota 10, pp. 153 y 154.
Documento que derivó del 1er. Informe sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo, publicación de la ONU-Agua, y producto del Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos de las Naciones Unidas (WWAP).
Cfr. García, Aniza, op. cit., nota 10, p. 164.
Nos parece importante destacar que la experta incluye dentro de esta sugerencia mejorar las medidas de acceso al saneamiento incluso para los que viven en zonas remotas y los asentamientos urbanos no estructurados, con independencia de su régimen de tenencia, resaltando aquí el sentido de no discriminación en su máxima expresión.
Pérez, Mariana (coord.), Cinco miradas sobre el derecho a la salud. Estudios de caso en México, El Salvador y Nicaragua, México, Centro de Análisis e Investigación, 2010, p. 21.
Cfr. Tello, Luisa, “Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre el derecho humano al agua y al saneamiento”, Revista del Centro Nacional de Derechos Humanos, México, nueva época, año 6, núm. 17, 2011, pp. 153- 158.
Ibidem, p. 156.
Cfr. García, Aniza, op. cit., nota 10, pp. 82-131, y cfr. Veraza, Jorge, Economía y política del agua, México, Itaca, 2007, pp. 66-68.
“crises struturelles de notre système économique mundial (la globalisation de l′économie capitaliste de marché) fondé sur le príncipe/croyance que la maximisation de la création de valeur pour le capital privé, quie est aujourd′hui surtout de nature financiére, est la raison d′être de nos sociétés” [traducción personal]; Petrella, Ricardo, “Pour un Pacte…”, cit., nota 9, p. 11.