El presente artículo analiza el imaginario social de la seguridad basado en la Doctrina de Seguridad Nacional respecto a las representaciones de la política de seguridad del Estado mexicano en la frontera sur de México a principios del siglo xxi. En primer lugar, se realiza una disertación acerca de la Doctrina de Seguridad Nacional como una representación del imaginario político de la seguridad en el plano teórico. Después se lleva a cabo un análisis de algunas representaciones sobre la política de cooperación internacional en materia de seguridad sobre las acciones de política exterior de México para contener las amenazas provenientes del exterior en la frontera sur del país. Y por último, se destaca la efectividad de la construcción del imaginario político de la seguridad fronteriza de México y el imaginario político de la Doctrina de Seguridad Nacional adoptada por nuestro país, para representar la vulnerabilidad de la frontera sur.
This article analyzes the social imagery of security based on the National Security Doctrine and its representations regarding the security policy of the Mexican State on the southern border of Mexico in the early xxist century. In regard, we firstly discuss the National Security Doctrine as a representation of the political imagery of security in theory. Secondly, we undertake an analysis of some representations of international cooperation policy regarding security that guide the actions of Mexico's foreign policy aimed at containing threats from abroad, which have been located on the southern border. Thirdly, we highlight the effectiveness of the construction of the political imagery of Mexican border security as an extension of the political imagery of the National Security Doctrine adopted by our country in order to represent the vulnerability of the southern border.
El imaginario en principio se refiere a una representación mental individual cargada de subjetividad cuya función es dotar de un referente ideológico respecto al mundo que nos rodea. De esta manera, el planteamiento acerca de la noción del imaginario social se refiere a un plano general de subjetividad en el que se conjugan un conjunto de imágenes a partir de la experiencia colectiva compartida por grupos humanos en un tiempo y espacio determinados, cuyo contenido refleja ideas, valores, símbolos, creencias y tradiciones que le dan identidad y sentido de pertenencia al sujeto y al grupo (Castoriadis, 1997). Esta articulación de elementos es producto de la construcción de entidades sociales que dan origen a un todo compartido sobre la base de una memoria histórica común en el día a día, como parte de las relaciones intersubjetivas y de la afirmación individual de pertenencia al grupo. Bajo esta lógica, la economía, la política, la sociedad, las normas y la construcción de las instituciones, como la familia, el gobierno, el Estado y la nación, entre otras, son el resultado de las relaciones intersubjetivas, las cuales surgen y se manifiestan en el horizonte del imaginario social dentro de sus propios límites temporales y espaciales. Dichos límites suelen expandirse cuando hay un encuentro entre distintos imaginarios sociales, es decir, cuando dos o más imaginarios sociales diferenciados se encuentran y comienza una nueva relación intersubjetiva que depende de la manera en que se expresan y apropian los sujetos de los nuevos símbolos y significados en un contexto histórico dado. En este sentido, el imaginario político ocupa un lugar significativo en el análisis de la construcción del imaginario social, debido a que adquieren sentido la acción y voluntad de los sujetos en la configuración del ámbito en que se expresa el poder como uno de los imaginarios relacionados con la construcción histórica del Estado-nación.
Por lo tanto, la noción sobre el imaginario político nos permite abordar el debate en torno a la Doctrina de Seguridad Nacional, por cuanto se mantiene como parte del discurso proveniente del imaginario social respecto a la prioridad política que se le otorga al Estado-nacional contemporáneo. La noción del término seguridad encuentra su origen en el latín con la asociación de tres componentes: se, sin y cura, que, integrados, llevan a la formación de la palabra securus y a su derivación en el adjetivo seguritas. Traducido al castellano significa “sin miedo”, “sin temor”, “sin preocupación”, “sin cuidado”, “sin desconfianza”, “sin apuro”, lo que se convierte en una determinada percepción subjetiva de la realidad. Por consiguiente, la noción de seguridad en términos políticos adquiere singular auge como una construcción proveniente del pensamiento del realismo político anglosajón, al abordar el papel de la política de poder del Estado-nación. Desde esta perspectiva, el énfasis del análisis si bien se centra en la conducta interna del Estado como unidad territorial, jurídica, política y poblacional, también considera los aspectos del imaginario que llevan a la percepción sobre un peligroso ámbito externo, del cual se pueden derivar un conjunto de amenazas en contra del Estado-nacional.
En este sentido, el Estado-nacional se representa como la entidad autónoma y soberana que se abroga la facultad de enfrentar las amenazas internas y externas para garantizar su propia supervivencia a partir de la puesta en marcha de una serie de medidas y acciones políticas para contenerlas. En consecuencia, los aspectos tradicionales de la seguridad han estado asociados al factor político-militar del control interno y su proyección externa, mediante una construcción social que unifica políticamente las decisiones de los sujetos que detentan el poder político del Estado-nacional. De estas premisas se deducen los asuntos de seguridad como una construcción social que dota una función exclusiva del Estado-nacional bajo la Doctrina de Seguridad Nacional, encabezada e impulsada por el grupo en el poder. De acuerdo a esta concepción, una vez concluida la Segunda Guerra Mundial se promulgó la Ley de Seguridad Nacional de 1947 por parte del gobierno estadounidense, la cual estableció las bases para la puesta en marcha de iniciativas en su política interna y externa encaminadas al desarrollo de mecanismos para la defensa de su interés nacional en términos de la seguridad nacional. Por lo tanto, esta última puede ser entendida como el grupo de
[…] políticas, estrategias, normas, instituciones y acciones que tienden a la armonización plena de los elementos constitutivos del Estado, protegiéndolos y salvaguardándolos de actos o situaciones de cualquier naturaleza, internos o externos que perjudiquen o afecten de alguna manera su integridad o su óptimo desempeño y aprovechamiento en el impulso del proceso de desarrollo y el progreso del país en todos los órdenes (Hernández-Vela 2002, 1094).
Esta visión abarca un amplio espectro respecto al concepto de seguridad cuando se abordan las representaciones sobre política exterior del Estado-nación, al considerar la diversidad y heterogeneidad de actores que conforman la sociedad internacional. Por consiguiente, la seguridad adquiere nuevos significados más allá de la mera disposición del uso de la fuerza político militar del Estado-nacional. Esto debido a que, en gran medida, algunas amenazas como la migración, el terrorismo, el crimen organizado, los movimientos sociales, el narcotráfico, por ejemplo, son una construcción subjetiva que puede abarcar la inclusión de otro tipo de actores individuales, grupos sociales, minorías étnicas, comunidades religiosas, algunos factores, ya sean económicos, científicos, tecnológicos, ambientales y/o geopolíticos, así como fuerzas de carácter financiero, demográfico, ideológico o religioso, entre otros elementos a considerar.
En este caso, al tratarse de un aspecto subjetivo, basado en una construcción social, la seguridad nacional, la regional y la internacional promovida por grupos de Estados, Organizaciones Internacionales Gubernamentales (oig) y Organizaciones Internacionales No Gubernamentales (oing), han permitido la construcción de identidades regionales en el orden geopolítico, de modo que lo que significa seguridad colectiva para unos, para otros se traduce como amenaza o inseguridad.
La creciente interconexión de fenómenos nacionales y lo que ocurre en el contexto global complejiza las relaciones y ubica las dimensiones de la seguridad en forma simultánea en tres niveles diferenciados pero interconectados: la seguridad humana, con énfasis en temas domésticos; la seguridad interestatal, con fuerte acento en las dimensiones subregionales; y la seguridad internacional, con un peso mayor de los asuntos globales […] (Rojas, 1999, 21).
Se pueden mencionar algunas otras representaciones, como seguridad social, seguridad económica, seguridad política, seguridad ambiental, seguridad alimentaria y seguridad dentro de un espectro que se traslapa con las esferas pública, social y privada. Sin embargo, considero que la condición para que la seguridad pueda surtir efecto es bajo premisas tales como la libertad y responsabilidad compartida dentro de un régimen democrático cuyo referente fundamental consiste en la búsqueda de una mejor calidad de vida de la sociedad en su conjunto. Los esfuerzos multilaterales de cooperación internacional llevan consigo la noción de la colectividad, objeto de la aplicación de la política exterior de los Estados respecto a intereses compartidos, así como los esfuerzos de las oing en la búsqueda de alternativas conjuntas para enfrentar las amenazas a la paz, la seguridad, la libertad y la democracia. Por sí solo, el sentimiento de colectividad provee un marco subjetivo que propicia la confianza respecto a la participación y voluntad de las partes dispuestas a compartir principios, normas y objetivos comunes.
El imaginario político de la seguridad se amplía entonces como un conjunto de ideas compartidas y bajo normas que llevan a la construcción de nuevas instituciones y al establecimiento de funciones en lo individual y lo social en el Estado-nación y a escala internacional. En este tenor, nos encontramos con una representación de la seguridad humana que “consiste en proteger el núcleo central de todas las vidas humanas contra riesgos graves y previsibles, de una forma congruente con la realización humana de largo plazo” (Alkire, 2003, 2). Al respecto, se deduce que las identidades compartidas, la confianza mutua y el respeto a la civilidad son la fuente del interés para la creación de ámbitos que pueden propiciar la instauración de esferas de autoridad compartida cuyo eje central gira en torno a la seguridad humana. Como aspecto complementario, se vislumbran estructuras políticas en las instituciones que asientan su legitimidad y legalidad basadas en el respeto de los acuerdos internacionales, sin menoscabo de la soberanía, dado que promueven la autonomía hacia el interior y exterior de las relaciones sociales a largo plazo.
Tradicionalmente, la representación del realismo político centró su análisis en el poder del Estado, el interés nacional y la seguridad nacional como premisas principales para asegurar el dominio y control espacial dentro de sus fronteras nacionales al considerar el ámbito internacional como la lucha por el poder entre los Estados en términos anárquicos (Morgenthau 1985). Esta representación se mantiene con nuevos matices, sin que en esencia tenga una modificación sustancial respecto a sus preceptos originales.
La nueva visión incorpora variables económicas, institucionales, diplomáticas y de cooperación internacional para representar la realidad internacional a partir de su estructura (Waltz, 1988). De tal manera se da la pauta para el desarrollo de la perspectiva transnacional al relativizar el papel del Estado-nación por efecto de las fuerzas económicas y sociales que tiene dentro de sus fronteras y fuera de ellas mediante el impulso de políticas de seguridad regional. Es decir, las relaciones entre los países así como su pertenencia a determinada región o subregión del mundo, son producto de la interdependencia de fenómenos y procesos políticos, económicos y sociales, que se dan a partir de la relación entre actores estatales, instituciones y fuerzas allende las fronteras nacionales. El papel y capacidad que se le otorga al Estado-nacional refuerza el imaginario de la política de seguridad internacional. Sin embargo, debido al surgimiento y creciente importancia de otros sujetos no estatales, se ha relativizado el papel político del Estado, en relación a la posición que ocupa en la estructura del poder mundial. La naturaleza de las fuerzas transnacionales pone en juego el interés de las grandes corporaciones, los flujos de capital fuera de las fronteras nacionales, los movimientos migratorios internacionales y el crimen organizado internacional, entre otros fenómenos.
Bajo la lógica de la regionalización de la seguridad, la sensibilidad y vulnerabilidad son variables que influyen en la construcción del imaginario político del Estado en su entorno geográfico inmediato dentro y fuera de sus fronteras nacionales. Estos elementos resultan útiles para analizar el tipo de relaciones de interdependencia que sostienen los países dentro del sistema internacional cuando de seguridad nacional, regional o internacional se trata (Keohane y Nye 1989). Es decir, la confluencia de diversos actores nacionales e internacionales en el sistema internacional, propicia la reconfiguración geoestratégica donde las regiones se convierten en unidades de análisis, objeto de una abstracción metodológica. De esta forma se puede analizar la formulación de acuerdos, la creación de instituciones, organizaciones o asociaciones de carácter regional o subregional mediante la cooperación internacional que pone especial énfasis en la seguridad (oea, 2003).
El multilateralismo provee de manera provisional de una definición respecto a la manera mediante la cual se pueden abordar los asuntos territoriales y extraterritoriales que implica el establecimiento de acuerdos de carácter internacional. En este sentido, “la forma del multilateralismo no debe ser equiparada con un escenario geográfico universal; los atributos del multilateralismo caracterizan relaciones dentro de colectividades específicas que pueden [abarcar] el universo de naciones” (Rouggy 1998, 112). Por consiguiente, de manera general los niveles de análisis mundial, regional continental, subregional, nacional y local, sirven de referencia para abordar el papel que juegan los actores dada su ubicación territorial-fronteriza, el tipo de interdependencia, la forma multilateral de coordinarse y la manera de cooperar entre sí. Consecuentemente, desde este punto de vista, el multilateralismo permite analizar las características que los procesos de cooperación internacional adquieren en zonas de frontera y límites fronterizos compartidos entre Estados-nacionales, así como las implicaciones que esto tiene respecto a la seguridad regional. Así pues, el estudio de la cooperación internacional se centra en los esfuerzos realizados por los actores, en términos del establecimiento de reglas, principios y normas con el supuesto objetivo de superar o al menos disminuir los riesgos y amenazas a la seguridad colectiva en la escala mundial, regional o nacional.
Representaciones sobre la cooperación internacional en materia de seguridad: la frontera sur de MéxicoEl tema de la cooperación internacional en materia de seguridad cae en el ámbito de dominio del Estado-nación respecto al mantenimiento de su integridad territorial. Por lo tanto, la representación de la cooperación internacional suele ser útil para analizar un campo específico de la política internacional, demarcado por las relaciones entre sujetos públicos y/o privados en el exterior, con el objetivo de intercambiar experiencias, conocimientos, bienes y servicios en constante flujo y transformación dentro y fuera de las fronteras nacionales (Axerold 1984). Sus componentes técnicos, metodológicos y diplomáticos están orientados al fortalecimiento de las capacidades nacionales en el ámbito social, económico, político y territorial, mediante el establecimiento de acuerdos formales e informales para garantizar la seguridad de sus respectivas fronteras. En este sentido, la cooperación transfronteriza es una variante de la representación de la cooperación internacional en materia de seguridad, dado que refuerza la política exterior del Estado-nación por efecto de las relaciones de vecindad localizadas en las zonas fronterizas. Los puntos de confluencia entre la política doméstica de los gobiernos suelen realizarse mediante el establecimiento de acuerdos, convenios o tratados conjuntos establecidos para saldar diferencias o resolver diferendos, ya sea por la vía bilateral o multilateral.
El devenir histórico ha puesto de manifiesto el peso territorial de la frontera con sus consecuencias económicas, sociales, ambientales, culturales y políticas. De percibir las mismas como el fin de los Estados, como el límite lejano, como la zona de nadie y despoblada, se ha pasado a concebirlas como áreas estratégicas ideales para la experimentación social de la integración regional en donde la cercanía, la contigüidad y el diálogo se sintetizan en intensas relaciones transfronterizas (Rhi-Sausi y Conato 2010).
En la esfera de las relaciones político-económicas, los esfuerzos cooperativos no dejan de ser una fuente de ventajas comparativas y competitivas cuando se refiere a las relaciones empresa-país-empresa, país-país, región-país-región-país, que incluye la vecindad. Por lo tanto, las políticas de cooperación internacional en materia de seguridad suelen estar limitadas espacialmente y condicionadas política y económicamente. De esta manera, el alcance de las relaciones transfronterizas empuja hacia la búsqueda de ventajas competitivas y comparativas por parte de las unidades económicas, políticas y sociales respecto a los esfuerzos gubernamentales y no gubernamentales para generar mayores condiciones de seguridad en ambos lados de la frontera.
Las fronteras son espacios interestatales en donde se condensan las relaciones entre las poblaciones locales y el accionar de los diferentes niveles del Estado. Esta primera concepción permite diferenciar entre líneas y áreas de frontera. En tanto la línea fronteriza continúa siendo competencia de los gobiernos nacionales; en las áreas fronterizas, las competencias son compartidas entre los gobiernos nacionales y subnacionales (regionales y/o locales) (Rhi-Sausi y Conato 2010).
La cooperación transfronteriza tiende a transformar las relaciones de naciones vecinas por efectos de los acuerdos en el plano multilateral, enfocados a los temas de seguridad compartida. Conforme al argumento anterior, se puede plantear que las relaciones transfronterizas adquieren importancia en la política exterior de México, derivada de la vecindad con Guatemala y Belice, aunque no se puede perder de vista que esta relación ya se encuentra condicionada históricamente en el origen y transformación del Estado mexicano debido a su relación dependiente respecto al interés estadounidense (Aguayo, 1990).
Cabe señalar que las relaciones interamericanas y los diversos diferendos territoriales se remontan a principios del siglo xix, a partir del inicio de las luchas independentistas y la formación de nuevos Estados-nacionales, por lo que la definición de las fronteras y los límites territoriales ha estado llena de accidentes, conflictos y contradicciones desde entonces.
Con relación a México, su conformación territorial y la definición de sus fronteras y límites al Norte se remontan a la invasión de 1846 por parte de Estados Unidos y la consustancial pérdida de territorios en 1848, quedando definidos los límites en el Tratado Guadalupe-Hidalgo, a lo que prosiguió el Tratado de La Mesilla de 1853 (García, 1971; Zoraida, 2000). La geoestrategia estadounidense se enfocó en garantizar la seguridad y la paz hemisférica, ligada a la Doctrina Monroe, mientras que por parte del Destino Manifiesto, se planteó la necesidad de la expansión territorial y anexionista para asegurar su predominio en el continente americano, cuya influencia se hace manifiesta en la actualidad mediante la Doctrina de Seguridad Hemisférica (Guerra 1973; Benítez y Romero 2012).
Geopolíticamente, México, además de compartir su frontera norte con Estados Unidos, extiende sus límites al Sur con Guatemala, que pertenece a la región de América Central y se ubica dentro de la franja territorial del Istmo continental en la que se encuentran El Salvador, Nicaragua, Belice, Honduras, Costa Rica y Panamá. La ubicación de Belice se da en dos planos, ya que está, al mismo tiempo, dentro de la latitud correspondiente a Centroamérica en su frontera con Guatemala, y es parte de la comunidad de países del Caribe anglófono como Barbados, Antigua, Jamaica, Trinidad y Tobago.
De esta manera, la frontera sur de México se encuentra en la intersección de tres subregiones continentales y marítimas en la que se suceden diversos fenómenos de carácter internacional que responden a un conjunto de tensiones políticas, económicas y sociales, y en donde los diferentes gobiernos han impulsado medidas mediante acuerdos de carácter bilateral y multilateral para atender los problemas surgidos por dicha vecindad. La frontera sur de México comienza con la delimitación histórica de sus límites con Guatemala en primera instancia y con Belice en segundo término. Desde el punto de vista formal y técnico, el deslinde ha corrido por parte de dos comisiones internacionales de límites y aguas y sus respectivas secciones nacionales para cada país. La línea trazada que marca el límite cuenta con aproximadamente 1,149km, de los cuales 193 se comparten con Belice y 956km con Guatemala. A lo largo de la línea fronteriza del lado mexicano, estos dos países colindan con los estados de Campeche, Quintana Roo, Chiapas y Tabasco.
De manera interna, la Sección Mexicana de las Comisiones Internacionales de Límites y Aguas, para el caso de México y Guatemala (cilamg), y para México y Belice (cilamb), se constituyen como órganos desconcentrados de la Secretaría de Relaciones Exteriores que representan al Gobierno de México ante cada uno de esos países. En 1882 se firmaron los tratados de límites con Guatemala, producto de años de negociaciones, y se procedió a demarcar físicamente los mismos sobre el terreno y a construir las mojoneras respectivas. También se indicó el cauce de los ríos Suchiate y Usumasinta en los mapas que siguen siendo vigentes.
La actual frontera de México con Belice es producto del Tratado Mariscal-Spencer de 1893, firmado con la Corona británica, en el que el gobierno mexicano reconoció la soberanía inglesa sobre dicho territorio, llamado en ese entonces Honduras Británica. Para 1991 se creó la Comisión Binacional México y Belice de Límites y Cooperación Fronteriza, que dio paso a la cilamb en 1993.
El proceso histórico de la vecindad y la definición de los límites fronterizos de México con Guatemala y Belice observa diversos fenómenos transfronterizos de carácter social, económico, político y de seguridad regional centroamericana y caribeña. La frontera sur de México se encuentra en un cruce y convergencia de ámbitos regionales e institucionales al compartirse con Guatemala y Belice. En los años ochenta del siglo xx, el imaginario político de la seguridad nacional se orientó hacia la frontera sur por efectos de los conflictos centroamericanos, particularmente en Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Desde el punto de vista oficial se logró generar un clima de confianza para desactivar los factores que amenazaban la paz regional y que podrían tener efectos negativos en México (Ojeda, 1985). Posteriormente, en la década de los noventa y principios del siglo xxi, el establecimiento de la pax centroamericana conlleva al desarrollo de un nuevo imaginario político en el que la democracia es la forma ideal de garantizar la seguridad y la paz regional. En particular, Centroamérica entró en una fase de desmilitarización, procesos de democratización y reformas económicas sin que se hayan atacado las asimetrías en la distribución de la riqueza de la mayoría de sus habitantes, quedando de esta manera rezagos y déficit significativos desde el punto de vista social. La guerra dejó secuelas importantes que no fueron salvadas por la instauración de gobiernos democráticos, lo que provocó que el caldo de cultivo de la violencia se acrecentara considerablemente en Guatemala, Honduras, El Salvador y, notablemente menos, en Nicaragua. La violación de los derechos humanos por parte de las corporaciones policiacas y militares de los países de la región son moneda de uso corriente. La incapacidad de las instituciones gubernamentales para garantizar la seguridad se ha contaminado por el crimen organizado y ha dado como origen el surgimiento de pandillas, bandas y grupos paramilitares que aprovechan el clima de corrupción e impunidad. De modo que en el imaginario político existen nuevas amenazas a la seguridad del Estado-nacional democrático, y por ende a la seguridad regional.
El temor de las nuevas democracias es que la transición democrática debilite al Estado; es así que con la crisis de los modelos autoritarios se empezó a hablar en América Latina de la ingobernabilidad asociada a la vulnerabilidad del Estado en áreas como la de seguridad […] Además, en países donde se vivieron cruentos conflictos durante la Guerra Fría, como los centroamericanos, el saldo al momento de transitar a la democracia es un Estado extremadamente débil, muy proclive a que florezcan grupos clandestinos y poderes ocultos (Benítez y Sánchez 2008, 176).
Por consiguiente, se consideró que la porosidad de la frontera sur de México y la realidad sociopolítica de los países centroamericanos constituía una amenaza contra la seguridad nacional y regional. Desde entonces, los esfuerzos regionales y la construcción de nuevas instituciones, como brazo operativo del imaginario político de la Doctrina de Seguridad Nacional, fueron apoyadas por el gobierno mexicano a partir de la representación de la vulnerabilidad de la frontera sur.
La adopción del imaginario político de la seguridad nacional en la frontera sur de MéxicoEn el contexto actual, el imaginario de la seguridad se expresa en tres rubros fundamentales que corresponden a los ámbitos sociopolítico, económico y ambiental. La antítesis de esta construcción se refleja en el plano del imaginario de la inseguridad. Por consiguiente, se concibe la frontera sur como un espacio inseguro, en tanto que se destacan elementos asociados a la criminalidad: a) el tráfico de drogas; b) el tráfico de armas; c) el tráfico de personas; y d) la corrupción en las instituciones gubernamentales encargadas de la seguridad. Respecto al ámbito económico, también se consideran aspectos relacionados con la pobreza, la marginación, el desempleo, la salud y la educación, a lo que corresponden ciertas medidas de seguridad llevadas a cabo por el gobierno, cuya efectividad es muy cuestionable. Con relación al tema ambiental, destacan: a) el deterioro derivado de la destrucción y perturbación de los ecosistemas; y b) los efectos de fenómenos naturales como huracanes y terremotos que se suscitan con cierta regularidad en México y en los países del área centroamericana.
Desde el punto de vista geopolítico, se dio un rompimiento de la concepción tradicional en materia de seguridad por parte de Estados Unidos a partir de los atentados perpetrados el 11 de septiembre de 2001. Este hecho marcó un derrotero para la construcción de un nuevo imaginario político de la seguridad en las relaciones interamericanas y reorientó los esfuerzos institucionales de los distintos gobiernos para enfrentar los efectos del terrorismo internacional mediante el impulso de la cooperación regional en materia de seguridad. En la Declaración sobre Seguridad en las Américas, los países firmantes acordaron:
[establecer una] nueva concepción de la seguridad en el Hemisferio […] de alcance multidimensional, [que] incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio [e] incorpora las prioridades de cada Estado [mediante] la consolidación de la paz, al desarrollo integral, […] la justicia social, y se basa en valores democráticos, el respeto, la promoción y defensa de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional (oas 2003).
De acuerdo a dicha declaración, entre las amenazas detectadas se encuentra una amplia variedad de fenómenos que en algunos casos se entrelazan y hacen más complejo abordar el imaginario de la seguridad. Entre los nuevos ejes de la seguridad regional e internacional se incluyen:
[El] terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos. [A estos elementos se suman] la pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población, que también afectan la estabilidad y la democracia, los desastres naturales y los de origen humano, el vih/sida y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente, la trata de personas […] (ibid.).
Los flujos y reflujos de bienes, personas y capitales bajo la lógica transnacional, han traído como efecto el surgimiento de nuevos grupos sociales estructurados en torno al crimen organizado y su capacidad de infiltración en las esferas públicas y privadas de la vida social, cuya flexibilidad, efectividad y eficiencia es muy notoria puesto que supera las acciones de los gobiernos, así como las propuestas, respuestas y acciones concertadas por los organismos internacionales regionales.
[El] crimen organizado viaja a velocidades muy superiores a la capacidad de los Estados para actuar coordinadamente en su contra. Ello a pesar de las múltiples convenciones y desarrollo de legislación internacional. Incluso las políticas de cooperación, por ejemplo, contra las drogas, en la gran mayoría de los casos han fracasado en su esfuerzo por erradicar a las organizaciones criminales y detener el flujo de drogas a Estados Unidos, a pesar de multimillonarios esfuerzos (Benítez y Sánchez 2008, 176).
La anterior afirmación omite que la naturaleza de los fenómenos de la seguridad está íntimamente ligada a la lógica de los procesos económicos y políticos que involucran a la sociedad en su conjunto en los países de la región centroamericana. Este imaginario político de la seguridad parte de la existencia de dos bandos contrarios en constante pugna y se reafirma como una nueva versión maniquea que oculta el hecho de que las instituciones gubernamentales, en los diferentes órdenes y niveles de gobierno, forman parte del problema de la inseguridad (Jácome, 2004). Los países centroamericanos, si bien entraron en la esfera de la democratización, no han logrado superar su carácter autoritario, las desigualdades sociales, la falta de participación social en las decisiones de la política pública, el incremento de la violencia y el aumento de los flujos migratorios. Después de los conflictos armados de los años setenta y ochenta, Guatemala, Honduras y El Salvador son de los países con mayor índice de violencia en la región, aunque el fenómeno ha crecido considerablemente en Nicaragua y Costa Rica (pnud, 2009; pnud 2010). Por consiguiente, la vulnerabilidad tanto de las sociedades como de los gobiernos centroamericanos y el mexicano, aumentó en las últimas tres décadas en relación a su incapacidad para controlar los problemas derivados de la generalización, ampliación y crecimiento de las amenazas contra la seguridad por parte del crimen organizado en todas las esferas de la vida pública y privada (cmccc, 2006).
La creciente capacidad de las organizaciones dedicadas a esta actividad se ha diversificado, logrando capitalizar económica, política y socialmente su posición dentro y fuera de las fronteras mexicanas. A este respecto, la fuerza transnacional que ello significa trae consigo problemas sociales, políticos y económicos para las sociedades de la región, entre los que destacan:
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El incremento exponencial de la violencia —en términos de número de muertes entre civiles, criminales y fuerzas del orden— en la disputa por el control de la producción, de la distribución, del establecimiento y búsqueda de nuevas plazas, rutas y clientes.
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La infiltración y corrupción de las instituciones en los tres órdenes de gobierno: ejecutivo, legislativo y judicial.
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Diversificación y complementariedad entre las actividades criminales, como robo, secuestro y extorsión, además del tráfico de drogas, lavado de dinero, tráfico de armas y personas.
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Violación de derechos humanos y restricción gradual de los derechos y de las libertades civiles.
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Amenaza a la estabilidad política de los regímenes constituidos democráticamente.
Aunado a todo esto, la seguridad relacionada con los aspectos sociales y ambientales también se ha visto alterada, y la inseguridad es una marca que cada vez se deja ver con mayor profundidad en función de afectar la calidad de vida de las poblaciones. La pobreza y marginación social, el desempleo y la falta de oportunidades de desarrollo se conjugan con el deterioro ambiental, los desastres naturales y el incremento de las enfermedades curables, así como las nuevas epidemias.
De las formas generales en las relaciones de los países centroamericanos para atender sus asuntos en términos de cooperación regional, se denotan algunas debilidades estructurales. En este tenor, la lógica operativa de los acuerdos establecidos en el marco de la seguridad centroamericana deja saldos y asuntos por resolver, tales como: a) el aumento de la criminalidad y de la relación con el tráfico de drogas, armas y personas; b) la permanencia de la corrupción de las instancias oficiales encargadas de atender los problemas de la seguridad pública y nacional; c) el incremento de la pobreza y la falta de oportunidades para el desarrollo humano; d) la falta de continuidad y oportunidad en el cumplimiento y ejecución de los acuerdos establecidos en los foros multilaterales; e) la permanencia de una retórica política nacionalista que suele obstaculizar los esfuerzos de los organismos multilaterales para la solución de conflictos y el cumplimiento de metas comunes.
A manera de ejemplo, con relación a la Conferencia Regional sobre Migración (crm) denominada Proceso Puebla, celebrada por primera vez en 1996, participaron diferentes países de las regiones de Centroamérica y América del Norte, como Belice, Canadá, Costa Rica, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, en la que el imaginario político de la seguridad regional se convirtió en un discurso recurrente (crm, 2010). A partir de esta iniciativa se estableció una serie de reuniones periódicas en las últimas dos décadas, con el supuesto propósito de crear una política común, encaminada a “proteger los derechos humanos de los migrantes y fortalecer la integridad de la legislación sobre migración, fronteras y seguridad nacional de cada estado miembro” (oim, 2013,1).
Es decir que el imaginario político de la seguridad regional es compartido por los distintos gobiernos de Centro y Norteamérica, aglutinados bajo diferentes esquemas e instancias de cooperación gubernamental encaminadas a salvaguardar los intereses nacionales frente a nuevas amenazas a la seguridad de cada uno de los Estados miembros. Al respecto, es notorio cómo por un lado se llega a considerar a la migración indocumentada como un elemento negativo que incluso puede llegar a afectar la seguridad nacional, como lo plantea el gobierno de Estados Unidos, mientras que organismos como la onu y la oim ponen énfasis en las virtudes de este tipo de migración como elemento para el desarrollo económico y humano de las naciones (onu, 2000). Este debate permanece en la mesa de las negociaciones internacionales y en la formulación de las políticas públicas de los Estados. Sin embargo, en la realidad las migraciones consideradas ilegales no dejan de ser vistas como peligros latentes en las políticas nacionales, lo que de nueva cuenta acrecienta la vulnerabilidad de los derechos humanos de los migrantes, en aras de una supuesta seguridad regional.
Por otro lado, la instauración del Plan Puebla Panamá (ppp) en el 2002 y su relanzamiento en el 2009 como el Plan Mesoamérica (pm), se encaminó a la explotación y aprovechamiento de los recursos naturales en relación a un conjunto de iniciativas internacionales, nacionales y locales, clave para el funcionamiento del modelo económico adoptado por México desde la década de los setenta del siglo xx. De manera complementaria, otras iniciativas como el diseño y operación del Corredor Biológico Mesoamericano (cmb) van integrándose desde 1996 y han sido abordadas en el marco del Mecanismo Tuxtla. En junio de 2009, durante la Décima Cumbre del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, en la ciudad de Villahermosa, Tabasco, los presidentes de México, Belice, El Salvador, Guatemala, Costa Rica, Honduras, Panamá, Nicaragua y Colombia firmaron la Declaración de Villahermosa, planteando la transformación del ppp en un Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica. Éste abarca una gran región continental que integra el Sur y Sureste de México, ya no hasta Panamá, como se pensaba originalmente, sino hasta Colombia. Bajo estas consideraciones, el imaginario político de la seguridad permitió el impulso de áreas estratégicas para la inversión, como recursos energéticos, salud, educación, telecomunicaciones, biocombustibles, carreteras y vivienda en esa gran región (Zunino, 2010), con base en los siguientes rubros:
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El ordenamiento territorial debido a la abundancia de recursos naturales en términos de agua, energía y biodiversidad que incluye el denominado Corredor Biológico Mesoamericano.
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El fortalecimiento de la riqueza cultural que implica la puesta en marcha de centros de investigación y educación técnica para contar con fuerza de trabajo calificada.
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La implantación de esquemas de seguridad regional para la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado en cualquiera de sus formas.
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La protección, reforzamiento y vigilancia de las fronteras.
En este sentido, el pm cruza horizontal, vertical y transversalmente las políticas de seguridad de los países de la región, debido a que no quedan restringidas al aspecto ambiental sino que abundan en el desarrollo de la infraestructura, la inversión industrial, comercial y de servicios, así como la administración y control de las fronteras. Mientras que en el plano político los gobiernos latinoamericanos se involucraron en la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada a partir de la Iniciativa Mérida. Dicha propuesta prosperó y se comenzó a negociar bajo el esquema de la cooperación en el año 2007, poniéndose en marcha en junio de 2008 a instancias del gobierno estadounidense. Las relaciones históricas entre México y Estados Unidos se han visto nuevamente estrechadas por efectos de la cooperación bilateral reflejada en dicha iniciativa, lo que ha llevado a una instrumentación gradual mediante un soporte financiero básico. Del 2008 al 2012 el Congreso de Estados Unidos decidió destinar 1.9 mil millones de dólares para que México reforzara su seguridad nacional. Hasta mediados de 2013 se le habían entregado al gobierno mexicano 1.2 mil millones de dólares de dicha cantidad (Ribando y Finklea 2013). Tales recursos han sido utilizados en adiestramiento y compra de implementos tecnológicos, en la adquisición de equipos de comunicación satelital, helicópteros, aeronaves, armamento, vehículos blindados, así como en asistencia técnica y capacitación para el conocimiento y observancia de los principios basados en los derechos humanos por parte de los cuerpos de seguridad apropiados para tales fines (ibid.).
Acoger con satisfacción la Iniciativa Mérida, como un importante instrumento de cooperación internacional en el combate a la delincuencia organizada transnacional, en particular al narcotráfico, con base en un enfoque de responsabilidades compartidas, pero diferenciadas entre los Estados. Asimismo, manifestar el deseo de ampliar la cooperación regional contra la delincuencia organizada y la urgencia de que se incrementen sus fondos para desarrollar y fortalecer las capacidades de cada Estado. En ese sentido, reiterar la solicitud al Gobierno de los Estados Unidos de América para incrementar los recursos de cooperación que destina a esta materia (Zunino, 2010).
Por lo tanto, el papel del gobierno mexicano en el marco geoestratégico de la Iniciativa Mérida en Centroamérica y el Caribe, se basa en el imaginario político de la seguridad por la influencia estadounidense (Velázquez, 2009). Desde esta perspectiva se pone énfasis en el interés nacional de Estados Unidos en materia de seguridad a partir de su redefinición hegemónica en Centroamérica y el Caribe, frente a las consideraciones de preservar la seguridad en la frontera sur de México. De ello se desprende que el imaginario de la seguridad regional corresponde a una visión geopolítica de amplio espectro en el ejercicio del poder mediante alianzas estratégicas entre los países de la región, lo cual supone la creación de políticas nacionales vinculadas con la representación hegemónica en la materia. En este sentido, la identidad individual y colectiva de los países se nutre del discurso imperante, al punto de que la representación social de la seguridad va nutriéndose de nociones, ideas, términos que conforman la acción política colectiva de seguridad de cada uno de ellos, fortaleciéndose los términos de la cooperación regional, sin que esto suponga la superación de las desigualdades o diferencias entre ellos en otros rubros de sus relaciones.
Al respecto, tal iniciativa en términos geoestratégicos cumple un papel importante por cuanto la extensión y campo de acción involucra una amplia zona territorial desde el Río Bravo hasta el Darién, conectándose prácticamente con el Plan Colombia y más hacia el Sur tomando en cuenta el Área de Libre Comercio de las Américas (alca). De igual manera, México firmó acuerdos de fronteras inteligentes en marzo de 2002 y la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte en 2005 con Estados Unidos. (Benítez, 2005). La aplicación de geoestrategia ampliada tiene sentido a nivel continental y es una nueva expresión de la política exterior de Estados Unidos en América Latina y el Caribe, conjugando diferentes elementos comerciales, políticos y militares en materia de su seguridad nacional, lo que incluye mecanismos de cooperación, asistencia y reforzamiento de los compromisos políticos, económicos y militares con los países de la región.
El eslabón de la cooperación regional en materia de seguridad fronteriza en el Sur de México se plasma en el Grupo de Alto Nivel de Seguridad Fronteriza (gansef), acordado por parte de México y Guatemala en el 2002, y por parte de México y Belice a partir del 2005. Cabe destacar que, si bien los tres países están vinculados en torno al gansef, las relaciones caen en el ámbito bilateral de sus relaciones con México, por lo que su marco de acción es limitado. Este grupo está constituido por representantes de las instituciones nacionales de cada país, encargadas de los asuntos de seguridad nacional, seguridad pública, delincuencia organizada, migración y procuración de justicia. En este sentido, las reuniones y las mesas de trabajo se organizan con la contraparte de los otros países. En el caso de México, se trata de un organismo que no es atendido por las altas esferas del gobierno, sino que involucra a diversos funcionarios que fungen como enlace técnico y como operativos frente a sus contrapartes centroamericanos, pertenecientes a las Secretarías de Relaciones Exteriores; a Gobernación, por medio del Centro de Investigación y Seguridad Nacional; a la Procuraduría General de la República; al Instituto Nacional de Migración y a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
El gansef se ha reunido en varias ocasiones desde el 2006 hasta el 2014, y su agenda de trabajo consta de temas sobre la seguridad, el terrorismo, el crimen organizado, los delitos vinculados con la migración, el tráfico ilícito de mercancías y la seguridad pública fronteriza. Entre los acuerdos más importantes está la Coordinación Bilateral de Alerta y Respuesta Temprana (cobart); la terminación y puesta en servicio del puente internacional fronterizo México-Belice en mayo de 2013; así como los arreglos institucionales basados en acuerdos protocolarios para hacer más operativa la cooperación transfronteriza. La dinámica del gansef opera bajo el imaginario político de la seguridad de la frontera sur de México. Los ministros de los países que integran el gansef y que están encargados de los asuntos de la frontera sur de México, participan en diferentes foros y conferencias bilaterales y multilaterales en torno a los asuntos antes planteados, teniendo sólo un carácter consultivo, de intercambio de información y seguimiento de los acuerdos previos.
Consideraciones finalesEl imaginario político de la seguridad en la frontera sur de México es producto de la Doctrina de Seguridad Nacional, adoptada como parte de la política de los Estados-nación, las Organizaciones Internacionales Gubernamentales y los gobiernos locales, así como también por parte de los funcionarios encargados de llevar a cabo las directrices gubernamentales en materia de seguridad fronteriza. Esta construcción del imaginario social y sus diferentes representaciones adquieren un carácter eminentemente subjetivo por cuanto queda enmarcado como el ejercicio de la autoridad para hacer valer las ideas sobre lo que se entiende por seguridad nacional a nivel individual y colectivo. La fuente de inspiración del imaginario político de la seguridad del Estado cuenta con rasgos autoritarios debido a que es el ámbito del ejercicio de la autoridad desde donde se realiza la aplicación del precepto político de la seguridad. En cuanto a esto, los acuerdos de cooperación regional en materia de seguridad garantizan la existencia y aplicación del viejo esquema de ejercicio del poder político del Estado, no solamente por la reproducción acrítica del imaginario político de la seguridad, sino porque a través de los representantes políticos de las instituciones encargadas de la seguridad, se llevan a cabo las negociaciones de la cooperación internacional en la materia.
En este sentido, el carácter multilateral de la cooperación regional encaminada a la seguridad que atiende los asuntos fronterizos, involucra la participación de ministros o secretarios de Estado en reuniones de alto nivel —como lo es el caso del gansef— que no sobrepasan su carácter resolutivo, permaneciendo en el plano consultivo y, en el mejor de los casos, técnico-operativo. Sin embargo, en el caso del Proyecto de Integración Mesoamericano y la Iniciativa Mérida, se involucra la participación de los representantes del Estado en asuntos como seguridad, migración, derechos humanos y combate al crimen organizado, al tiempo en que se incorporan temas estratégicos, como lo son la apropiación, utilización y manejo del territorio y sus recursos naturales, destacándose el agua, la energía y la biodiversidad, entre otros.
La representación del imaginario político de la seguridad en la frontera sur de México implica la modificación del carácter estatista y gubernamental de la política que se ha desarrollado por encima y que es contrario a los intereses de otros actores sociales. Las esferas de autoridad en el espacio fronterizo se desdibujan ante una representación acrítica del discurso político institucional basado en la Doctrina de la Seguridad Nacional tradicional de corte realista y neorrealista. La visión anterior impera en la mayoría de los gobiernos de la región Centroamericana y del Caribe puesto que defiende, promueve y actúa bajo el imaginario de la seguridad proveniente de intereses ajenos a los pueblos que los gobiernos dicen representar.