Derecho de voto y su negación, en la jurisprudencia de la corte europea de derechos humanos y méxico

I

Introducción

¿Cuándo se puede negar el derecho de voto? Esta pregunta es una vez más resuelta por la Corte Europea de Derechos Humanos —CoEDH—, en el asunto Scoppola contra Italia, la respuesta cobra importancia en la jurisprudencia de la Corte, porque obliga a replantearse sus decisiones. Scoppola es un caso difícil no sólo por el impacto jurisprudencial centrípeto, sino por los factores exteriores que la animan.

Jurisprudencialmente, la intervención del Reino Unido en el asunto Scoppola, subraya su interés en el cambio de concepción que se formó en el caso Hirst, sobre el empleo del margen de apreciación, al igual que la referencia en la sentencia al asunto Frodl, que implicó el cambio de criterio sobre la labor de los jueces en el momento de determinar la negación del derecho de voto.

Contextualmente hablando, Scoppola afianza la tensión entre la CoEDH y el Reino Unido, devenida del choque de concepciones sobre el desempeño de lo político y específicamente quién debe decidir sobre determinadas materias, en concreto, dos temas han causado este diálogo difícil: uno, la política de extradición, que se vio afectada con el asunto Qatada;¹ dos, la negación del voto —tema de las presentes reflexiones— atendida por la CoEDH en el asunto Hirst.

En este entendido, analizaremos el tema de negación de derecho de voto contenido en el artículo 3o. del Protocolo 1 de la Convención Europea de Derechos Humanos —CEDH—, esto es, en situación de conflicto con la ley penal, a través de las resoluciones a que hemos hecho referencia y posteriormente atenderemos al contexto de la resolución, pasando por una breve reflexión sobre la situación de la negación de este derecho en México.

II

Hirst

1

Los hechos

En este asunto² Hirst fue condenado a cadena perpetua en el Reino Unido,³ por lo que se le negó el derecho de voto tanto en elecciones locales como parlamentarias, de acuerdo con la sección 3 de la ley de representación popular de 1983. En abril de 2001, el lord Justice Kennedy, del Tribunal Supremo (UK), indicó que la sección 3 tenía una larga historia y al final determinó rechazar la petición de verificar si esta porción normativa, en relación con Hirst, estaba acorde con la Convención Europea de Derechos Humanos.

2

La decisión en la Cámara y la gran cámara de la CoEDH

En una primera instancia, la Cámara de la Corte Europea de Derechos Humanos, determinó que la medida de la sección 3 de la ley de representación popular de 1983 era “desproporcionada”, debido a su aplicación automática sin tomar en cuenta la extensión de la sentencia o la gravedad de la ofensa.

Esta norma señala lo siguiente: “una persona condenada durante el tiempo que esté detenido en una institución penal cumpliendo su sentencia… está legalmente incapacitada de votar en ninguna elección parlamentaria o local”. La norma en consecuencia implicaba una medida adoptada para todas las personas condenadas, sin discriminación alguna.

Posteriormente el asunto fue conocido por la Gran Cámara de la CoEDH y en su resolución determinó la violación del artículo 3o. del Protocolo 1 del CEDH.

Sobre la valoración de la medida, la Corte ya en la resolución de la Gran Cámara el 6 de octubre de 2005, determinó:

Sobre el fin legítimo. El objetivo, de acuerdo con lo establecido por el gobierno, es dar un castigo adicional, posición soportada igualmente por el secretario de Estado en las instancias nacionales del caso. Aunque como diría la Corte implícitamente, se encuentra un incentivo para realizar conductas civilizadas. Sin embargo rechazó la noción de que la prisión tras ser declarado culpable implique la pérdida de derechos más allá de la libertad y especialmente la afirmación de que “el voto no es un derecho sino un privilegio”. Con esto, considera insostenible o incompatible per se, los objetivos perseguidos con la norma, con los contenidos del artículo 3o. del Protocolo 1.

Sobre la proporcionalidad de la medida, la Corte determinaría: “una restricción tan general, automática e indiscriminada, en un derecho vitalmente importante de la Convención, debe ser visto como más allá de cualquier margen de apreciación aceptable, a pesar de que este sea todo lo amplio posible y por tanto incompatible con el artículo 3o. del Protocolo 1”.

En consecuencia el Reino Unido estaba violando los contenidos del artículo 3o. del Protocolo 1 del CEDH.

III

Frodl

1

Hechos

Helmut Frodl, australiano fue condenado el 22 de diciembre de 1993 por asesinato y sentenciado a cadena perpetua. El 18 de octubre de 2002, interpuso una objeción contra el registro electoral local porque su nombre no había sido introducido en el mismo, a pesar de reunir las condiciones como, la edad, ciudadanía y residencia en la comunidad, debido a que los contenidos de la sección 22 de la Ley de de la Asamblea Nacional de elecciones⁴ eran contrarios, entre otros, al artículo 3o. del Protocolo 1 de la CEDH, tanto la autoridad electoral local, como la autoridad electoral distrital y la Corte Constitucional rechazaron los recursos.

2

Decisión de la primera sección de la CoEDH

La Corte⁵ en su argumentación señaló —siguiendo a Hirst— que si bien los estados miembros gozaban de un amplio margen de apreciación para decidir que restricciones al derecho de voto de los prisioneros estaban legitimadas, se habían establecido varios criterios a respetar, esto es, la negación de derechos sólo puede ser prevista por un grupo estrechamente definido de delincuentes con una pena de prisión larga, debe igualmente haber una liga directa entre los hechos motivadores de la condena y la sanción de negación de derechos, la que deberá ser preferentemente establecida por un juez, en un procedimiento judicial.

En el caso concreto de Austria, aunque no expresado abiertamente, se pudo observar que el fin de la medida era legítimo, inspirado en la prevención del crimen castigando la conducta de los sentenciados, fortalecer la responsabilidad civil y el respeto del estado de derecho. Pero en específico, la sección 22 de la Ley de la Asamblea Nacional de Elecciones no cumplía con los criterios establecidos en Hirst, a pesar de que la medida estaba delimitada a aquellos que habían sido condenados por uno o más actos delictivos con dolo y la penalidad de más de un año de prisión, la decisión de la negación del derecho de voto, debía ser determinada por un juez, que ponderara las circunstancias particulares y estableciera una línea causal entre el delito cometido y los temas relacionados con elecciones y las instituciones democráticas.

En este sentido igualmente Austria estaba violando el derecho de voto.

IV Scoppola

1. Los hechos

El asunto⁶ se originó en una sentencia de un juez de audiencias preliminares,⁷ el 24 de noviembre de 2000, que bajo un procedimiento sumario condenó a Scoppola a prisión de por vida y una prohibición de por vida de cargos públicos.⁸

Posteriormente la sentencia fue impugnada tanto por la Oficina del Procurador como el actor, a lo que siguió una sentencia de la Corte de Apelaciones de Roma, sentenciándolo a prisión de por vida. El actor apeló igualmente esta decisión y el 20 de enero de 2003 la Corte de Casaciones negó la apelación. Es importante indicar que aunque en el sistema jurídico Italiano devenido de los contenidos del Código Criminal, en los casos de una sentencia de por vida, se lleva una prohibición también de por vida para desempeñar un cargo público y la negación permanente de su derecho a votar,⁹ esto es una consecuencia, lo que en la sentencia no se señala:

El Comité electoral, en aplicación de la sección 32 del decreto 223/1967, borró al actor del padrón electoral, lo cual fue impugnado por Scoppola el 30 de junio de 2004, remitiéndose a la decisión Hirst vs. the United Kingdom¹⁰ (núm. 2), alegando que tal decisión era contraria a los contenidos del artículo 3o. del Protocolo 1 de la Convención Europea de Derechos Humanos. La impugnación fue denegada.

El 16 de julio de 2004 Scoppola presentó una apelación ante la Corte de Apelaciones de Roma, argumentando que la remoción de su nombre del padrón electoral, como una consecuencia automática de su cadena perpetua y su prohibición de desarrollar cargos públicos, era incompatible con su derecho a votar, garantizado en el artículo 3 del Protocolo 1 de la Convención Europea de Derechos Humanos. El 29 de noviembre de 2004, fue desestimada la petición.

Esta decisión igualmente fue impugnada ante la Corte de Casación respectiva, la cual fue negada el 17 de enero de 2006.

El 28 de abril de 2010, la sentencia de cadena perpetua fue cambiada a 30 años de prisión, lo anterior en razón de los resultados del caso Scoppola vs. Italy (núm. 2) de la Gran Cámara de la CEDH, la cual había hallado violaciones a los artículo 6o. y 7o. de la Convención Europea de Derechos Humanos¹¹.

2

Juicio de la cámara y de la gran cámara

Es importante indicar que el 18 de enero de 2011, la Cámara de la Segunda Sección de la CoEDH, determinó que en el presente caso sí había existido una violación al artículo 3o. del Protocolo 1 de la CEDH, tomando en cuenta principalmente los argumentos sostenidos por la Corte en los casos Hirst contra el Reino Unido (núm. 2), en lo relativo a la existencia de normas de negación general del derecho de voto y Frodl contra Austria, en relación con la necesidad de que fuere un juez quien determinara dicha negación.

Partiendo del principio básico de que en una democracia del siglo XXI, el Estado debe estar a favor de la inclusión y el sufragio universal, la Corte sostiene que el artículo 3o. del Prootocolo núm. 1 de la CEDH,¹²garantiza derechos subjetivos como: derecho institucional a mantener elecciones libres, sufragio universal, derecho a votar, derecho a presentarse a las elecciones de la legislatura. Estos derechos son cruciales para establecer y mantener los fundamentos de una efectiva y significativa democracia.

Pero, argumenta la Corte, estos derechos no son absolutos, “hay espacio para limitaciones implícitas, por lo que los Estados tienen un “margen de apreciación” y este margen es amplio.

En este sentido el siguiente paso es determinar si se cumplieron los requerimientos del artículo 3o. del Protocolo 1: a) determinar si las condiciones no disminuyen los derechos en cuestión a tal grado que dañen su esencia y lo priven de su efectividad; b) si se persigue un fin legítimo, y c) si los medios empleados no están desproporcionados.

Si existe una liga entre democracia y derechos subjetivos, esta debe ser el respeto de la expresión del pueblo —”the will of the people”— en la elección de la legislatura, esta debe quedar íntegra, de otra manera la consecuencia última, es el desprestigio de la validez de las leyes que emanan de ella. En conclusión, cualquier exclusión debe ser debidamente acreditada.

En cuando a lo primero, es claro que existe la interferencia del derecho de voto, pues se dio su negación. El análisis de la Corte determinó que esta negación puede perseguir el fin de prevenir el crimen y fortalecer la responsabilidad civil. Al igual, en Italia la negación de desempeñar un cargo público como reprimenda accesoria ancillary penalty, tiene el objetivo de apoyar el debido funcionamiento y la preservación del régimen democrático, al igual que fortalecer la responsabilidad cívica y el respeto al Estado de Derecho, fines considerados legítimos.

La Gran Cámara tuvo que reflexionar entonces, sobre el impacto de sus razonamientos en Hirst y Frodl. En el primero concluyó que una medida de negación general del derecho de voto a todos los prisioneros era contraria al derecho del artículo 3o. del Protocolo 1 —es importante indicar que el Reino Unido acudió al asunto como third-party intervener, y en el argumentó: que el margen de apreciación dado a los estados contratantes debe ser amplio en relación con el derecho de voto, al igual que cada Estado debe ser libre de adoptar su propio sistema legal y escoger qué rama del Estado (legislatura, ejecutivo o judicial) debe tener el poder de tomar decisiones sobre el derecho de voto de los prisioneros—, mientras que en Frodl, dictó que la medida de negación de derecho de voto, debería de ser determinada por un juez.

La proporcionalidad de la medida, aceptada como acorde al derecho en estudio, en este caso, pasó dos filtros: primero, la negación del derecho no es general —como en Hirst—, sino se da a partir de la existencia de diversos supuestos, en el caso, el cumplimiento de una sentencia mayor a cinco años; y segundo, igualmente existe la posibilidad de que mediante rehabilitación y siguiendo tres años posteriores al cumplimiento de la sentencia o inclusive antes, si existe una libertad anticipada por buena conducta y un esquema de re-educación, se pueda recuperar ese derecho.

Replanteando a Frodl la Corte se preguntó de nuevo si la medida de la privación del derecho de voto, debe ser determinada por un juez. La Gran Cámara concluyó que si bien, la intervención de un juez puede ser deseable para garantizar la proporcionalidad de la restricción, no necesariamente deben serlo así, las circunstancias de dicha negación pueden ser detalladas en la norma, haciendo su aplicación condicional a factores como la naturaleza y la gravedad de la conducta cometida.

En conclusión, dos cuestiones importantes se determinaron en este asunto: primero, cada Estado tiene un amplio margen de apreciación en el cómo regular la prohibición —refrendado a Hirst—, tanto como los tipos de ofensas pueden provocar la pérdida del derecho al voto, pero no puede haber ley que no considere la proporcionalidad entre medidas y conductas en el caso concreto, por lo que el voto sigue siendo un derecho y no un privilegio como diría el Reino Unido; segundo, la privación del derecho debe ser ordenada por un juez en un caso individual o puede resultado de la aplicación general de la ley, modificando Frodl.¹³

IV

El asunto en su contexto

Nos referiremos al contexto en el que se inscribe la sentencia Scoppola, esto es, la discusión generada en el Reino Unido sobre el papel de la Corte Europea de Derechos Humanos, en la cual el caso Hirst y ahora Scoppola han tenido un papel importante.

Si las reacciones posteriores al caso Hirst habían generado controversia entre el Reino Unido y la CoEDH, la resolución Scoppola reafirmó este ambiente. Entonces, la controversia del caso Hirst se logró observar inmediatamente a la resolución de Scoppola.

El tema en conflicto reside sobre qué autoridad —básicamente si el Parlamento británico o la CoEDH— debe decidir el tema de la negación del voto en condenas penales. Lo que sucede es que el caso Hirst puso el tema en el centro de la discusión ya que consideró que la negación general en el sistema jurídico británico, era contrario a lo sostenido por la CoEDH sobre el artículo 3o. del Protocolo 1, de ahí el interés del gobierno en la resolución Scoppola, ya que significaría un potencial cambio en la interpretación del derecho europeo, al sostener el margen de apreciación en sentido amplio.

Esto se deja ver en las diversas reacciones, a ambas sentencias, de las autoridades británicas.

En relación con las reacciones del caso Hirst, podemos observar, las afirmaciones de David Davis, quien determinó el derrotero de la discusión del Backbench Bussiness Comitte del Parlamento de Westminster:

The motion before the House about prisoner votes splits cleanly into two parts. First, is the requirement to give prisoners the vote sensible, just, right and proper? Secondly, who should decide? Should it be the European Court of Human Rights, or this House on behalf of the British people?¹⁴

Posteriormente a la decisión Scoppola, el primer ministro Cameron señalaría el tema principal de la discusión, ante la pregunta de uno de sus pares en la Cámara de los Comunes:

Mr Nigel Dodds (Belfast North) (DUP): Will the Prime Minister give an undertaking that he will not succumb to the diktat from the European Court of Human Rights in relation to prisoners voting, that he will stand up for the resolution that was agreed in this House by an overwhelming majority and that he will stand up for the sovereignty of this House and the British people? The Prime Minister: The short answer to that is yes. I have always believed that when someone is sent to prison they lose certain rights, and one of those rights is the right to vote. Crucially, I believe that it should be a matter for Parliament to decide, not a foreign court. Parliament has made its decision, and I completely agree with it.¹⁵

Hay que observar, entonces, la resolución Scoppola en su contexto histórico, existe actualmente la controversia importante entre el Reino Unido y la Corte Europea de Derechos Humanos, generada a través de la colisión sobre ¿quién debe atender el tema de Derechos Humanos?, si el Parlamento o las Cortes, esta colisión se da principalmente entre el concepto político más importante en el Reino Unido que es la Soberanía Parlamentaria,¹⁶ como soporte del quehacer de la polis en general, esto lo podemos ver en la siguiente afirmación:

It may be tempting to think that how the Government responds to Court judgments about human rights is a matter for the executive and the courts rather than Parliament. Indeed, in many jurisdictions with constitutional bills of rights, courts are deemed to have a monopoly of interpretive wisdom and there is little scope for parliamentary involvement in ensuring that the executive complies with the supreme judicial will.¹⁷

Lo importante por indicar es el it may be tempting lo que significa una afirmación que supone una hipótesis en la cual, el que habla está lejos de refrendarla, esta posibilidad se diluye en el siguiente párrafo: “Under the UK’s institutional arrangements for protecting human rights, however, Parliament, as well as the courts, has a central role to play in deciding how best to protect the rights which all are agreed are fundamental”.

Ahora bien, para no abundar sobre este tema, que sería motivo de otro artículo, la controversia es significativa, ya que tanto el derecho de voto, como la política de extradición que ha sido revisada por la CoEDH, provocaron que el Reino Unido llamara a la Conferencia Brighton para discutir una revisión del funcionamiento de la Corte,¹⁸lo que generaría igualmente una respuesta del presidente de la CoEDH sobre la necesidad de no politizar al órgano jurisdiccional.¹⁹

V

El ambiente mexicano

En México este tema pasa constitucionalmente por el artículo 38 fracción II, y en este sentido, la Sala Superior de Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha conocido cuatro asuntos sobre su interpretación: SUP-JDC-85/2007; SUP-JDC-98/2010; SUP-JDC-157/2010 y su acumulado SUP-JRC-173/2010; SUP-JDC-670/2009. Esta fracción del artículo citado estipula que las prerrogativas y los derechos del ciudadano se suspenden: “por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca isión”.

La interpretación de la Sala Superior produjo la siguiente tesis:

Suspensión de los derechos político-electorales del ciudadano prevista en la fracción II del artículo 38 Constitucional. Sólo procede cuando se prive de la libertad. La interpretación armónica, sistemática y funcional del artículo 38, fracción II, en relación con los artículos 14, 16, 19, 21 y 102, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 14, párrafo 2 y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; 11, párrafo 1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 26 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 7, párrafo 5, y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, permite concluir que la suspensión d los derechos o prerrogativas del ciudadano por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión no es absoluta ni categórica. En efecto, las referidas disposiciones establecen las bases para admitir que, aun cuando el ciudadano haya sido sujeto a proceso penal, al habérsele otorgado la libertad caucional y materialmente no se le hubiere recluido a prisión, no hay razones válidas para justificar la suspensión de sus derechos político-electorales; pues resulta innegable que, salvo la limitación referida, al no haberse privado la libertad personal del sujeto y al operar en su favor la presunción de inocencia, debe continuar con el uso y goce de sus derechos. Por lo anterior, congruentes con la presunción de inocencia reconocida en la Constitución Federal como derecho fundamental y recogida en los citados instrumentos internacionales, aprobados y ratificados en términos del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la suspensión de derechos consistente en la restricción particular y transitoria del ejercicio de los derechos del ciudadano relativos a la participación política, debe basarse en criterios objetivos y razonables. Por tanto, tal situación resulta suficiente para considerar que, mientras no se le prive de la libertad y, por ende, se le impida el ejercicio de sus derechos y prerrogativas constitucionales, tampoco hay razones que justifiquen la suspensión o merma en el derecho político-electoral de votar del ciudadano.²⁰

Como podemos observar, la pérdida del derecho de voto en México está ligada al concepto de pérdida de libertad, al concepto de libertad caucional como medida provisional de sujeción a un proceso, pero no como medida devenida de la existencia de una sentencia ejecutoria, en este sentido Manuel González Oropeza, David Cienfuegos Salgado y Carlos Báez Silva puntualizan:²¹

a) La suspensión de los derechos políticos es una pena inconstitucional, ya que atenta contra los objetivos de las penas que son la rehabilitación del individuo;b) La pena de suspensión de derechos políticos prejuzga sobre la culpabilidad del acusado, contraviniendo así el principio constitucional de presunción de inocencia;c) La pena de suspensión de derechos políticos para un candidato que pretende contender en próximas elecciones contraviene la obligación del Estado Mexicano de observar el principio de derecho internacional de reparabilidad, establecida en el artículo 9.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos;46 y,d) La suspensión de derechos políticos ha sido considerada como una infracción al principio de sufragio libre y universal.²²

Siguiendo el asunto R. vs. Oakes, los autores sugieren pensar atentamente los criterios de: a) la limitación a los derechos políticos, y en general a los derechos humanos, debe tener como objetivo fomentar los fines de una sociedad democrática;b) la limitación debe evitar la arbitrariedad o la injusticia y evitar el mayor daño posible, demostrándose su importancia frente al derecho afectado. Es importante indicar, que como veremos adelante, estos criterios han sido igualmente seguidos por la CoEDH en su jurisprudencia.

Refrendando lo expuesto por los autores, es importante, sobre todo dado el cambio de paradigma en México que tiene como causa las reformas en derechos humanos y amparo de junio de 2011, principalmente sobre la apertura a la defensa de derechos humanos en tratados internacionales, la idea de la pérdida del derecho de voto, como podemos ver en las decisiones de la CoEDH, debe estar ligada no a un régimen de transición —lo cual implica el choque o no respeto del principio de inocencia ya constitucionalmente reconocido en México— sino al establecimiento de un estatus definitivo, en este caso la condena por un delito, ligado a los criterios de proporcionalidad igualmente tocados en tratados y en la jurisprudencia que hemos visto en el presente estudio.