El nombramiento de los más altos directivos (rectores, directores, presidentes o cancilleres) en las universidades de todo el mundo generalmente concita gran interés y atención en las propias instituciones y, en mayor o menor medida, en sus entornos social y político. Las formas de selección de autoridades en universidades de México y de todo el orbe presentan similitudes y diferencias importantes; sin embargo, pueden agruparse en cuatro tipos bien identificables, de acuerdo con los procedimientos utilizados y con los niveles de participación de distintos sectores académicos.
El debate sobre los métodos de elección de autoridades unipersonales en las universidades mexicanas —rectores, presidentes y directores— ha estado polarizado desde hace muchas décadas. La defensa de los procedimientos, basados en juntas de gobierno o directivas, se sustenta en la memoria selectiva de episodios de conflicto en las universidades y en la desacreditación de instituciones que utilizan, o han utilizado, formas de elección directa, pues señalan que estos mecanismos redundan en baja calidad académica, en dinámicas de conflicto y en el posicionamiento de grupos de interés que buscan controlar a la universidad en su beneficio. Desde esta postura se reivindica una estabilidad mitificada y la defensa de la autonomía.
Por otro lado, la crítica a los nombramientos por juntas de gobierno enfatiza el carácter autoritario, secreto y sujeto a presiones de grupos de poder externos e internos en el nombramiento de autoridades; se denuncia la continuidad de grupos dominantes al seno de las instituciones y la subordinación de las juntas al ejecutivo federal o a los estatales, según el caso. Desde este ángulo se resalta la importancia de la participación democrática no sólo para academizar y enriquecer las políticas universitarias, sino para favorecer la construcción de consensos en la toma de decisiones y también como un elemento fundamental en el fortalecimiento de la autonomía.
Aquí se examinan distintas prácticas en el nombramiento de autoridades en diversas universidades del mundo. Consideramos que un análisis a profundidad de los beneficios, problemas y condiciones en que se dan estas diferentes prácticas puede contribuir a enriquecer el debate permanente y necesario en las universidades de nuestro país.
Voto directoUn primer tipo incluye a las universidades en las que se verifican procesos amplios de votación en los cuales participan distintos estamentos: académicos, estudiantes, trabajadores y egresados. En este marco existen variantes. Por ejemplo, universidades italianas como Bolonia, Roma (Sapienza) y Turín, practican la votación directa ponderada con participación de profesores, investigadores, representantes estudiantiles y personal técnico. A través de la ponderación, el voto de los profesores es siempre mayoritario; cuando ningún candidato alcanza mayoría absoluta, se produce una segunda vuelta entre los dos más votados (Sapienza Università di Roma, 2012; Università degli Studi di Torino, 2012; Università di Bologna, 2015).
En la Ley Orgánica de Universidades (lou) de España se definen dos procedimientos para la elección de rector: elección directa y elección en el claustro (Gobierno de España, 2001). Prácticamente todas la universidades públicas españolas, con la excepción de Sevilla, y entre las que destacan Alcalá, Autónoma de Barcelona, Barcelona, Autónoma de Madrid, Complutense de Madrid, Santiago de Compostela y Salamanca, se realizan elecciones directas que involucran a toda la comunidad. Los votos del profesorado doctor con vinculación permanente, de otras categorías del profesorado, de ayudantes y personal investigador en formación, de estudiantes (de Grado, Máster y Doctorado), y del personal de administración y de servicios, tienen ponderaciones diferentes en cada institución. En todas ellas, el voto del profesorado pesa al menos 51% del total. Como sucede en las universidades italianas, también se realiza una segunda vuelta de votación en caso necesario (Universidad Autónoma de Barcelona, 2003; Universidad Autónoma de Madrid, 2003; Universidad Complutense de Madrid, 2003; Universidad de Alcalá, 2012; Universidad de Barcelona, 2003; Universidad de Salamanca, 2013; Universidade de Santiago de Compostela, 2014).
Según la Universities (Scotland) Act (Parliament of the United Kingdom, 1966), en las universidades escocesas, el Rector es el segundo cargo en importancia, por debajo del Canciller. El Canciller es un cargo vitalicio de carácter simbólico designado por el Consejo General (en algunos casos Corte General). El Rector es electo por votación directa de los estudiantes, excepto en la Universidad de Edimburgo donde es electo por estudiantes y profesores.
Según un estudio de López Zárate et al. (2011), en México había cinco universidades que elegían al rector por votación universal secreta y directa en el 2007. En el mismo trabajo se señala que sólo en una de estas universidades se establece el voto ponderado de estudiantes, profesores y trabajadores. En 2011, el periódico U2000 reportaba que siete universidades públicas utilizaban la votación secreta, directa y universal; éstas son las autónomas de Baja California Sur, Benito Juárez de Oaxaca, Chapingo, Coahuila, Guerrero y Zacatecas, así como la Autónoma Agraria Antonio Narro (Betanzo Ortiz & Sol Anguiano, 2011).
Colegiado-representativoUn segundo tipo se refiere a los casos de universidades en las cuales el nombramiento de autoridades se realiza a través de claustros, de órganos colegiados representativos de carácter permanente o de cuerpos incluyentes establecidos ex professo para el nombramiento del rector o la rectora. Las universidades de Portugal —Coimbra, Lisboa, Porto y Da Beira, entre otras— eligen a través de consejos generales con presencia mayoritaria de profesores e investigadores, y con representaciones de estudiantes, de trabajadores no académicos y de personalidades externas. La composición de los consejos es similar en todos los casos (ver por ejemplo el estatuto Universidade do Porto, 2014).
Las Universidades de París tienen como autoridad central un canciller nombrado por el presidente de la República. El canciller funge como representante del ministerio de educación ante la academia francesa, de la que es rector. En cada una de las 17 universidades que integran el sistema, el consejo de administración (Conseil d’administration) elige a un presidente. Los consejos de administración son la máxima autoridad de cada universidad; están integrados por representantes electos de los profesores investigadores, estudiantes (en algunos casos denominados usuarios), personal técnico y personalidades externas (ver por ejemplo la convocatoria a la elección de presidente en Université Paris Diderot, 2014).
De acuerdo con López Zárate et al., en 2007 la mayoría de las universidades mexicanas elegía a los rectores en sus consejos universitarios. La composición de estos consejos incluye a directores, académicos y estudiantes en proporciones diferentes; en la mayoría de los casos integran también a representantes de los trabajadores administrativos. En 2011, el periódico U2000 reportaba que 16 universidades mexicanas elegían al rector a través de sus consejos universitarios; éstas son la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, y las Autónomas de Campeche, Chihuahua, Ciudad Juárez, Nayarit, Querétaro, Sinaloa, Tlaxcala, Yucatán, Ciudad de México, Del Carmen, Estado de Hidalgo, Estado de México, más las universidades de Colima, Guadalajara y Juárez del Estado de Durango. La composición y reglas electorales de cada consejo difieren (Betanzo Ortiz y Sol Anguiano, 2011).
Otras universidades en el mundo establecen cuerpos representativos especiales para la elección de rector. En la Universidad Libre de Berlín cada cuatro años se amplía el senado académico, de 25 a 61 integrantes, para elegir al presidente y al vicepresidente; más de la mitad de ellos representan a profesores y el resto a otros académicos, estudiantes y trabajadores (Freie Universität Berlin, Governing Bodies).
La formación de órganos colegiados ad hoc tiene fuerte presencia en América Latina. En la Universidad de Buenos Aires, el rector es electo por la Asamblea Universitaria, integrada por el Consejo Superior (compuesto por el rector, los decanos y cinco representantes de cada uno de los claustros de profesores, de graduados y de estudiantes) y los consejos directivos de las facultades (Universidad de Buenos Aires, 1983). En la Universidad de la República, en Uruguay, el rector es electo por mayoría calificada en la Asamblea General del Claustro (agc). La Asamblea está integrada por tres representantes del personal docente, dos de egresados y dos de estudiantes, electos en cada una de las 15 facultades, totalizando 105 miembros (Universidad de la República, 1958). En la Universidad de Costa Rica se establece una Asamblea Plebiscitaria que integra a rector y vicerrectores, consejo y tribunal universitarios, decanos y directores, jefes administrativos, profesores de régimen académico y eméritos, representantes de los colegios profesionales, ex rectores y una representación estudiantil de al menos 25% de la Asamblea; este organismo, de aproximadamente 2 000 integrantes, elige al rector (Universidad de Costa Rica, 1974).
Otra tendencia dentro del tipo colegiado-representativo es la elección en claustros de profesores. Éste es el caso de la Universidad de Chile, donde se elige al rector a través del voto de los miembros del claustro. Este cuerpo, compuesto fundamentalmente por las jerarquías académicas más altas de la universidad, integra a los profesores de otras jerarquías cuyo voto es ponderado en función de la carga docente. Para la elección se requiere mayoría absoluta (Universidad de Chile, 1981).
CorporativoEl tipo corporativo se refiere a las universidades que utilizan juntas de gobierno de diferentes tipos para el nombramiento del rector, presidente o canciller. Como en los casos anteriores, existe una amplia variedad en el origen, la composición y el funcionamiento de dichas juntas. En la tradición anglosajona, las universidades son frecuentemente definidas como corporaciones, y de esta noción se desprende el concepto de juntas de gobierno (governing boards), de regentes (board of regents) o también llamadas corporaciones (corporation).
En las universidades norteamericanas, las juntas son el mecanismo más frecuente para el nombramiento de presidentes, aunque presentan algunas variantes en su denominación, en su composición y en su origen. La junta de regentes (board of regents) de la Universidad de California está integrada por siete miembros ex officio (el gobernador y vicegobernador [lieutenant governor] del estado, el vocero del congreso estatal, el superintendente de instrucción pública, el presidente y vicepresidente de la asociación de ex alumnos y el presidente de la universidad) y 18 integrantes nombrados por el gobernador del estado y ratificados por el senado estatal. Los regentes pueden incluir en la junta, a discreción y a partir de consultarlos, a representantes del senado académico, y los estudiantes, a un miembro del profesorado y a un alumno (University of California, 2013). La junta de regentes integra un comité especial que, a partir de una consulta amplia a los “grupos constitutivos” de la Universidad, hace una propuesta de presidente que finalmente debe ser aprobada por el pleno de regentes de la Universidad de California (University of California, 2007).
La Universidad de Harvard cuenta con dos juntas: la corporación (corporation) tiene de 7 a 13 miembros, está formada por el Presidente y los académicos de tiempo completo [fellows] de Harvard), y la junta de supervisores (Board of Overseers) que tiene 30 miembros electos por todos los egresados con un título de Harvard, entre candidatos propuestos por un comité de búsqueda de la Asociación de Exalumnos de Harvard. Los fellows son elegidos por la corporación con el consentimiento de la junta de supervisores. El presidente es seleccionado por la corporación (Harvard University, 2015).
En Inglaterra, el sistema de la Universidad de Oxford es similar al de muchas otras instituciones. El canciller es un puesto de carácter simbólico y de nombramiento vitalicio realizado por una amplia asamblea (denominada Convocation), integrada por todos los ex alumnos que obtuvieron un título (no honorífico) de la universidad, así como por cualquier otra persona que sea miembro o que se haya retirado siéndolo de la congregacion (Congregation). La congregación es el órgano soberano de la universidad y actúa como su parlamento; tiene más de cinco mil miembros, incluye a los profesores, directivos e integrantes de los órganos de gobierno de los colegios que componen la universidad, así como al personal administrativo, de apoyo a la investigación, cómputo y biblioteca, de mayor antigüedad. Este cuerpo tiene la responsabilidad de aprobar cambios a estatutos y reglamentos, considerar las políticas universitarias más relevantes y nombrar al vicecanciller, autoridad que dirige los destinos de la universidad (University of Oxford, 2015).
Las universidades suecas cuentan con juntas de gobierno más representativas de los sectores académicos. La Universidad de Uppsala, por ejemplo, posee una junta universitaria (University Board) integrada por ocho representantes del gobierno (profesores, personalidades destacadas o empresarios nombrados por el parlamento), tres representantes electos por los profesores y tres representantes electos por los estudiantes. Además, en este cuerpo tienen presencia (con derecho de asistencia, voz y sin voto) tres representantes del personal administrativo. Esta junta universitaria nombra al vicecanciller, máxima autoridad unipersonal de la universidad (Uppsala Universitet, 2011).
En México, el modelo de las juntas de gobierno de las universidades norteamericanas fue adoptado en el contexto de las disputas entre grupos católicos conservadores, proclives al nazismo y fascismo europeos, contra otros proclives al gobierno, que se expresaban con fuerza dentro y fuera de la Universidad Nacional. De manera que el modelo se estableció por primera vez en 1945, en la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México (Ordorika, 2006). En 2011, 13 universidades públicas mexicanas utilizaban el mecanismo de junta de gobierno o directiva para el nombramiento de rectores; éstas son las autónomas de Baja California, Chiapas, Metropolitana, Nuevo León, San Luis Potosí, y la universidades de Ciencias y Artes de Chiapas, Occidente, Quintana Roo, Sonora, Juárez Autónoma de Tabasco, Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, Nacional Autónoma de México y Veracruzana (Betanzo Ortiz & Sol Anguiano, 2011).
Las modalidades que presentan las juntas de estas instituciones son similares a las de la unam, integrada por 15 personas electas por el Consejo Universitario, por un plazo máximo de 15 años. Cada año se sustituye al miembro de mayor antigüedad de la Junta, así como a aquellos que alcanzan el límite de edad de 70 años o dejan de pertenecer a este cuerpo por renuncia o fallecimiento. La Junta de Gobierno es responsable de nombrar al Rector o removerlo por causa grave, así como a los directores de escuelas, facultades e institutos; de designar a los integrantes del patronato, resolver los conflictos entre autoridades universitarias y expedir su propio reglamento (Universidad Nacional Autónoma de México, 1945).
ExternoEn muchas universidades del mundo, el nombramiento de presidentes, cancilleres o vicecancilleres y rectores de universidades tiene lugar en ámbitos externos, principalmente de carácter gubernamental o de grandes corporaciones. En el marco de este tipo de nombramiento externo, se advierten casos en los que la intervención exógena es formal y obedece a razones de Estado y políticas de gobierno, y otros en los que los actores fuera de las universidades asumen su papel de una forma relativamente simbólica, ratificando decisiones internas de las propias universidades. Esta condición no es estática y depende en muchas ocasiones de las relaciones de fuerzas existentes, de la cohesión interna o de la naturaleza de los actores externos a las universidades.
Las universidades públicas en China constituyen uno de los ejemplos principales de la tradición de nombramiento externo formal de autoridades (Pan, 2009). Como máxima expresión de esta práctica se puede citar el nombramiento de Wang Enge como rector de la Universidad de Beijing en 2013, por parte del comité central del Partido Comunista Chino (Peking University, 2013).
Por lo menos en dos universidades mexicanas opera el mecanismo de designación formal externa; éstas son el Instituto Politécnico Nacional y la Universidad Pedagógica Nacional (Betanzo Ortiz & Sol Anguiano, 2011). En estos nombramientos juega un papel relativo y variable la acción de grupos organizados al interior de cada una de las instituciones. Al final, la atribución de nombrar al director del Politécnico recae en el Presidente de la República (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 1982), y al rector de la Pedagógica, en el Secretario de Educación Pública (Diario Oficial, 1978).
El caso de la Universidad de Sao Paulo, en Brasil, es un ejemplo de nombramiento externo acotado por decisiones internas. La Asamblea Universitaria, constituida por el Consejo Universitario, los consejos centrales, las congregaciones de las unidades y los consejos deliberativos de museos e institutos, elije una octeta de aspirantes a ocupar la rectoría. A partir de ésta, el Consejo Universitario, integrado por docentes, alumnos, exalumnos y autoridades, define una terna que es enviada al gobernador del estado que decide cuál de los tres candidatos será el rector (Universidade de São Paulo, 1988).
Un caso en el cual la intervención externa tiene un carácter más simbólico es el de la Pontificia Universidad Católica de Chile. El Papa, cabeza de la iglesia católica, nombra al rector a partir de una terna conformada a través del voto de los integrantes del claustro académico de la institución (Nación, 2010).
Reflexiones finalesEn contraste con lo que se ha sugerido en los debates sobre las formas de gobierno en las universidades mexicanas, la revisión de diferentes procedimientos utilizados en varias partes del mundo no da muestras de que alguno de los tipos analizados esté asociado a mayor calidad en el desempeño de actividades de formación, de investigación y de extensión; a niveles mas altos de reconocimiento internacional; a la empleabilidad de los egresados universitarios; a la circulación internacional de publicaciones académicas; o incluso, a una mayor estabilidad institucional.
Los tipos de nombramiento de autoridades existentes en diferentes tradiciones universitarias, por el contrario, parecen estar mucho más asociadas a la historia y la evolución de los procedimientos y de las estructuras que caracterizan a los sistemas políticos en los cuales las universidades se encuentran inmersas. Así, la tradición de los sistemas políticos democráticos de Europa continental guarda estrecha relación con la normatividad y las practicas de votación directa o elección colegiada, característica de las universidades italianas, españolas o francesas.
De manera similar, la tradición autonomista y el retorno a la democracia en buena parte de los países de América Latina da cuenta de las formas que combinan amplios procesos de votación y formas colegiadas representativas en países como Argentina, Chile y Uruguay.
En Estados Unidos, el nombramiento de autoridades corresponde tanto a la organización corporativa de las universidades, tradicionalmente cercana al sector empresarial y a los mercados, como al sistema político representativo y federal. Las juntas de gobierno de universidades públicas y privadas son muy similares en su funcionamiento, aunque difieren en los métodos de integración. En el caso de las públicas, juegan un papel relevante las autoridades ejecutivas y legislativas de los estados. Como señalan Pusser, Slaughter y Thomas (2006), a pesar de estas diferencias, existe una gran similitud en la composición social de las juntas de instituciones públicas y privadas, donde destacan los altos niveles de interrelación entre los integrantes de estos cuerpos académicos y las juntas ejecutivas de las grandes empresas.
En Suecia existe una condición similar que explica la presencia de juntas de gobierno. Sin embargo, la fuerte estatización de la sociedad y el carácter parlamentario del sistema político conceden a las juntas los rasgos de una composición más representativa de las comunidades académicas internas y una orientación más social de los componentes externos de dichos cuerpos.
El régimen totalitario prevaleciente en China y el control centralizado ejercido por el Partido Comunista explican en buena medida el tipo de designación externa de los rectores de las universidades en ese país. Por el estilo, la historia del autoritarismo en Brasil y la transición a la democracia marcan los rasgos combinados de democracia representativa interna y de decisión gubernamental en universidades como Sao Paulo.
En nuestro caso, el autoritarismo que ha caracterizado al sistema político mexicano permite entender en buena medida las dificultades existentes en casi todos los tipos de nombramiento de autoridades en nuestras universidades. Por un lado explica la prevalencia del sistema cerrado, secreto y restrictivo de las juntas de gobierno; pero también da cuenta de las deformaciones que se hacen presentes de manera sistemática en casi todos los procesos de votación directa.
Los mecanismos de elección de autoridades en las universidades mexicanas presentan graves problemas, atraso respecto a prácticas sociales democráticas y falta de idoneidad para las condiciones actuales de nuestras instituciones. No cabe duda que es necesario un gran esfuerzo de discusión y de elaboración de alternativas para transformar los mecanismos de elección de rectores, de presidentes y de directores que permitan superar rezagos y desviaciones, y que generen condiciones para establecer nuevos mecanismos transparentes, representativos y democráticos para adecuar la organización política de las universidades a su propia actualidad, así como a las condiciones académicas, sociales y políticas vigentes hoy en nuestro país.