Los partidos políticos mexicanos ante las reformas estructurales (2001-2012)

Resumen

En opinión del autor, varias teorías asocian la globalización con una creciente convergencia entre gobiernos de distinto signo ideológico. Algunos estudios empíricos han buscado probar esta relación a través de la comparación de las políticas públicas llevadas a cabo por dichos gobiernos. En este trabajo, analiza las propuestas de los tres principales partidos políticos mexicanos en torno a dos de las reformas estructurales más discutidas en los últimos años, la laboral y la fiscal, con el propósito de evaluar las coincidencias y las diferencias.

Abstract

In the author’s opinion, several theories relate globalization to an increasing convergence between governments with different ideological orientations. Empirical studies have sought to prove this relationship by comparing the policies carried out by these governments. In this article, he analyzes the three mexican major parties proposals for two of the most recently discussed structural reforms (labor and tax), in order to assess similarities and differences.

Introducción

Tradicionalmente los partidos han sido vistos como entidades que ofrecen opciones distintas acerca de lo que el gobierno debe hacer y de cómo debe hacerlo (Thomas, 1980: 348). De los partidos de izquierda, cuyo electorado está principalmente constituido por grupos de trabajadores, se espera que intervengan más en la economía para modificar los resultados económicos o para redistribuir la riqueza. De los partidos de derecha, cuyo electorado está constituido por los empresarios y la clase media, se espera que desarrollen políticas menos intervencionistas y que además privilegien los mecanismos de mercado (Caul y Gray, 2002: 219; Boix, 1998: 4).

Sin embargo, una serie de estudios realizados a partir de la década de los años sesenta ha puesto en evidencia, en las sociedades desarrolladas de América del Norte y Europa, una tendencia a la convergencia ideológico-programática de los principales partidos que representan a la “izquierda” y a la “derecha”. Si en un principio (durante la década de 1960 y principios de la de 1970) esta convergencia se dio en torno al Estado de bienestar y a la intervención del Estado en la economía (Lipset, 1968: 245), desde finales de la década de los setenta ésta ha expresado, fundamentalmente, un viraje a la derecha de los partidos de la mayoría de los países capitalistas avanzados (Kesselman, 1989: 160, 168).¹

Aunque se han propuesto diferentes explicaciones de la convergencia, una de las más socorridas es sin duda aquella que toma como punto de partida las presiones de naturaleza económica.² Varias teorías o enfoques asocian la globalización con la convergencia.³ El “institucionalismo neoliberal” —por ejemplo— explica la convergencia como el resultado de la coordinación consciente de políticas por parte de los Estados-nación, en la que juegan un papel clave los organismos internacionales (Drezner, 2001: 60, 64). Para la race-to-the-bottom-hypothesis (“hipótesis de la carrera hacia el fondo”), la más importante de estas teorías, la presión para la convergencia proviene de la creciente movilidad de los flujos comerciales y de capital. Habiendo perdido cada vez más, durante los últimos treinta años, su anclaje territorial, y ante la incapacidad de los Estados para detener su movilidad (en caso de que así se lo propusieran), “el capital busca los lugares que pueden ofrecer las mejores tasas de utilidad”. Ahora bien:

Las tasas elevadas de impuestos a las empresas, las leyes laborales estrictas o una protección rigurosa del medio ambiente reducen las tasas de utilidad, al incrementar los costos de producción. El capital se asume entonces como árbitro de la regulación, desplazándose hacia los países que ofrecen los estándares regulatorios más bajos. Los Estados, por temor a perder su base impositiva, no tienen más opción que disminuir sus estándares regulatorios para evitar la fuga de capitales (ibid.: 57-58).

La hipótesis de la carrera hacia el fondo (también conocida como teoría de la movilidad del capital) ha buscado ser probada o falsificada a través del análisis de las políticas públicas instrumentadas por gobiernos de distinto signo ideológico con resultados por cierto contradictorios. Así, mientras que, para algunos autores, “la investigación empírica ha encontrado con frecuencia evidencia débil e inconsistente de que el hecho de que uno o varios partidos estén en el gobierno produzca una diferencia sustancial en términos de políticas públicas y de desempeño económico” (Caul y Gray, 2002: 220), para otros la evidencia empírica sugiere, por el contrario, que los partidos de diferente signo ideológico aún pueden optar por estrategias económicas diferenciadas, que afectan de manera distinta a los diferentes estratos sociales (Boix, 1998: 3).

Pocos autores niegan que la globalización de los mercados financieros haya incrementado la presión sobre los gobiernos para que apliquen las políticas públicas que gozan de la preferencia de ciertos actores (mercados, firmas multinacionales). Pero existe, en cambio, un debate acerca de la intensidad de esa presión. Mientras que para algunos, los límites impuestos a la soberanía de los Estados son estructurales, manifestándose en una suerte de “ley de hierro de las políticas públicas” (Cohen, 1996: 287), para otros la movilidad del capital financiero constriñe a los Estados, pero no en un sentido absoluto (Pauly, 1995: 373, 385).

Por la necesidad que tienen de atraer capital, los países emergentes, como México, son más propensos a ser objeto de las presiones de los mercados de capitales (Mosley, 2003: 3).⁴ Cabe, entonces, preguntarse qué efectos han tenido los cambios en la economía internacional de las últimas tres décadas sobre las propuestas ideológico-programáticas de los partidos políticos mexicanos. ¿Han producido convergencia o han permitido, por el contrario, que se mantenga una diversidad de posiciones en torno a los principales problemas económicos? La percepción que parece prevalecer, en México, es la de la existencia, entre los tres principales partidos políticos —Partido Revolucionario Institucional (PRI), Partido Acción Nacional (PAN) y Partido de la Revolución Democrática (PRD)—, de una distancia ideológica significativa.⁵ Jean-François Prud’homme, por ejemplo, tras comparar las plataformas electorales de estos partidos para las elecciones federales de 1997, afirma que no se observa, en el caso mexicano, la tendencia a la reducción del grado de polarización ideológica que caracteriza a los sistemas políticos contemporáneos (Prud’homme, 1998: 88).

Si bien se percibe cierta coincidencia, en materia económica, entre el pri y el pan (Reveles, 2002: 47), el programa económico del prd es ubicado en las “antípodas” de los otros dos partidos (Prud’homme, 1998: 88). En otras palabras, se detecta cierta convergencia entre los dos primeros partidos, mientras que se observa, por el contrario, una distancia significativa entre éstos y el prd.

El análisis, en un periodo relativamente largo, de los documentos básicos y de las plataformas electorales de los tres principales partidos políticos mexicanos, me ha hecho llegar, en dos artículos recientes, a una conclusión diferente. En uno de ellos demuestro, a partir de la ubicación de las posiciones de los partidos en cinco temas de política económica (propiedad estatal, política fiscal, apertura comercial, inversión extranjera directa y seguridad social), operativizados bajo la forma de escalas izquierda-derecha, que la distancia ideológica que separa a los principales partidos políticos mexicanos se ha reducido en el transcurso de las últimas tres décadas, al tiempo que el conjunto de los partidos se ha desplazado hacia la derecha (*****, 2012: 77). En el otro, advierto que en el transcurso de las décadas de 1980 y 1990 inicia un proceso de convergencia en torno a un Estado con atribuciones económicas limitadas y a un modelo de desarrollo centrado en la producción para el mercado externo (*****, 2011: 103).

En este trabajo me propongo analizar las propuestas de los tres principales partidos políticos mexicanos en torno a dos de las reformas “estructurales” más discutidas en los últimos años, la laboral⁶ y la fiscal, tal como aparecen plasmadas en iniciativas de ley presentadas recientemente ante el Congreso, con el propósito de establecer si las coincidencias observadas en los trabajos antes señalados, que se refieren a propuestas de carácter general, se verifican también en el caso de propuestas más específicas. Siguiendo el ejemplo de los estudios que han buscado probar o refutar la teoría de la movilidad del capital, buscaré establecer semejanzas y diferencias entre las propuestas de los partidos.

La comparación también tomará en cuenta las recomendaciones que han hecho, en materia de reforma laboral y fiscal, dos organismos multilaterales —el Banco Mundial y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)—, lo que permitirá apreciar el grado de adhesión de los partidos a los lineamientos de estos organismos, de inspiración claramente neoliberal.⁷

Las propuestas de reforma laboral

Desde 1989, año en que el gobierno de Carlos Salinas de Gortari convoca a una discusión sobre una nueva legislación, el tema de la reforma a las leyes laborales ha estado presente en la agenda de gobiernos, partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales.⁸ Los organismos multilaterales —particularmente el Banco Mundial y la ocde— han tenido, sin duda, un papel relevante en esta discusión. Para estos últimos, el mercado laboral mexicano se caracteriza por una “regulación excesiva”. Sus críticas se concentran, de manera particular, en las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo que buscan garantizar la protección de los trabajadores a través de la estabilidad en el empleo. Las normas rígidas para contratar y despedir, argumentan, reducen los niveles de empleo, tienden a incrementar la duración del desempleo y benefician a los que están “adentro” (los trabajadores del sector formal), pero no a los que se encuentran “afuera” (los trabajadores empleados en el sector informal, así como los sectores de la población que no encuentran oportunidades de trabajo) (ocde, 2002: 40).

En el Country Assistance Strategy para México de abril de 2002, el Banco Mundial recomienda modernizar el marco legal y regulatorio del mercado del trabajo. El organismo señala ocho obstáculos, a los que atribuye el crecimiento del empleo informal: el sistema de despidos; los contratos colectivos; las membresías obligatorias a un sindicato (“cláusula de exclusión”); el reparto de utilidades obligatorio; las restricciones obligatorias a los contratos temporales con duración determinada y de aprendizaje; las promociones basadas en la antigüedad; el registro de programas de capacitación promovidos por la empresa; la responsabilidad por los empleados de subcontratistas (Banco Mundial, 2002: 13).⁹

La posición “flexibilizadora” de los organismos multilaterales ha sido criticada. Se afirma que la regulación laboral es necesaria para proteger a los trabajadores ante el poder del mercado, la discriminación del mercado laboral, información insuficiente o asimétrica o un aseguramiento inadecuado frente al riesgo (Lindauer, 1999: 2). La evidencia empírica sugiere, además, que la regulación laboral tiene efectos relativamente limitados sobre la demanda laboral (ibid.: 10), lo que podría explicar que en muchos casos los efectos esperados como consecuencia de las reformas no se hayan alcanzado, al menos en América Latina (oit, 2005: 5). No existe, en suma, la certeza de que las nuevas modalidades de contratación y las mayores facilidades para el despido incidan realmente en la creación de empleos, pero sí es posible, en cambio, que ante la falta de mecanismos de supervisión eficientes y de sindicatos auténticos, estas medidas contribuyan a hacer aún más grave la tendencia a la precarización del empleo (Bensusán, 2003: 79).

La Organización Internacional del Trabajo, así como algunos autores, argumentan, por otro lado, que la estabilidad laboral puede tener efectos positivos sobre la productividad.¹⁰ Así, por ejemplo, Graciela Bensusán hace notar que la protección del empleo no implica solamente costos para el empleador, sino que también puede generarle beneficios, como el logro de relaciones más cooperativas o el aumento de las inversiones en capacitación (2003: 81).

Desde 1995, los tres principales partidos políticos mexicanos han presentado ante el Congreso diversas iniciativas de reforma integral a la legislación laboral. Analizo aquí tres de las más recientes,¹¹ presentadas durante la LXI Legislatura por los grupos parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional (pri), del Partido Acción Nacional (pan) y del Partido de la Revolución Democrática (prd) en la Cámara de Diputados,¹² aunque en algunos temas específicos haré referencia a las demás iniciativas.¹³

Cabe señalar, de entrada, que el alcance de la reforma propuesta por el prd es más amplio que el de sus contrapartes: mientras que el pan y el pri proponen modificar únicamente la Ley Federal del Trabajo, el prd propone también cambios a la Constitución. Estos últimos están principalmente orientados a eliminar el corporativismo sindical (dejando en manos de un Registro Público Nacional de Organizaciones Sindicales y Contratos Colectivos de Trabajo el registro de sindicatos y la resolución de los conflictos de titularidad de los contratos colectivos) y a acabar con la intromisión gubernamental en las relaciones obrero-patronales, sustituyendo las Juntas de Conciliación y Arbitraje (organismos tripartitas, conformados por representantes del Estado, de los trabajadores y de las empresas) por jueces de lo laboral, dependientes del Poder Judicial, y eliminando la Comisión de Salarios Mínimos (con una composición también tripartita).¹⁴ La amplitud de los cambios propuestos por el PRD distingue, sin duda, la propuesta de este partido de la de los otros dos. Pero no debe olvidarse que el pan también promovía, en el año 1995, una reforma de mayor alcance por demás coincidente en varios puntos con la que actualmente defiende el prd.¹⁵

Los tres partidos coinciden, en primer lugar, en señalar la urgencia de una reforma laboral. Para el pan, la realidad económica y social de México, muy distinta a la que imperaba hace más de veinte años (cuando se promulgó la Ley Federal del Trabajo vigente), hace imprescindible modernizar el marco jurídico del sector laboral a fin de facilitar el acceso al mercado de trabajo, impulsar la productividad de las relaciones laborales y, en general, propiciar la competitividad de la economía del país. El prd, por su parte, considera que se requiere de una revisión profunda de las normas del trabajo vigentes con objeto de hacerlas compatibles con las modificaciones en el terreno político, en un entorno de creciente competencia e integración económica mundial. Este partido se propone atender los intereses fundamentales de los trabajadores y, al mismo tiempo, mantener ventajas para los patrones, otorgando incentivos institucionales para fomentar la cooperación y la mejora sostenida de la productividad. El pri, por último, señala que los cambios globales en la economía y la sociedad han modificado las formas de producir y de organizar el trabajo, planteando un conjunto de nuevos problemas que el marco normativo vigente no contempla, lo que hace necesario actualizar la legislación.

Este consenso en torno a la necesidad de una reforma laboral que propicie la adecuación de la legislación a los cambios ocurridos en el ámbito internacional resulta, por sí mismo, altamente significativo. ¿Pero es posible, más allá de esta coincidencia fundamental, establecer similitudes en las propuestas más específicas de los partidos? Las iniciativas del pan y del pri tienen, sin duda, un carácter flexibilizador más pronunciado que la iniciativa perredista. Las dos primeras establecen nuevas modalidades de contratación y modifican el sistema de despidos. Como señala la oit, la contratación y la terminación del trabajo han constituido los puntos centrales de las reformas de la última década en América Latina (2005: 25).

En lo que respecta a las nuevas modalidades de contratación, el pri y el pan proponen establecer, en las relaciones de trabajo por tiempo indeterminado, un “periodo a prueba” de hasta 30 días (180 días, en el caso de trabajadores para puestos de dirección), “con el único fin de verificar que el trabajador cumple con los requisitos y conocimientos necesarios para desarrollar el trabajo que se solicita”.¹⁶ Promueven, por otro lado, un contrato “de capacitación inicial”, de tres meses (seis meses, en el caso de trabajadores para puestos de dirección), con el fin de que el trabajador “adquiera los conocimientos o habilidades necesarios para la actividad para la que vaya a ser contratado”.¹⁷ Para el pri y el pan, estos esquemas permitirán abrir el empleo a los jóvenes y mujeres que llegan cada año al mercado de trabajo.

Ambas iniciativas contemplan una serie de “candados” para evitar abusos en la utilización de estas nuevas modalidades de contratación: ambas “son improrrogables” y no pueden “aplicarse al mismo trabajador simultánea o sucesivamente periodos de prueba o de capacitación inicial, ni en más de una ocasión, ni tratándose de puestos de trabajo distintos”.¹⁸ Las iniciativas del pri y del pan establecen —por último— un contrato por temporada, al prever que las relaciones de trabajo por tiempo indeterminado puedan pactarse para “labores discontinuas cuando los servicios requeridos sean para labores fijas y periódicas de carácter discontinuo, en los casos de actividades de temporada o que no exijan la prestación de servicios toda la semana, el mes o el año”.¹⁹

En lo que concierne al sistema de despidos, el pri y el pan limitan, en caso de despido injustificado, la generación de salarios vencidos durante el juicio correspondiente a un máximo de seis meses (en el caso del pan²⁰) y de un año (en el caso del pri).²¹ Ambos partidos argumentan, en su exposición de motivos, que la duración de los juicios laborales ha hecho que los montos que se generan por salarios vencidos se conviertan en una carga insostenible para el patrón, pero afirman que su propuesta preserva al mismo tiempo el “carácter indemnizatorio” de los salarios vencidos.

El prd rechaza la mayoría de estas medidas, y sólo promueve el contrato por temporada, al prever que el trabajo por tiempo indeterminado pueda ser “continuo o discontinuo”, siendo este último “aquel que se desarrolle de manera permanente por temporadas en ciertos periodos del año, mes, semana o por días, en atención a la naturaleza de los trabajos o actividades”.²² En su exposición de motivos, el partido argumenta que la estabilidad del empleo es un principio “irrenunciable” y que su cancelación “pondría en tela de juicio el ejercicio de todos los derechos consagrados en la legislación”. Cabe destacar, sin embargo, que en el Anteproyecto de 1998, el prd contemplaba un periodo de prueba en términos prácticamente idénticos a los de las iniciativas del pan y del pri.²³ Ante la flexibilidad más amplia que ofrecen el pri y el pan, el partido se pronuncia por una “flexibilidad negociada” que no afecte la estabilidad en el empleo, y que parece tener por objeto la flexibilidad funcional (también contemplada por los otros dos partidos) y de los horarios de trabajo (también contemplada por el pri).

Las tres iniciativas promueven, en efecto, la polivalencia, estableciendo la posibilidad de pactar el desarrollo de labores “conexas” o “complementarias” a la actividad principal, recibiendo el ajuste salarial correspondiente.²⁴ El pri y el pan precisan que se entiende por “tareas conexas o complementarias” aquellas tareas “relacionadas permanentemente y directamente” con las que están pactadas en los contratos individuales y colectivos de trabajo. Con esta medida se busca, como lo afirma el pan en su exposición de motivos, mejorar la productividad de la empresa, superando “la rigidez que se presenta en la descripción de los puestos” de trabajo. A pesar de la precisión aportada por el pri y el pan, es claro que la medida deja un amplio margen de discrecionalidad a los patrones para determinar las tareas que pueden ser consideradas “conexas” o “complementarias” a la actividad principal.

Tanto el prd como el pri permiten, por otro lado, la modificación de los horarios de trabajo. La iniciativa de reforma al artículo 123 constitucional del prd establece la posibilidad de pactar, en el contrato colectivo de trabajo, modalidades distintas a la jornada de 40 horas, siempre y cuando la duración máxima de la jornada semanal sea de 40 horas. El pri, por su parte, prevé que el sindicato o los trabajadores puedan convenir con el patrón la modificación del horario de trabajo, “siempre que exista una causa justificada y sin que pueda exceder de los máximos legales”.²⁵

Aun cuando no tienen, a diferencia de las medidas que flexibilizan la contratación y el despido, un impacto sobre la estabilidad del empleo (entendida ésta como garantía de permanencia en el puesto de trabajo), la flexibilidad funcional y la flexibilidad en los horarios de trabajo constituyen (como lo consigna, en su exposición de motivos, el pri) un “reclamo patronal” tendente a “poder establecer mecanismos que permitan a la empresa adaptarse a las circunstancias del mercado”.

El pan prevé, además, la posibilidad de que el trabajador y el patrón puedan “convenir el pago por cada hora de prestación del servicio, siempre y cuando no se exceda la jornada máxima legal”.²⁶ El partido afirma que la medida sólo busca “clarificar” el concepto de salario por unidad de tiempo, contemplado ya en la legislación vigente.

El tema de la subcontratación opone, una vez más, al prd con los otros dos partidos. Las iniciativas de estos últimos definen el “régimen de subcontratación” (no previsto por la ley vigente, la cual hace referencia a la intermediación) como aquel en el que un patrón, denominado subcontratista, ejecuta obras o presta servicios con trabajadores bajo su dependencia a favor de otra persona física o moral que resulta beneficiaria de los servicios contratados.²⁷ Ambos partidos regulan algunos aspectos de este régimen con el propósito de evitar que sea empleado para evadir obligaciones legales. Aclaran, en particular, que se estimará que el régimen de subcontratación es usado en forma dolosa cuando se utilice para simular salarios y prestaciones menores, y cuando las empresas prestadoras del servicio tengan “simultáneas relaciones de trabajo o de carácter mercantil o civil” con los trabajadores.²⁸

En lo que respecta a la responsabilidad derivada de la subcontratación, los tres partidos establecen que los patrones que utilicen en su empresa los servicios de trabajadores proporcionados por un intermediario serán “responsables solidarios” en las obligaciones contraídas por aquellos.²⁹ Pero mientras que el pri y el pan hacen recaer la responsabilidad última sobre la empresa subcontratista —limitando la responsabilidad de la empresa beneficiaria de los servicios a verificar que la empresa subcontratista sea una persona física o moral legalmente constituida y en cumplimiento de sus obligaciones fiscales (pri), o a cerciorarse de que ésta cuente con elementos propios suficientes para cumplir con las obligaciones que deriven de las relaciones con sus trabajadores y de que cumpla con las disposiciones aplicables en materia de seguridad, salud y medio ambiente de trabajo (pan)—, el prd establece que las responsabilidades patronales corresponden a quienes realmente reciben de manera ordinaria los servicios del trabajador.³⁰

Las tres iniciativas coinciden, en cambio, en una serie de medidas para mejorar la productividad. Las tres establecen la obligación, para los trabajadores, de recibir la capacitación que les ofrezca el patrón.³¹ Las tres proponen vincular los salarios con la productividad³² y convertir las Comisiones Mixtas de Capacitación en Comisiones Mixtas de Productividad y Capacitación, con facultades para realizar diagnósticos y formular programas para incrementar la productividad.³³ La iniciativa del pri mantiene el requisito de la aprobación por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (styps) de los planes y programas de capacitación formulados por el patrón y el sindicato, mientras que las del pan y del prd lo eliminan.³⁴ La iniciativa del pan modifica, además, los criterios de promoción y para la ocupación de las vacantes definitivas, estableciendo como principal criterio el de la productividad y anteponiendo los criterios de capacitación, aptitud, asiduidad y puntualidad (en ese orden) al de la antigüedad.³⁵ El pri y el prd mantienen los criterios vigentes. Cabe destacar, sin embargo, que este último proponía, en el Anteproyecto de 1998, establecer como principal criterio para el ascenso la aptitud, eliminando el de la antigüedad.³⁶

En lo que toca al reparto de utilidades, ninguno de los partidos propone eliminar la medida. La iniciativa del pan prevé, sin embargo, eximir al patrón del pago del reparto adicional de utilidades³⁷ cuando éste haya obtenido de la Junta de Conciliación y Arbitraje la suspensión correspondiente. La del prd busca, por el contrario, devolver al reparto de utilidades el sentido que tenía cuando se creó, agregando a la renta gravable todos los conceptos que, durante el año fiscal, puedan incrementar la ganancia de la empresa (ingresos por dividendos y utilidades en acciones).³⁸

El pan y el prd proponen algunas medidas tendientes a favorecer la democracia sindical, tales como la elección de las directivas sindicales mediante voto libre, directo y secreto³⁹ y la eliminación de la cláusula de exclusión por separación (conservando, ambos, la legalidad de la cláusula de exclusión por ingreso).⁴⁰ Para el PAN, esta cláusula viola el derecho de los trabajadores a no pertenecer a una asociación sindical determinada. El prd, por su parte, considera que si bien la cláusula de exclusión buscó en un principio fortalecer la capacidad de negociación del sindicato frente al patrón, evitando su dispersión o atomización, ésta se ha usado en contra de los trabajadores para encumbrar y mantener dirigencias ajenas a los intereses de los trabajadores y para desterrar de los sindicatos las disidencias incómodas.

Las tres iniciativas incorporan, por último, a la legislación el concepto de trabajo “decente” (de trabajo “digno”, en el caso del pri)⁴¹ y otorgan algunas garantías nuevas a los trabajadores, tales como la prohibición de diversas formas de discriminación⁴² y del hostigamiento sexual,⁴³ aunque las iniciativas del pri, y sobre todo del prd, tienen un carácter “garantista” más acentuado. En materia de salarios, tanto el pri como el prd proponen tomar en cuenta, para calcular el incremento en los salarios mínimos, el Índice Nacional de Precios al Consumidor.⁴⁴ El prd propone, además, considerar el deterioro salarial y el incremento de la productividad media de la economía.⁴⁵ Este último es, por otro lado, el único en ofrecer a los trabajadores una serie de mejoras en las condiciones de trabajo: reducción de la jornada laboral a 40 horas (con pago de 56),⁴⁶ un día más de descanso (para sumar dos días de descanso por cinco de trabajo), aumento de número de días de vacaciones, de las primas dominical y vacacional, e incremento al aguinaldo (que pasa de 15 a 30 días de salario).⁴⁷ Cabe destacar, sin embargo, que la iniciativa del pan de 1995 ofrecía prácticamente las mismas mejoras.

Las propuestas de reforma fiscal

Más que cualquier otra política estatal, la política fiscal tiene efectos directos y claros sobre la distribución del ingreso, lo que hace de ella un instrumento particularmente valioso para evaluar y comparar las políticas públicas de los diferentes partidos. Tradicionalmente se han distinguido así políticas fiscales de izquierda (que tienden a buscar la justicia social redistribuyendo la riqueza a favor de los estratos menos favorecidos de la población) y de derecha (que anteponen la eficacia a los fines redistributivos) (Théret, 1991: 344).

En México, desde hace tres décadas, la reforma fiscal ha sido objeto de discusión y debate públicos. El bajo peso de la carga fiscal (Sobarzo, 2007: 833, 835),⁴⁸ las enormes “carencias productivas” (Guillén Romo, 2000: 133-134) y los rezagos sociales hacen que exista un amplio consenso acerca de la necesidad de incrementar los recursos fiscales del Estado. Pero la reforma se inscribe, al mismo tiempo, en el contexto de un amplio proceso de reestructuración de los sistemas tributarios llevado a cabo durante las décadas de 1980 y 1990 tanto en países desarrollados como en países en vía de desarrollo (Steinmo, 1994: 9).⁴⁹ De acuerdo con Sven Steinmo, las reformas fiscales de la década de 1980 en los países desarrollados se caracterizaron por la reducción de las tasas marginales al capital y a los altos ingresos, compensada con aumentos a los impuestos sobre el consumo, la ampliación de la “base fiscal” y la reducción de los incentivos fiscales. Estados Unidos redujo así su tasa individual máxima de 70 a 33 por ciento y su tasa corporativa máxima de 46 a 34 por ciento, mientras que el Reino Unido bajó su tasa individual máxima de 93 a 40 por ciento y su tasa corporativa máxima de 52 a 35 por ciento (ibid.: 9, 15).

La reforma fiscal que el gobierno mexicano promovió entre los años 1989 y 1992 se inscribe claramente en el mismo proceso. De acuerdo con Héctor Guillén Romo, la reforma bajó tanto el Impuesto sobre la Renta (isr) de las empresas, cuya tasa pasó de 40 a 35 por ciento, como la tasa de imposición máxima para los particulares, la cual pasó de 50 a 35 por ciento (2000: 133). Aunque en el sexenio siguiente se incrementó la tasa general del Impuesto al Valor Agregado (iva) del 10 al 15 por ciento, la recaudación como proporción del pib se mantuvo estancada, por lo que la reforma fiscal permaneció —y permanece a la fecha— como una asignatura pendiente.⁵⁰

Al igual que en el caso de la reforma laboral, los organismos multilaterales han tenido una participación destacada en la discusión de esta reforma. El Banco Mundial promueve un sistema fiscal “neutro”, es decir, “aquel que evita interferir con las decisiones de alocación de recursos del sector privado” (Thirsk, 1997: 8). Para este organismo, la neutralidad requiere de la creación de amplias bases fiscales y el establecimiento de tasas impositivas más uniformes. Las bases amplias y las tasas bajas y más uniformes facilitan alcanzar la equidad “horizontal”,⁵¹ simplifican la administración de los impuestos y reducen la evasión fiscal (idem).

En muchos países —observa el Banco Mundial—, criterios de equidad “vertical” han llevado a contemplar medidas como las exenciones del isr a los hogares más pobres, exenciones o tasa cero en el iva en los alimentos consumidos por los pobres. Pero para el Banco, el sistema tributario es un instrumento de redistribución del ingreso “bastante pobre”. Por ello recomienda a los países en desarrollo establecer un “sistema fiscal indirecto eficiente” y usar los recursos generados por éste para financiar subsidios focalizados hacia los pobres (ibid.: 15).

Como el Banco Mundial, la ocde propone ampliar la base fiscal, reduciendo al mínimo los regímenes preferenciales, “es decir el gran número de bienes y servicios exentos y con tasa cero en el régimen del iva, el trato preferencial a sectores específicos en el impuesto sobre la renta corporativo, así como la exención de los ingresos complementarios del salario en el impuesto sobre la renta de las personas físicas” (ocde, 1999: 15). En 1999, recomendaba, de manera más específica, limitar el número de bienes y servicios exentos y con tasa cero a unos cuantos artículos de primera necesidad (adoptando medidas compensatorias para los grupos vulnerables);⁵² eliminar la tasa cero en agricultura y pesca, así como la exención del transporte terrestre; eliminar los regímenes preferenciales en ciertos sectores (agricultura, pesca, transporte terrestre, edición); endurecer las reglas de consolidación; gravar los ingresos complementarios del salario (como las prestaciones sociales) y eliminar los subsidios fiscales; incrementar los impuestos sobre la propiedad (impuesto predial); y por último, mejorar la administración (capacitación, auditorías, fortalecimiento de la certeza legal) (ibid.: 15-17).⁵³

Desde 2001, los tres principales partidos políticos mexicanos han presentado una serie de iniciativas de reforma fiscal integral. Analizo aquí las dos iniciativas elaboradas por el pri y el prd durante la lxi Legislatura.⁵⁴ En el caso del pan, tomo como principal referencia, por su carácter integral, la iniciativa que el Ejecutivo Federal envió a la Cámara de Diputados en abril de 2001 (y que el propio Ejecutivo llamó “Propuesta de la Nueva Hacienda Pública Distributiva”⁵⁵), pero me remito también a una serie de iniciativas más, de menor alcance, presentadas entre 2003 y 2009, que actualizan y modifican diversos elementos de la primera.⁵⁶

En los casos del prd y del pri también me referiré a dos iniciativas presentadas por el primero ante el Senado en octubre del año 2001⁵⁷ y a una iniciativa presentada por el segundo, ese mismo año, también ante el Senado.⁵⁸

Los tres partidos coinciden en señalar que la recaudación tributaria como porcentaje del pib es muy baja y que no permite hacer frente a las necesidades de inversión en educación, salud e infraestructura. El pan y el prd destacan, además, la complejidad del sistema tributario. Para el primero, ésta impone costos irracionales al contribuyente, disminuyendo la competitividad del aparato productivo y desalentando el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Para el segundo, ésta sólo beneficia a los grandes contribuyentes, permitiéndoles eludir el pago justo del impuesto que les corresponde. El pan considera —por otro lado— que el sistema no garantiza el principio fundamental de la equidad horizontal, al permitir que contribuyentes con una capacidad de pago similar soporten cargas fiscales considerablemente diferentes.

La comparación de las posiciones que tienen los principales partidos mexicanos en torno a la reforma fiscal muestra que existen coincidencias notables en lo que concierne al Impuesto sobre la Renta (isr), aunque hay también diferencias importantes en lo que se refiere al Impuesto al Valor Agregado (iva).

En materia de tasas del isr, el pan ha promovido, entre 2001 y 2004, una reducción significativa tanto de la tasa de las personas morales como de la tasa marginal máxima aplicable a las personas físicas (que antes de 2001 se encontraban en niveles de 35 y 40 por ciento, respectivamente). En su iniciativa de 2004, este partido propone fijar ambas tasas, a partir de 2007, en 28 por ciento.⁵⁹ El pri, por su parte, propone aumentar la tasa marginal máxima de las personas físicas de 28 a 35 por ciento (argumentando que deben contribuir más quienes más tienen), pero busca reducir, al mismo tiempo, en forma gradual, la tasa del isr corporativo hasta alcanzar 25 por ciento en 2015. Ambos partidos justifican la reducción del isr corporativo por la necesidad de ubicarlo en niveles internacionalmente competitivos. El pri espera, además, que la diferencia entre la tasa corporativa y la tasa marginal máxima individual incite a las empresas a reinvertir sus utilidades, ya que si los empresarios buscan disponer de su utilidad, deberán pagar la tasa individual de 35 por ciento.

El prd mantiene ambas tasas en el nivel vigente (28 por ciento⁶⁰), pero busca establecer, en el isr corporativo, una tasa de 35 por ciento sobre los dividendos y las utilidades distribuibles, de manera a lograr una convergencia impositiva con los países miembros de la ocde, cuya tasa impositiva promedio en materia de dividendos es de 43.8 por ciento. El partido argumenta que la medida permitirá gravar los dividendos,⁶¹ con un impacto estimado de 75 mil millones de pesos, garantizando a la vez que la tasa sea la más competitiva de la ocde.

No hay, tampoco, mayores diferencias en lo que concierne, en el isr de las personas físicas, a la progresividad de las tasas. El pan buscó, en un principio, reducir las tarifas en el isr individual a una sola (en lugar de 49), con únicamente dos “tramos”, pero en su iniciativa de 2007 propone aumentar el número de tramos a ocho. El pri es, sin duda, el que imprime la mayor progresividad a la tasa, al establecer 13 tramos. El prd no aborda el tema, no obstante que la progresividad de las tasas era, en 2001, una de sus principales demandas.

En materia de exenciones, los partidos promueven la conservación (o incluso la ampliación) de algunas y la eliminación de otras. El pan es el único partido que propone (en 2001) gravar las prestaciones sociales, exentando sólo a algunas de ellas del gravamen (como las ayudas por maternidad y enfermedad). En su iniciativa de 2003, el partido se pronuncia, en cambio, por incrementar de nueve a diez salarios mínimos la exención a jubilaciones y pensiones. El pri propone, por su parte, mantener las exenciones en el pago por la prestación de un trabajo subordinado y en el crédito al salario. El prd, por último, busca aumentar la exención de siete a quince salarios mínimos en los ingresos obtenidos por concepto de prestaciones de previsión social.

Este último partido se distingue, ciertamente, por proponer la eliminación de la exención de las ganancias de las personas físicas por concepto de enajenación de acciones en bolsas de valores reconocidas. Sin embargo, cabe destacar que en el año 2001 el pri también proponía gravar parcialmente el capital especulativo. Este partido se pronunciaba, en efecto, por eliminar la exención a las ganancias del capital derivadas de acciones y derivados financieros cuando el enajenante tuviera en su posesión más del 15 por ciento de las acciones con derecho a voto y enajenara más del 5 por ciento de las acciones totales de la sociedad en un periodo de 12 meses. Proponía, también, gravar las ganancias de las operaciones “Jumbo” (aquellas en las que son enajenadas las acciones que representan el control accionario o efectivo de la empresa), así como las ganancias provenientes de ventas de acciones y derivados de capital cuya tenencia hubiera sido inferior a seis meses (estas últimas a una tasa de 20 por ciento).

En cuanto a las deducciones en el isr de las personas físicas, el pri y el pan proponen permitir la deducción de las colegiaturas.⁶² Este último se pronuncia, además, por la deducibilidad de las primas pagadas por concepto de gastos médicos. El prd, por su parte, no busca establecer nuevas deducciones, pero tampoco propone eliminar las ya existentes.

Los tres partidos buscan eliminar, o por lo menos acotar, los regímenes preferenciales en el ISR corporativo (régimen de consolidación y simplificado⁶³) y establecer, en su lugar, un régimen para los pequeños y medianos contribuyentes. En 2001, el pan se pronuncia por eliminar ambos regímenes y, seis años más tarde, el establecimiento del Impuesto Empresarial a Tasa Única (ietu) obedece, en gran medida, al propósito de recuperar la recaudación que se pierde por tratamientos preferenciales, así como por evasión y elusión fiscales en el isr. Sin embargo, en 2009, ese partido cambia su postura frente al régimen de consolidación, afirmando que sigue siendo un instrumento importante para que las empresas recuperen sus pérdidas y reinviertan sus utilidades. Propone, no obstante, limitar a cinco años el diferimiento, en ese régimen, del pago del isr (que en ese momento era indefinido). El partido propone, por otro lado, permitir la deducibilidad de la participación de los trabajadores en las utilidades. En materia de pequeños contribuyentes, propone facultar a las entidades federativas para fijar cuotas para cobrar el isr de ese sector.

Para el pri, los regímenes especiales ya han cumplido sus objetivos, pero ahora constituyen vías para la evasión o elusión tributarias, por lo que deben ser modificados. Propone hacer opcional el régimen simplificado para las personas morales o físicas con actividad empresarial con ingresos de hasta 20 millones anuales, estableciendo una tasa anual fija de cinco por ciento sobre los ingresos brutos, sin la posibilidad de hacer deducción alguna. En el caso de los productores rurales, el límite de ingresos sería de 4 millones y la tasa de tres por ciento. Propone, además, eliminar el ietu, incorporando los elementos más importantes de ese impuesto al isr, en particular la no deducción de las erogaciones por concepto de crédito al salario y de pagos por la prestación de un servicio subordinado (que, para el pri, se ha desnaturalizado para simular el pago de prestaciones extra),⁶⁴ así como la no deducción de los pagos realizados por concepto de regalías (pues han sido utilizados para erosionar la base del isr).

El prd —por su parte— se pronuncia por derogar el régimen de consolidación fiscal y eliminar el régimen simplificado en autotransporte, agricultura, ganadería, pesca y silvicultura. En lugar de este último, propone establecer regímenes simplificados para los contribuyentes pequeños e intermedios. Propone, por otro lado, que el ietu se aplique solamente a las personas físicas y morales cuyos ingresos sean iguales o superiores a 500 millones anuales (es decir, a los grandes contribuyentes). En el sector de la minería, el partido se pronuncia por fijar una cuota de cinco por ciento sobre el valor de la producción bruta.

Las propuestas en torno al iva son, sin duda, las que más dividen a los partidos. El pri es el único partido que busca reducir la tasa general de ese impuesto,⁶⁵ del 16 al 13 por ciento. El mecanismo que propone consiste en establecer la devolución de tres puntos del impuesto, con la condición de que el solicitante esté inscrito en el Registro Federal de Contribuyentes, lo que arrojaría una tasa efectiva del 13 por ciento. Para el partido, la medida estimularía el interés de las personas de formalizar su condición ante el fisco, permitiendo la incorporación a la formalidad de millones de consumidores y establecimientos mercantiles. El partido propone, por otro lado, eliminar la tasa reducida actualmente vigente en la región fronteriza.

El pan es el primero que propone, en 2001, gravar medicinas y alimentos a una tasa del 15 por ciento, con excepción de una canasta básica. El partido argumenta que la aplicación de la tasa 0 a los alimentos, así como las exenciones en el iva, han resultado ser un mecanismo ineficiente para apoyar el ingreso de las familias más desvalidas, ya que el subsidio implícito que significa su aplicación se otorga en forma generalizada y beneficia más a la población de mayores ingresos.⁶⁶ Propone compensar la medida con “programas sociales de transferencias directas” en beneficio del 20 por ciento de la población de menores ingresos. La medida, como se sabe, fue rechazada por el Congreso (con los votos en contra del prd y del pri). En 2003, el partido vuelve a proponer gravar medicinas y alimentos, pero esta vez a una tasa del ocho por ciento, la cual sería aplicada en forma gradual.

El pri, que en 2001 rechazaba la medida (por considerar que la afectación a la población más necesitada superaba los beneficios derivados de los esquemas de compensación previstos), propone, en 2011, gravar con la tasa general del iva los alimentos (no así los medicamentos), manteniendo la tasa 0 en una canasta de alimentos de consumo generalizado, con el propósito de conservar la protección a los sectores de menores ingresos.⁶⁷ El argumento del partido es muy parecido al del pan. La tasa 0 —explica— aplica a todos los productos destinados a la alimentación, sin importar si los mismos forman parte del consumo popular o del consumo de la población de mayores recursos (y sin importar, tampoco, si el producto es realmente consumido como alimento o tiene un uso diferente). Ello desnaturaliza el beneficio que originalmente pretendió otorgarse a los sectores de la población con menores ingresos, convirtiéndolo en un subsidio generalizado, altamente regresivo.⁶⁸

El prd no hace, en su iniciativa de 2011, mención del tema, pero en 2001 argumentaba en contra de la aplicación del iva a alimentos y medicinas aduciendo que con la medida se provocaría una disminución en la capacidad de compra de amplios estratos sociales en rubros que son elementales para la sobrevivencia.⁶⁹ El partido afirmaba que si bien era deseable que el iva se generalizara a la mayoría de las actividades mercantiles y que sus tasas se homologaran (para abatir las deficiencias de recaudación de ese impuesto), había que tomar en cuenta no sólo el balance costo-beneficio económico, sino también el social, “en función de las características estructurales, regionales y distributivas de la sociedad mexicana”. En otras palabras, en 2001, el prd no dudaba de la conveniencia de la medida, pero consideraba que la estructura socioeconómica del país la hacía inviable.

Existen otras diferencias, de menor importancia, entre las propuestas de los partidos. Tanto el pan como el prd proponen diversas medidas para incrementar los recursos fiscales de Estados y municipios. El pan se pronuncia, en 2004, por trasladar tres puntos de la tasa del iva a los Estados y municipios.⁷⁰ así como por permitir a los Estados establecer impuestos cedulares (a una tasa de entre dos y cinco por ciento) sobre salarios, ingresos por concepto de honorarios profesionales, actividades empresariales y renta y venta de inmuebles. El prd propone, por su parte, que las entidades federativas administren el 100 por ciento de la recaudación del régimen intermedio del isr, mejorar los niveles de recaudación del impuesto predial, aumentar los montos de la Recaudación Federal Participable (rfp) destinados al Fondo General de Participaciones (fgp) y otros fondos, así como crear tres fondos más.⁷¹

Conclusiones

El análisis de las propuestas de reforma laboral y fiscal muestra amplias coincidencias entre pri, pan y prd, aunque también deja ver, desde luego, diferencias, algunas de matiz y otras más profundas.

Los tres partidos coinciden no sólo en su voluntad de flexibilizar la legislación laboral para mejorar la competitividad de las empresas mexicanas, sino también en una serie de medidas concretas para alcanzar este fin, tales como la propuesta del trabajo por temporada (permitiendo la prestación de servicios en forma discontinua), la flexibilización funcional (abriendo la posibilidad de que los trabajadores puedan hacer labores “conexas” o “complementarias” a su actividad principal). Pero mientras que el pri y el pan proponen una flexibilización amplia, que incluye los mecanismos de contratación (periodo a prueba, contrato de formación inicial) y de despido, así como el reconocimiento de la figura de la subcontratación, el prd se pronuncia por una flexibilidad parcial (“negociada”), que busca afectar lo menos posible la estabilidad laboral. No debe olvidarse, sin embargo, que en 1998 este último partido se mostraba favorable a una de las medidas de flexibilización que (de acuerdo con el propio partido) afectan la estabilidad: el periodo de prueba.

Los tres partidos coinciden, por otro lado, no sólo en la necesidad de mejorar la productividad, sino también en la mayoría de las propuestas específicas para alcanzar este fin. El prd y el pan coinciden, por último, en una serie de medidas para democratizar la vida sindical (supresión de la cláusula de exclusión por separación, elección de las directivas sindicales a través del voto directo y secreto), aunque en este terreno las propuestas del primero van, sin duda, más lejos que las del segundo.

Hay también, en materia de reforma fiscal, amplias coincidencias. Los tres partidos proponen mantener las tasas del Impuesto sobre la Renta aplicables a las empresas y a los altos ingresos en un rango competitivo, comparable al de la mayoría de los países de la ocde. Sorprendentemente, el partido que promueve una mayor tasa para los altos ingresos, así como una mayor progresividad de la tasa para las personas físicas no es el prd, sino el pri. Los tres partidos coinciden si no en eliminar, por lo menos en acotar los regímenes especiales (régimen de consolidación y simplificado) en el isr de las personas morales. Ningún partido propone, por otro lado, bajar la tasa general del iva, ello a pesar de las críticas que el prd dirige al carácter regresivo del impuesto.

La principal diferencia tiene que ver con la posición divergente de los partidos en el tema de la aplicación del iva en medicinas y alimentos. El pan propone gravar ambos, el pri sólo los alimentos, mientras que el prd rechaza la medida (aun cuando reconoce su conveniencia) por los efectos que tendría sobre los estratos de menores ingresos de la población.

La comparación de las iniciativas en materia laboral y fiscal confirma la cercanía de las posiciones del pri y del pan, advertida por algunos autores, pero también pone en evidencia que el lugar que ocupa el prd en el espacio político mexicano dista mucho de ubicarse en las “antípodas” del de los otros dos partidos. La creciente moderación de este partido ha sido, sin duda, el factor determinante para reducir la distancia ideológica que lo separa de sus contrapartes. En su iniciativa de reforma fiscal del año 2011, el prd renuncia, de hecho, a varias de sus propuestas originales como la reducción de la tasa del iva de 15 a 10 por ciento, el incremento de las tasa del isr para los ingresos más altos, presentes en sus plataformas electorales de 1997 y de 2000 (prd, 1997: 35; Alianza por México, 2000: 45-46) y a la progresividad de las tasas del isr de las personas físicas, presente en la iniciativa de 2001.

El análisis de las propuestas en materia laboral y fiscal permite, también, apreciar el grado de adhesión de los partidos a los principios promovidos por los organismos multilaterales. Así, las propuestas del pan y del pri muestran, ciertamente, un mayor grado de adhesión a estos principios que las del prd, cuyas posiciones dejan ver un mayor grado de autonomía. Las coincidencias observadas en torno a puntos fundamentales (la necesidad de adecuar las normas laborales a los imperativos de productividad y competitividad de la economía del país, o la de fijar las tasas del isr a niveles internacionalmente competitivos) sugieren, sin embargo, que los cambios en la economía internacional de las últimas tres décadas han tenido efectos importantes sobre las propuestas ideológicoprogramáticas de los partidos políticos mexicanos, propiciando una reducción significativa de la distancia ideológica que los separa.