Se pretende determinar si en la España de la segunda mitad del siglo XX se produjeron los beneficios económicos y sociales derivados de la reducción del gasto militar producidos en otros países. Para ello se han construido series a precios constantes del PIB, de la FBCF, del saldo presupuestario, la deuda, el gasto militar, de bienes preferentes como la educación y la sanidad y del resto de los principales gastos sociales. La comparación de ellas muestra que el dividendo de la paz se dio esencialmente a partir de la instauración de la democracia. Entre 1950-1975 y 1976-2000, el peso de la defensa respecto al gasto del Estado y la riqueza nacional se redujo 3 y 2 veces, respectivamente, mientras que el de los gastos sociales, especialmente el de la sanidad y la educación, se multiplicó por varias veces.
An attempt is made to determine whether the reduction of military spending in the second half of the twentieth century in Spain generated economic and social benefits like those in other countries. For this aim, a series of constant prices has been constructed using the GDP, GFCF, budget balance, national debt, military spending, education spending, health spending and the other main social sector expenditures. The comparison of these series show that a peace dividend existed, particularly from the establishment of democracy onwards. Between 1950-1975 and 1976-2000 periods, military costs (defence spending as percentage of GDP) declined by a factor of 4, while social sector expenditures, especially health and education, increased by a factor of 3.
La idea de que elevados costes de la defensa merman el crecimiento económico y el gasto social se basa en la creencia de que asignar dinero y personas a las fuerzas armadas es una carga para la economía y la sociedad. Lo gastado en armas no puede destinarse a la inversión o a programas sociales, mientras que aquellos que sirven como militares no pueden trabajar en otros sectores más productivos. Por ello, si los recursos empleados en la defensa se reducen sustancialmente, es presumible que se produzca lo que se ha denominado el «dividendo de la paz», un concepto que describe los beneficios económicos y sociales generados a largo plazo por la disminución del gasto militar tras el fin de la Guerra Fría. Entre ellos se contarían la reasignación de capitales y trabajadores del área militar a la civil, la reorientación de la I+D militar al sector civil, la reconversión de la industria militar en la producción de bienes y equipos civiles, la reducción del presupuesto militar… Todo ello puede generar desempleo o subempleo de factores de producción a corto plazo, pero suele favorecer el crecimiento a largo plazo a través del aumento de la inversión (Brauer, Webster y Galbraith, 2004; Brömmelhörster, 1997). Así, los gobiernos dispondrían de más recursos para emplear en fines sociales. No obstante, el gasto en defensa parece también tener unos efectos positivos sobre el crecimiento y el empleo porque impulsa la demanda agregada, financia las infraestructuras, perfecciona el capital humano y tecnológico y genera la seguridad y estabilidad necesarias para invertir (véase sección 2 para un tratamiento más amplio de este asunto).
El dividendo de la paz es un concepto generado por la literatura académica sobre la teoría cañones versus mantequilla, 2 términos acuñados por los medios de comunicación estadounidenses durante la Primera Guerra Mundial que se utilizaron por primera vez en el ámbito académico 3 décadas después (Samuelson, 1948). Con ellos se dio nombre a una teoría simplificada del gasto nacional bruto que estipula que cualquier país ha de elegir entre 2 opciones al utilizar sus recursos: puede optar por bienes civiles o militares o por ambos en cantidades variadas. La curva resultante de tal elección es el ejemplo típico de la frontera de la posibilidad de producción, que muestra el coste de oportunidad consiguiente del hecho de que fabricar más cañones supone reducir la producción de mantequilla, y viceversa. Desde el punto de vista presupuestario este dilema constituye un juego de suma cero por el que si se aumenta el gasto militar ha de reducirse el civil, y al contrario. Se trataría, por tanto, de una relación inversa, una relación de sustitución entre ambos tipos de gasto que respaldaría la máxima de que si los gobiernos asignan más recursos a la defensa tienen que reducir los destinados a programas sociales.
Estas páginas tienen por objeto examinar si en la España de la segunda mitad del siglo XX se habría producido un dividendo de la paz por la existencia de relaciones de sustitución entre el gasto militar y el civil. Este es un tema relevante para la economía pública, la economía de la defensa e incluso la historia económica por varias razones. Una de ellas es porque no se ha investigado en España: la mayoría de los estudios que lo han tratado se ocupan de países europeos durante la segunda mitad del siglo XX, el principal hábitat geopolítico y económico de España y el periodo en que nuestro país aceleró su proceso de convergencia con Europa. Además, es un asunto de actualidad muy relacionado con unas finanzas públicas que sufren grandes penurias en muchos países occidentales. La bibliografía académica sobre el dividendo de la paz y las relaciones de sustitución entre los gastos sociales y militares muestra que hay que elegir a la hora de financiar los diversos bienes o servicios públicos y que ello tiene notables repercusiones económicas y sociales que generan debates de alcance sobre el destino de los recursos públicos. Uno de los más destacados es la financiación de los programas sociales, a los que, por un lado, se les achaca que son muy costosos, mientras que, por otro, se les reconoce que disminuyen o palían los conflictos sociales porque contrarrestan los efectos de la pobreza y la desigualdad.
Tras la introducción, en la sección 2 se presenta abreviadamente el estado de la cuestión sobre las interrelaciones entre la defensa, la economía y el gasto social, haciendo hincapié en los resultados de la investigación. En la sección 3 se comparan las evoluciones del gasto militar, la economía y los principales gastos sociales para comprobar si en la España de la segunda mitad del siglo XX los bienes preferentes, las pensiones y otros capítulos sociales resultaron favorecidos o perjudicados por la situación económica y el coste de la defensa, y viceversa. Lo que se pretende determinar es si en la España de dicho periodo se produjo una reducción del coste de la defensa en relación con el gasto del Estado y la renta nacional y, de ser así, si el «dividendo» de ello habría sido una mayor asignación de recursos públicos a los programas de gasto esenciales del estado de bienestar. Por último, la sección 4 se dedica a las conclusiones y las perspectivas de investigación futuras.
2Esfuerzo militar, evolución económica y gasto social en el siglo XXLa relación entre el gasto militar, la economía y el gasto social ha sido objeto de una extensa bibliografía que proporciona conclusiones divergentes. En las investigaciones sobre los vínculos entre la financiación de la defensa y la evolución de la economía los resultados difieren, cualquiera que sea su enfoque. En los estudios de orientación keynesiana se asegura que la defensa estimula el crecimiento porque potencia la demanda agregada, financia la industria pesada y las infraestructuras, genera empleo, mejora el capital humano y tecnológico y crea las condiciones necesarias de seguridad y estabilidad para la confianza del inversor (McNair, Murdoch y Sandler, 1995; Heo, 1999). Para los que han adoptado la perspectiva marxista, el gasto militar es una herramienta contracíclica del capitalismo que reduce la tendencia de este al subconsumo y a la caída de la tasa de beneficio, y contribuye a absorber el excedente generado por el sector monopolista, con lo que las carreras de armas encajarían en la lógica del capitalismo de intentar mantener constante la ratio producción-demanda mediante el gasto militar (Baran y Sweezy, 1966; Kidron, 1968; Griffin, Devine y Wallace, 1982). En investigaciones que adoptan enfoques neoclásicos o de otro tipo, el gasto militar inhibe el crecimiento al reducir la inversión, limitar las asignaciones a I+D e incrementar la burocracia (Huisken, 1982; Mosley, 1985; Chan, 1987; Rasler y Thompson, 1988).
La ausencia de consenso académico sobre los efectos económicos del gasto militar no es óbice para que exista una conclusión predominante: la de que las cargas de la defensa no han tenido un impacto significativo en el crecimiento, y que han sido, en cualquier caso, más perjudiciales que beneficiosas. Entre 1950 y 1985, el efecto conjunto del gasto militar en el crecimiento económico no fue diferente de cero en 87 de los 103 países analizados en un estudio publicado hace 2 décadas (Mintz y Stevenson, 1995). Resultados parecidos se han obtenido en otros trabajos aparecidos en la misma época o antes (Chan, 1987; Ram, 1995; Dunne, 1996) y en algunos recientes. Por ejemplo, Dunne y Uye (2009) solo hallaron impactos positivos de la defensa en el crecimiento en 21 de las 103 obras que analizaron, impactos negativos en 37 y en 44 no se proporcionaban resultados claros. El gasto militar tuvo una repercusión negativa —o neutra, en el mejor de los casos— en 15 economías de la Unión Europea entre 1961 y 2007 (Dunne y Nikoladiou, 2012). Los cálculos del efecto multiplicador parecen mostrar, en general, la dimensión económica negativa del gasto militar. Entre 1905 y 1980, en Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Japón y República Federal de Alemania oscilaron, excluidas las grandes guerras, entre el −0,60 y el 0,028. Entre ambos guarismos estaría el multiplicador de los países de renta variada (−0,19) y en vías de desarrollo (−0,11/−0,27) (Nardinelli y Ackerman, 1976; Deger y Sen, 1983). Las estimaciones son menos negativas si se incluyen los grandes conflictos y llegan a ser positivas en situaciones de elevado desempleo. Por ejemplo, durante las 2 guerras mundiales y los conflictos de Corea y Vietnam, el efecto multiplicador de la defensa estadounidense fue del 0,8, alcanzó el 0,67 en 1939, con una tasa de desempleo del 5,6%, y pudo llegar al 1,0 en los periodos en que el paro llegó al 12%, con lo que el gasto militar habría compensado el dinero desviado de la inversión (Barro y Redlich, 2011).
También presentan resultados muy diferentes las investigaciones sobre las relaciones de sustitución entre el gasto militar y el civil y sus efectos económicos y sociales. Existe una línea divisoria, más o menos clara. Mientras que en la mayoría de los estudios publicados entre fines del decenio de 1960 y mediados del siguiente se concluyó que la financiación de la defensa se hizo a costa del gasto social y de la economía, lo que habría impedido la generación de un dividendo de la paz, en la mayoría de los aparecidos con posterioridad se sostiene que los cañones no se fabricaron a costa de la mantequilla o no se hallaron pruebas sólidas de lo contrario. Así, en Estados Unidos, Reino Unido, Alemania Occidental, Alemania Oriental y Grecia, naciones en las que el gasto militar era relativamente elevado, la defensa tuvo, entre 1950 y 1960, una relación de sustitución estadísticamente importante con la inversión, el consumo y el gasto civil corriente gubernamental, exceptuadas las transferencias (Pryor, 1968). La inversión y, especialmente, el consumo y el gasto público en el nivel local y estatal, destacadamente el destinado a asistencia social y a bienes preferentes como la sanidad y la educación, fueron los más perjudicados por el gasto militar en los Estados Unidos del periodo 1939-1968, mientras que en el Reino Unido y la Francia de 1947-1965 la inversión también menguaba cuando aumentaba el gasto en defensa, pero no el consumo, mientras ocurría lo contrario en Canadá (Russett, 1969). Parece que los efectos del gasto militar en Estados Unidos dependían de si los periodos estudiados eran bélicos o pacíficos, de manera que durante grandes conflictos como la Segunda Guerra Mundial la factura de la defensa la pagaría el conjunto de la sociedad, mientras que en las guerras «menores» (las de Corea y Vietnam) y en las épocas de paz probablemente fue el consumidor el que la abonó en su casi totalidad (Hollenhorst y Ault, 1971). En cualquier caso, los principales perjudicados por el gasto militar en los Estados Unidos del periodo 1929-1971 habrían sido los grupos de ingresos más bajos, dado que la financiación de la defensa afectó negativamente a la sanidad y, sobre todo, a la asistencia social (Peroff, 1976). Entre 1950 y 1966, el impacto depresivo mayor de la defensa en el gasto social en 16 países industrializados se dio durante los años de la Guerra Fría y los inicios de la carrera armamentística nuclear, especialmente en los más involucrados en ellas (Wilensky, 1975).
A partir de mediados del decenio de 1970, la mayoría de las investigaciones pusieron en cuestión o refutaron que la financiación de la defensa hubiera afectado negativamente al gasto social. Buena parte de este cambio parece que se debió a los progresos en los fundamentos teóricos, metodológicos y estadísticos1. Así, la sanidad no parece que sufriera recortes por un gasto militar creciente en Estados Unidos, Reino Unido, Suecia y Australia entre 1950 y 1970 (Caputo, 1975). Tampoco parece que existiera ninguna relación significativa entre el gasto militar y el social en los Estados Unidos del periodo 1900-1976, excepto durante las 2 grandes guerras mundiales, que originaron un gran impacto negativo en los programas sociales, siempre y cuando se tuviera en cuenta la deuda pública (Clayton, 1976). Entre 1929 y 1974, el gasto militar estadounidense no perjudicó al gasto total federal final en sanidad o en personal e I+D sanitarios, aunque sí a la inversión privada en sanidad (Peroff y Podolak-Warren, 1979). Durante un periodo algo más corto (1941-1979), el gasto militar, el educativo y el sanitario aumentaron al mismo tiempo en dicho país (Russett, 1982). Al menos durante los periodos de paz, en Estados Unidos, en la República Federal de Alemania, Francia y el Reino Unido el gasto social experimentó intensos aumentos entre 1948 y 1978, mientras que el coste de la defensa decreció, tanto en relación con el gasto público total como con el PNB (Domke, Eichenberg y Kelleher, 1983).
En los Estados Unidos del periodo 1947-1980, las partidas principales del gasto militar no parece que repercutieran negativamente en el gasto social, excepto en los años de Reagan. Por ejemplo, el crecimiento de lo abonado a las fuerzas armadas en concepto de personal no fue suficiente para sustituir o reducir la demanda de sanidad, educación o vivienda, pese a que las fuerzas armadas proporcionaban estos bienes preferentes al personal militar (Mintz, 1989). Entre 1953 y 1987 cuantías crecientes de los costes de la defensa minoraron la inversión en Estados Unidos, lo que a su vez disminuyó el crecimiento económico y, en un plazo de unos 6 años, limitó la capacidad de los gobiernos de asignar recursos a la educación (Mintz y Huang, 1991). Por otra parte, entre 1954 y 1986, los incrementos del gasto militar estadounidense no originaron disminuciones en la financiación pública de la educación y la seguridad social, aunque sí en la de la sanidad y en áreas como la agricultura, la energía, el transporte y el comercio, siempre que se tuvieran en cuenta el déficit y la deuda (Mok y Duval, 1992).
En la Turquía del periodo 1924-1996, un gasto militar creciente redujo los recursos disponibles para la sanidad, pero no los destinados a educación (Yildirim y Sezgin, 2002).
De 17 naciones industrializadas y desarrolladas del periodo 1960-1993 aquellas que contaban con fuerzas armadas grandes en relación con la población hicieron un esfuerzo menor en pro del gasto social, mientras que en las que el reclutamiento se efectuaba mediante el servicio militar obligatorio se gastó en fines sociales una proporción mayor de la que se empleaba en las que dependían de voluntarios (Gifford, 2006). Entre 1990 y 2004, una investigación ha hallado una relación positiva entre la defensa, el gasto social y el gasto educativo en Grecia. Parece que cuando se produce un incremento de un 1% en el gasto militar, el aumento del gasto educativo es de un 0,611% (Kollias y Paleologou, 2011). En otro trabajo se ha concluido que los devastadores efectos económicos y sociales de las 2 grandes guerras mundiales favorecieron la implementación de los programas sociales que constituyen el núcleo del estado de bienestar (Herbert y Petersen, 2014). Por último, se ha detectado que, en 29 países de la OCDE hubo, en el periodo 1988-2005, una relación de sustitución positiva entre el gasto en defensa y los 2 bienes preferentes esenciales del estado de bienestar, la educación y la sanidad (Lin, Ali y Lu, 2015).
3Financiación de la defensa, economía y gasto social en España, 1950-2000El estudio del caso español durante la segunda mitad del siglo XX revela todas las complejidades que caracterizan las relaciones entre la defensa, la economía y los gastos sociales. La financiación de la defensa puede tener repercusiones directas o indirectas en la asignación de recursos a programas sociales. Un gasto militar creciente puede reducir la cuantía del gasto social, e impedir la generación de un dividendo de la paz. Lo mismo ocurriría si el dinero empleado en el área militar limitara la cuantía de los programas sociales a través del impacto que la defensa genera en la inversión y el crecimiento (Chan, 1987; Rasler y Thompson, 1988; Mintz y Huang, 1991; Gifford, 2006). Ello presupone que existen algunos factores que difieren los efectos del gasto militar, lo que requiere explorar las relaciones entre este, la cuantía de la inversión, la economía y los diferentes gastos sociales.
El gasto militar y la riqueza nacional experimentaron en España incrementos absolutos y per cápita entre 1950 y 2000, pero el de la segunda fue mucho mayor que el del primero. El valor anual medio del PIB en términos reales fue en el decenio de 1990 casi 7 veces mayor que el que había alcanzado en la década de 1950 y el de la inversión más de 10, mientras que el coste de la defensa se habría incrementado en más de 2/3. Estas diferencias son aún mayores en términos per cápita (620 y 25%, respectivamente) (tabla 1). El PIB aumentó durante casi todo el periodo, mientras que la inversión creció hasta mediados del decenio de 1970, se estancó o decreció en los años siguientes hasta mediados del de 1980 y aumentó durante el resto del periodo o la mayor parte de él (fig. 1). Por su parte, el coste absoluto de la defensa siguió una tendencia al alza hasta 1990, con algunos descensos puntuales a mediados del decenio de 1970, y se mantuvo más o menos constante durante el resto del periodo (fig. 2). El aumento del gasto militar en valores absolutos no impidió que la carga de la defensa (su coste como porcentaje del PIB) disminuyera mucho, y pasara de suponer más del 4% en el decenio de 1950 a algo más del 1% en el de 1990 (fig. 3). Esta reducción podría estar relacionada con los acuerdos defensivos firmados por España durante este periodo. Las alianzas militares parecen limitar la carga de la defensa a sus miembros porque generan mayor eficiencia en el uso de los recursos defensivos al compartir tecnología, reducir capacidades duplicadas, utilizar economías de escala… (Morrow, 1993). Por ejemplo, el acuerdo defensivo con Estados Unidos de 1953 habría permitido a Franco emplear menos recursos en el área militar (Sabaté, 2013). Por su parte, la entrada de España en la OTAN pudo influir en la reducción que experimentaron desde fines de la década de 1980 la cuantía absoluta de la defensa y su peso en el PIB, aunque la primera aumentara algunos años por la modernización requerida de las estructuras militares.
Gasto militar vs. gasto social en España (1950-2000)
| Defensa | Gasto social | Educaciónd | Sanidad | Pensiones, Seg. Social y benefic. | Vivienda | Saldo presup. y deuda | ||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 1950-1960a | 502 | 438 | 142 | 21 | 113 | 115 | −34 | 3.293 |
| 1991-2000a | 850 | 8.541 | 3.085 | 2.904 | 2.314 | 106 | −2.199 | 23.361 |
| % Gasto Estado y PIB (1950-1960/1991-2000)b | 26,35/3,82 (−589,79) / 4,48/1,13 (−296,46) | 22,98/38,43 (67,23) 3,91/11,33 (189,77) | 7,45/13,88 (86,31) 1,27/4,09 (222,04) | 1,11/13,07 (1.077,47) 0,19/3,85 (1.926,31) | 5,92/10,41 (75,84) 1,01/3,07 (203,96) | 6,03/0,48 (−1.156,25) 1,03/0,14 (−635,71) | −−−− | −−−− |
| Variación porcentual anual (1950-60/1991-2000)c | 69,26 | 1.387,49 | 2.073 | 13.646,29 | 1.950,89 | −7,99 | −−−− | |
| Porcentaje de los incrementos 1950-60/1991-2000c | 6,5 12,03 | 130,07 242,12 | 195,68 363,65 | 1.289,70 2.380,75 | 183,61 340,35 | −7.528,33 −139,34 | −−−− | |
| Variación relativa (1950-60/1991-2000)c | −85,55 −74,85 | 27,94 121,01 | 85,13 215,38 | 1.081,81 1.761,01 | 76,27 206,45 | −92,16 −98,63 | −−−− | −−−− |
| R (1950-2000) | 0,76 | 3,92 | 2,57 | 6,28 | 3,76 | 4,41 | 4,30 | 2,09 |
| Aumento per cápita (1950-2000) (en %) | 25 | 1.352 | 609 | 10.041 | 1.419 | −30 | 973 | 6.138 |
R: tasa acumulativa
Fuentes: Elaboración propia a partir de Comín y Díaz (2005) y Cuentas de las Administraciones Públicas (1958-2000).
Evolución del PIB y la FBCF, 1950-2000 (millones de pesetas de 1995)
Fuente: elaboración propia a partir de Carreras, Prados y Rosés (2005) y Prados de la Escosura (2003).
Gasto militar y gastos sociales, 1950-2000 (en millones de pesetas de 1995)
Fuentes: elaboración propia a partir de Comín y Díaz (2005) y Cuentas de las Administraciones Públicas (1958-2000).
Gasto militar y gastos sociales, 1950-2000 (en % del PIB)
Fuentes: elaboración propia a partir de Comín y Díaz (2005), Cuentas de las Administraciones Públicas (1958-2000) y Prados de la Escosura (2003).
La evolución de la carga de la defensa indicaría que el impacto de la defensa en el crecimiento económico, vía reducción de la inversión, variaría considerablemente de unos a otros periodos de la cronología estudiada. Ambas variables pudieron resentirse en aquellos subperiodos en los que el coste de la defensa creció mucho y supuso elevados porcentajes del gasto del Estado y la renta nacional. Por ejemplo, en el decenio de 1950, el gasto militar anual medio experimentó un incremento, en precios constantes, del 34%, y llegó a absorber más de un 26% del gasto del Estado y más de un 4% del PIB. El aumento fue 7 puntos mayor en la década de 1960, pero las ratios del coste de la defensa respecto al gasto del Estado y el PIB, aunque siguieron siendo elevadas, se redujeron considerablemente por los grandes incrementos de estas 2 variables. Que España se mantuviera aislada de la economía internacional influyó probablemente en que el gasto militar creciera mucho, especialmente en el decenio de 1950. Pero ello no acaba de explicar por qué la defensa absorbió porcentajes tan elevados del gasto estatal. Fue seguramente un factor relevante el subdesarrollo del sector público durante la dictadura, cuando su coste fue algo menor en porcentaje del PIB que a principios del siglo XX y 5 puntos inferior que en 1930 (Comín y Díaz, 2005). En los decenios siguientes, y hasta finales del de 1990, la cuantía absoluta del gasto militar siguió creciendo, aunque menos que en los anteriores, pero, lo que es más importante, su peso en el presupuesto y la economía nacional cayeron extraordinariamente, hasta menos del 4 y el 1%, respectivamente.
La evolución absoluta y relativa del gasto militar apuntaría a que la repercusión económica negativa de la defensa debió de ser mucho mayor en los 2 primeros decenios del periodo estudiado que en los siguientes. El crecimiento de la economía española podría haberse acercado más a su potencial, al menos entre 1950 y 1970, si el gasto militar hubiera sido menor. La defensa puede estimular el empleo a corto plazo, pero parece que tiende a generar un desempleo estructural considerable por debilitar la demanda del consumidor y la competitividad exportadora y, sobre todo, por absorber cuantiosos recursos en detrimento de la inversión pública y privada, una variable fundamental del crecimiento porque renueva y expande el stock de capital existente e incrementa la velocidad de difusión del progreso técnico y la innovación (Galbraith, 1958; Solow, 1956; Aschauer, 1989). Unos costes elevados de la defensa desvían la inversión de los fines productivos porque el consumo público y el privado civil suponen más de la mitad de la economía y son muy resistentes a la reducción, con lo que la defensa compite con la inversión por la parte que no es consumo de la capacidad productiva total (Cappelen, Gleditsch y Bjerkholt, 1984; Lindgren, 1984; De Grasse, McGuinness y Ragen, 1983). Estos impactos de la defensa pueden ser multiplicados por factores circunstanciales. Por ejemplo, si la capacidad productiva está siendo totalmente utilizada, un gasto militar adicional puede agravar los embotellamientos en ciertas industrias y desviar recursos de la producción civil (Chan, 1987; Chan y Mintz, 1992). Previsiblemente, estos efectos de una defensa más costosa se habrían sumado, durante las décadas de 1950 y 1960, a los factores generales que menguaron el crecimiento durante la dictadura franquista. Entre ellos han de contarse los obstáculos generados por el modelo autárquico, por la versión suavizada del mismo que imperó en la segunda mitad de la década de 1950 y, en menor medida, por los mecanismos intervencionistas y proteccionistas perjudiciales que pervivieron o surgieron tras el Plan de Estabilización.
El elevado gasto militar pudo también afectar a la financiación de los gastos sociales, especialmente la de los bienes preferentes. La economía y el gasto público en educación crecieron con intensidad en la España de la segunda mitad del siglo XX, reflejando una relación positiva entre ambas variables: cuando aumentó la renta nacional también creció el gasto público en educación. En el decenio de 1990, el valor anual medio en términos reales del gasto educativo del Estado y de las comunidades autónomas fue casi 22 veces mayor que en el de 1950: multiplicó por más de 3 veces su peso en el PIB entre ambas décadas. Si en las décadas de 1950 y 1960 superaba el 1% del PIB, en la de 1970 casi alcanzó el 3%, sobrepasó este porcentaje en la de 1980 y el 4% en la de 1990. En términos per cápita, el gasto público en educación y el PIB crecieron de manera parecida entre 1950 y 1990 (más de un 600%). El gasto en educación aumentó ininterrumpidamente desde mediados del decenio de 1960 hasta 1978. Después se estancó durante 3 años y se redujo en la primera mitad del decenio de 1980, seguramente como consecuencia de la segunda crisis del petróleo y de los ajustes de gasto público llevados a cabo para combatirla. Por último, a partir de 1987 experimentó un gran incremento gracias previsiblemente al progreso económico subsiguiente a la entrada de España en la Comunidad Económica Europea y coincidiendo con el traspaso de las competencias educativas a las comunidades autónomas (fig. 3). Estos datos sobre el crecimiento económico y el gasto educativo parecen avalar que el primero impulsa los gastos sociales, ratificando la ley Wagner en los países desarrollados y en vías de desarrollo, situaciones que España vivió, sucesivamente, a partir de la década de 1960 (Dritsakis, 2004; Akitoby et al., 2006; Díaz-Fuentes y Revuelta, 2013).
El empleo de recursos crecientemente cuantiosos en la educación haría posible que esta «devolviera» al crecimiento lo que este había hecho posible asignar a la educación, poniendo de relieve que ambas variables se retroalimentan. La educación genera crecimiento, el cual, a su vez, eleva la demanda de educación, por lo que cualquier medida que aumente la riqueza conducirá a un nivel educativo superior, lo que incrementará la renta en la siguiente generación. El gasto educativo estaría correlacionado positivamente con la tasa de crecimiento del PIB por el aumento de productividad que supone la generación de capital humano (Jones, 1990; Barro, 1990; Hansson y Henrekjson, 1994; Glewwe y Jacoby, 2004). Se ha estimado que casi 3/4 partes de la variación de las tasas de crecimiento económico entre países se deben a los ingresos iniciales y al nivel de la educación, que los años de escolarización explican un 80% de la varianza del PIB por persona en edad de trabajar y que existe una elevada correlación entre los niveles educativos y los de renta y empleo (Hanushek y Woessmann, 2010; De la Fuente y Doménech, 2015). Esta relación positiva entre la renta y la educación debió de producirse en España a partir del decenio de 1960, cuando empezaría a corregirse el empobrecimiento del capital humano del primer franquismo, generado por la reducción del tiempo de escolarización y la emigración forzosa de intelectuales y profesores opuestos al régimen. También podría haber contribuido al empobrecimiento del capital humano el gran aumento del gasto militar en el decenio de 1950 y parte del de 1960. Tal incremento pudo restringir los fondos destinados directamente a la educación, debido a una mayor asignación a la defensa o, de manera indirecta, a causa de que los recursos empleados en el área militar podrían haberse dirigido a la inversión2, lo que habría favorecido el crecimiento e incrementado el dinero disponible para gasto social.
En las 3 décadas siguientes, el gasto militar se redujo mucho y el educativo aumentó extraordinariamente. Ello contribuye a explicar que cada año adicional de educación estuviera asociado con un aumento del PIB per cápita de casi un 20%, especialmente tras la llegada de la democracia, cuando se modernizó el sistema educativo español y aumentó la influencia de la educación en el crecimiento económico. La educación se convirtió en una máquina del crecimiento, como había ocurrido antes en los países de la OCDE, rompiendo con una tradición de atraso educativo de 100 años que tuvo graves repercusiones negativas en la evolución económica (Camps, 2013). Este extraordinario incremento del gasto público en educación contribuye a explicar el gran progreso en el nivel medio de formación experimentado por la población española. Si en 1960 el 15% de la población adulta era analfabeta, el 94% solo había estudiado primaria y únicamente el 3% tenía formación superior, medio siglo después el analfabetismo estaba casi erradicado, el 70% tenía algún tipo de formación secundaria y el 20% había recibido educación universitaria. Este gran avance ha generado considerables aumentos de la productividad y de la renta per cápita, aunque existan grandes diferencias regionales y aún no se haya convergido con los principales países de la OCDE (De la Fuente y Doménech, 2015).
El dividendo de la paz también se percibe en España en el gran aumento de los recursos asignados a otro gran bien preferente —la sanidad— y a otros gastos sociales relevantes. Todos ellos —y especialmente la sanidad— crecieron mucho más, en términos absolutos y per cápita, que el gasto en defensa, destacadamente a partir del decenio de 1970. Mientras que el aumento del coste de la defensa por habitante fue de un 25%, el del gasto social y los de la sanidad y pensiones, seguridad social y beneficencia fueron, respectivamente, 55, 401 y casi 57 veces mayores. Seguramente, los considerables incrementos de la renta nacional y del déficit, que se multiplicó por 65, y la deuda, que lo hizo por 7 (tabla 1), posibilitaron un gran aumento de los recursos públicos hasta el punto de hacer posible el crecimiento simultáneo de las cuantías absolutas de los capítulos sociales y militares. Parece que el crecimiento del PIB y la captación de cuantiosos ingresos financieros por el Estado español permitieron gastar más en defensa (o bienestar social) sin tener que reducir lo asignado a programas sociales (o defensa)3. No obstante, incluso en las fases de expansión del gasto siempre hay capítulos del presupuesto a los que se asignan más fondos que a otros. Por ejemplo, no parece descabellado inferir que el aumento de la cuantía del gasto social no fue tan grande como podría haber sido si el incremento del militar hubiera sido menor, especialmente durante la dictadura de Franco, cuando la escasez de servicios sociales era manifiesta y el déficit era relativamente pequeño.
La magnitud del dividendo de la paz varía en función del instrumento de medición utilizado, pero el resultado es parecido cualquiera que sea el elegido: el gasto social aumentó considerablemente tanto en términos absolutos como en relación con el gasto del Estado o la riqueza nacional, mientras que el coste de la defensa declinó en relación con estas 2 variables y creció mucho menos en términos absolutos, especialmente a partir del decenio de 19704. En el decenio de 1950 el área militar se llevaba más de 1/4 del gasto estatal, mientras que los programas sociales suponían más de 1/5. Cincuenta años más tarde, en la década de 1990, el peso de la primera se había reducido casi 7 veces y el del segundo habría aumentado más de 2/3 hasta suponer casi 2/5. Este incremento es achacable, en gran medida, a la extraordinaria expansión de la sanidad, que multiplicó por 13 su participación en el gasto del Estado, y a la más moderada de la educación y de las pensiones, seguridad social y beneficencia, que casi la duplicaron. El gasto social también presenta una evolución mucho más favorable que el militar si se considera su peso en el PIB. El primero casi triplicó su participación en la riqueza nacional entre uno y otro decenio, mientras que el segundo la redujo 4 veces, lo que originó que en el decenio de 1990 el gasto social tuviera 10 veces más peso en el PIB que la defensa. La explicación de esta transformación fundamental reside en que la sanidad multiplicó por 20 su participación en la riqueza nacional, mientras que la educación y las pensiones, la seguridad social y la beneficencia la multiplicaron por más de 3 (tabla 1 y figs. 2 y 3). El enorme crecimiento del gasto social, especialmente el hecho en sanidad, se explica también por el bajísimo nivel que tuvo durante el régimen de Franco.
Como el cálculo de los porcentajes de participación de los diferentes capítulos presupuestarios en el gasto total y el PIB no permite observar fácilmente las fluctuaciones interanuales, dado que los porcentajes se calculan independientemente de un año para el siguiente, se ha recurrido con frecuencia a otra medida: las variaciones porcentuales anuales de las cuantías totales de los capítulos presupuestarios, en las cuales se centran las decisiones presupuestarias relevantes:
donde Xi,t es la cuantía del capítulo de gasto i en el año t y Tt es el presupuesto total en el año t.
Esta medida también da lugar a un incremento muchísimo mayor del gasto social que el militar. Entre los decenios de 1950 y 1990 casi todos los capítulos presupuestarios registraron incrementos medios considerables en sus cuantías absolutas, pero los del gasto social y sus componentes principales, excepto la vivienda, fueron muchísimo mayores que el de la defensa. Mientras el incremento del coste de esta fue superior a los 2/3, el del gasto social del Estado fue 20 veces mayor, el de la sanidad casi 200 veces, el de la educación, 30, y el de las pensiones, seguridad social y beneficencia, 28.
La variación porcentual anual también presenta limitaciones, especialmente la de ser muy sensible a la cuantía de cada capítulo de gasto y no ofrecer criterios adecuados para examinar las relaciones entre los capítulos presupuestarios y las variaciones del gasto total. El tamaño de este no tiene nada que ver con el cálculo de las variaciones porcentuales de capítulos concretos. Por ejemplo, un aumento del gasto social del 10% no indica cuánto varía su relación con el presupuesto total, de manera que podría darse el caso de que, pese a tal incremento, experimentara una reducción relativa respecto al gasto total o el PIB. Para superar estos problemas, y captar las dimensiones del corto y largo plazo y la de las partes y el total de la evolución presupuestaria, también se ha estimado el porcentaje de los incrementos en relación con el porcentaje de los totales existentes (Gist, 1982). Esta medida permite evaluar la magnitud de los incrementos de los capítulos de gasto en términos de su participación en el total anual del presupuesto o de la renta nacional, y permite, además, ajustar el tamaño desigual de aquellos:
donde Xi,t es el presupuesto para el capítulo i en el año t y Tt es el presupuesto total en el año t.
La estimación del porcentaje de los incrementos arroja el resultado de que en España todos los gastos sociales, excepto la vivienda, experimentaron, entre 1950 y 2000, aumentos sustanciales respecto a su participación en el gasto total y el PIB, destacadamente la sanidad, mientras que los incrementos del gasto militar fueron relativamente pequeños. El coste de la defensa aumentó más del 6 y el 12% en relación con el gasto total y el PIB, respectivamente, incrementos muy inferiores a los del gasto social (130 y 242%), la educación (196 y 364%), la sanidad (1.290 y 2.381%) y las pensiones y la seguridad social (184 y 340%).
Dado que el cálculo del porcentaje de los incrementos también es sensible a la cuantía absoluta de los capítulos presupuestarios, aunque su parte relativa del gasto total no varíe, se ha diseñado otro instrumento para captar las oscilaciones de la asignación presupuestaria. Nos referimos a la variación porcentual relativa, que mide la diferencia entre la proporción del presupuesto total que supone un capítulo de gasto en un año determinado respecto al anterior, diferencia que se compara, a continuación, con su proporción respecto al presupuesto total en el año primero (Mok y Duval, 1992):
Esta medida ajusta la variación porcentual teniendo en cuenta el presupuesto base cuando se calculan las oscilaciones de los capítulos presupuestarios, y ofrece las magnitudes de los incrementos o decrementos marginales en términos de su participación en las variaciones porcentuales respecto a los totales existentes. El cálculo de la variación porcentual relativa proporciona también resultados favorables al gasto social y a sus componentes principales, si se exceptúa de nuevo la vivienda, en la España de la segunda mitad del siglo xx. Mientras que el peso de la defensa en el gasto del Estado y el PIB experimentó un retroceso considerable (más de 4/5 y 3/4, respectivamente), el gasto social registró una evolución de signo contrario, de mayor envergadura en el caso de su participación en el PIB (más de 1/4 y más del doble, respectivamente). El mayor incremento se produjo, de nuevo, en la sanidad, que multiplicó su peso por más de 10 y 17 veces, respectivamente, siendo bastante menor, pero elevado, en la educación y las pensiones, la seguridad social y la beneficencia (tabla 1).
El dividendo de la paz se produjo esencialmente en la transición a la democracia y, sobre todo, a partir de la instauración de esta, como pone de relieve la comparación entre los resultados estimados para ella (1976-2000) y los calculados para los años de la dictadura de Franco estudiados en esta investigación (1950-1975). Entre uno y otro periodo, el peso de la defensa respecto al gasto del Estado y la riqueza nacional se redujo 3 y 2 veces, respectivamente, mientras que el del gasto social aumentó, multiplicándose por 5 veces en relación con el PIB. Si se calcula la variación porcentual anual, tanto el gasto militar como el social experimentaron incrementos, pero el del segundo fue 10 veces mayor que el del primero: destaca el de la sanidad, que se multiplicó por 38. Hallando el porcentaje de los incrementos, la defensa aumentó su participación en el gasto del Estado y el PIB muy ligeramente (más del 13 y el 25%) en comparación con las 17 veces más en que incrementó su peso el gasto social. Por último, estimando la variación relativa, el gasto militar redujo más de 3/5 y más de 2/5 su participación en el gasto del Estado y la renta nacional, respectivamente, entre el periodo de la dictadura y el de la democracia, mientras que el gasto social siguió la tendencia contraria: llegó a incrementar su peso en el PIB un 72%. La magnitud del dividendo de la paz durante el periodo democrático se percibe nítidamente en el gran aumento que experimentó la participación de los diversos gastos sociales, especialmente los bienes preferentes, en el gasto público y la riqueza nacional en relación con los años del régimen de Franco. La sanidad fue el que más incrementó su participación (82 y 12 veces, respectivamente), seguida de las pensiones y la seguridad social (1/3 y el doble) y la educación (más del doble y un 2%) (tabla 2). De estos incrementos habría que exceptuar de nuevo la vivienda5. El enorme aumento del gasto público en el sector sanitario a partir de fines del decenio de 1970, dado su subdesarrollo durante la dictadura, es seguramente el principal indicador de que el dividendo de la paz fue, esencialmente, algo propio del periodo democrático. Como ha ocurrido en otros países, la multiplicación del gasto en sanidad debió de contribuir considerablemente a la mejora de la salud de la población española y, por consiguiente, a la intensificación del crecimiento en los decenios siguientes6.
Gasto militar vs. gasto social en la dictadura y la democracia (1950-1975/1976-2000)
| Defensa | Gasto social | Educaciónc | Sanidad | Pensiones, seguridad social y beneficencia | Vivienda | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| % Gasto Estado y PIB (1950-1975/1976-2000)a | −211 | 31 | 88 | 729 | 32 | −495 |
| −101 | 451 | 136 | 1.191 | 105 | −291 | |
| Variación porcentual anual (1950-1975/1976-2000)b | 51 | 514 | 462 | 3.790 | 520 | −21 |
| Porcentaje de los incrementos 1950-1975/1976-2000b | 13,53 | 230 | 82 | 83 | 77 | −1,19 |
| 25,43 | 428 | 152 | 155 | 144 | −2,22 | |
| Variación relativa (1950-75/1976-2000)b | −62,94 | 11,19 | 125,71 | 8.183,46 | 32,14 | −83,24 |
| −42,49 | 72,19 | 1,88 | 1.190,90 | 104,82 | −74,06 |
Fuentes: Elaboración propia a partir de Comín y Díaz (2005) y Cuentas de las Administraciones Públicas (1958-2000).
Que el dividendo de la paz se produjera en España esencialmente durante el periodo democrático está en línea con las conclusiones de la literatura académica sobre las relaciones entre los diferentes tipos de regímenes políticos y la importancia de los gastos militar y social. Se ha asegurado que las dictaduras conllevan un coste de la defensa mayor que las democracias (Brauner, 2015). Ello parece deberse a que en las primeras los militares suelen recibir mayor financiación para utilizar fuerzas a gran escala contra la contestación interna y asegurar su lealtad (Hill, 1978). En España, la militarización del régimen tras la Guerra Civil, encargando al ejército de tierra el mantenimiento del orden interno (Gómez Olmeda, 1988; Aguilar Olivencia, 1999), debió de influir en que en 1950-1975 el peso anual medio del gasto militar en la riqueza nacional casi alcanzó el 3% y la defensa supuso el 17% del gasto del Estado, aunque es preciso tener en cuenta también el subdesarrollo del Estado y la modesta cuantía del PIB durante la dictadura.
Por su parte, la enorme reducción de la carga de la defensa entre 1976 y 2000 podría deberse no solo a que las competencias para mantener el orden interior se traspasaron a los cuerpos policiales, proceso iniciado en los últimos años de la dictadura, sino a las sinergias generadas por la celebración de elecciones. En las democracias, la demanda de gasto social del votante medio presiona para la reducción del gasto militar, que, en general, durante las épocas de paz, es un componente menor en el contexto de la política electoral y parlamentaria. Los votantes prefieren bienes sociales, aspiración que tratan de satisfacer los líderes que ambicionan el poder (Goldsmith, 2007). Ello explicaría la gran reducción del peso de la defensa en el presupuesto en Gran Bretaña tras la Primera Guerra Mundial (Sprout y Sprout, 1968) y en los Estados latinoamericanos que llevaron a cabo una transición exitosa de la dictadura a la democracia en el siglo pasado (Russett y Oneal, 2001; Lebovic, 2001). También serviría para explicar que en más de 100 Estados democráticos del periodo 1967-1989 se haya percibido una inclinación negativa hacia los gastos militares: la carga de la defensa es más reducida cuanto más democráticos son (Garfinkel, 1994).
El dividendo de la paz experimentado en España durante la segunda mitad del siglo XX, y especialmente durante la transición y el periodo democrático, reunía, con sus peculiaridades, características similares al producido en otros países del mundo, sean desarrollados, subdesarrollados o en vías de desarrollo. Entre 1950 y 1985, en 93 de 103 países de todo el mundo el dividendo de la paz generado por la reducción del gasto militar consistió en crecimiento económico a largo plazo (Mintz y Stevenson, 1995). En los Estados Unidos del periodo 1948-1990, la actividad económica estadounidense creció notablemente cuando el gasto militar se redujo. Y viceversa: la tasa de crecimiento del PNB se estancó al aumentar el coste de la defensa (Mintz y Huang, 1990; Ward y Davis, 1992). En la Noruega de los quinquenios siguientes a 1990 la reducción del gasto militar habría generado efectos económicos y sociales muy positivos: reducción del desempleo, aumento del consumo privado, incremento de los salarios reales… (Cappelen, Gleditsch y Bjerkholt, 1992). Como en estos países, en España el dividendo de la paz consistió, sobre todo, en crecimiento económico y aumento del gasto social, especialmente en bienes preferentes, lo que reforzó el crecimiento. Ello posibilitó que España iniciara un proceso de reducción de las diferencias en renta per cápita y gasto público con su entorno europeo, pero al final del periodo estudiado aún existían divergencias no desdeñables en gasto social. En el periodo 1995-2000, el gasto gubernamental español en porcentaje del PIB (41,58%) fue unos 7 puntos inferior al de la Unión Europea de los 15 (48,2%). El gasto público en asistencia o protección social era 5 puntos del PIB mayor en esa zona que en España (18,95 frente a 13,90%). Las diferencias se redujeron bastante en los bienes preferentes, pero no se eliminaron del todo. En sanidad, los gobiernos españoles invirtieron casi un punto del PIB menos que los europeos (6,1 frente a 5,25%), y en educación, medio punto porcentual menos (4,9 frente a 4,4%)7.
4ConclusionesLa cuantía absoluta de los gastos sociales aumentó mucho más que la de los militares en la España de la segunda mitad del siglo XX. En relación con el gasto del Estado y la riqueza nacional, la defensa y el gasto social experimentaron trayectorias divergentes. Si la primera sufrió un agudo declive, el segundo experimentó un vigoroso impulso. De ello se infiere que el gasto militar no debió de perjudicar excesivamente el crecimiento, vía reducción de la inversión, ni la capacidad de los gobiernos de asignar recursos a los programas sociales. No obstante, la inversión, la economía y el gasto social debieron de resultar mermados en aquellos subperiodos, como los decenios de 1950 y 1960, en que se produjeron grandes aumentos del gasto militar, que absorbieron porcentajes considerables del gasto del Estado y el PIB, lo que quizá contribuyó a que la economía española no alcanzara su potencial de crecimiento y, por tanto, que no se asignaran recursos suficientes a los programas sociales. Su escasez o inexistencia durante el franquismo, especialmente en sus primeras décadas, al tiempo que se producía un elevado gasto militar, debió de afectar adversamente al nivel de vida de los estratos más pobres de la población, con lo que se ampliaron, por tanto, las diferencias sociales.
Así, en España, un dividendo de la paz del estilo del ocurrido en otros países, aunque con sus particularidades, se habría producido a partir, sobre todo, de la instauración de la democracia. Sea cual sea el instrumento de medición utilizado para estimarlo, entre los periodos de la dictadura franquista analizado (1950-1975) y de la democracia y la transición a ella (1976-2000) la defensa vio reducido notablemente su peso en el gasto del Estado y la riqueza nacional, mientras que el gasto social y casi todos sus componentes, especialmente la sanidad, lo incrementaron de manera extraordinaria. En el caso de los recursos destinados a los servicios educativos y sanitarios, ello debió de impulsar el crecimiento, dada la influencia positiva que la mejora de la formación y la salud de la población ejercen en la evolución de la renta nacional.
El gran esfuerzo hecho por la sociedad española para superar la pobre herencia en servicios sociales dejada por el franquismo destaca aún más aún si se considera que, al menos durante los primeros años de la democracia, las condiciones económicas, presupuestarias y demográficas eran adversas. La relevancia de estos asuntos para la economía pública y la historia económica, que este trabajo espera haber incrementado, requerirá investigaciones adicionales en el futuro.
El autor agradece las valiosas sugerencias hechas por los evaluadores.
Para un análisis extenso sobre las relaciones de sustitución entre el gasto militar, el crecimiento económico y el gasto social, vid. Jurado Sánchez (2012).
Ello habría ocurrido en Estados Unidos entre 1953 y 1987 (Mintz y Huang, 1991).
El gasto militar y el social pueden crecer simultáneamente gracias al incremento de la renta nacional y la financiación del déficit, como ha ocurrido en otros países. Véase, por ejemplo, el caso de Alemania (Eichenberg, 1984) y Estados Unidos (Russett, 1982; Mok y Duval, 1992).
Este fenómeno se produjo décadas antes en países como Estados Unidos, Reino Unido, República Federal de Alemania y Francia (Domke, Eichenberg y Kelleher, 1983).
El porcentaje de recursos públicos que el Estado destinó a la vivienda cayó en 1976-2000 respecto a 1950-1975 en términos relativos por varios factores: el gran aumento del gasto del Estado, el que la financiación de la vivienda pasara a proporcionarla el sistema financiero, en lugar de depender tanto del Estado, y porque en las series disponibles del periodo estudiado no se incluyen las desgravaciones fiscales ni, en los últimos años de la cronología estudiada, las sumas asignadas a la vivienda por las comunidades autónomas. Para un examen de estos aspectos, véase González Páramo y Onrubia (1992). Para la política de vivienda, vid. Fernández Carbajal (2003, 2004).
La salud es una de las causas principales de crecimiento económico señaladas por la literatura académica. Véase, por ejemplo, Bhargava et al. (2001), Currais y Rivera (1999), Howitt (2005) y Van Zon y Muisken (2005).