El Instituto de Estadística de Andalucía está realizando una encomiable labor en materia de estadísticas históricas. Son ya trece las obras con series históricas de esta comunidad autónoma incorporadas a su catálogo de publicaciones [véase http://www.juntadeandalucia.es/institutodeestadistica/historicas/index.htm]. Dicho catálogo, inaugurado en 2002, lo cierran por el momento dos monografías editadas en 2009, una de las cuales es la obra citada más arriba y objeto de esta reseña. Una de las características de esta publicación de Garrués es precisamente sustentarse en la información estadística sobre las finanzas de las corporaciones locales recogida en el capítulo 14 de las Estadísticas del siglo XX en Andalucía (Zambrana Pineda et al., 2002), lo que confirma la utilidad de las recopilaciones estadísticas, pues acaban estimulando y multiplicando el conocimiento disponible sobre los territorios y las realidades que aquellas cifras describen. Este estudio tiene otro rasgo reseñable: utilizar una doble perspectiva, de largo plazo y comparada, para abordar la evolución y el papel de las haciendas locales andaluzas en el siglo XX (en realidad desde 1926).
El enfoque de largo plazo enfrenta al autor con las carencias estadísticas de España en materia de haciendas locales: su endeblez histórica y su carácter subordinado a la Hacienda central, al menos hasta la descentralización político-administrativa que abre la Constitución de 1978 y la configuración del Estado de las autonomías. Garrués demuestra conocer aquellas carencias y sus razones, entre las que se encuentran la inexistencia de organismos permanentes dedicados a las estadísticas de las corporaciones locales, y los cambios en la contabilidad de sus finanzas. Esas carencias se han traducido, a su vez, en el relativamente escaso desarrollo de los estudios sobre la historia de las haciendas municipales y provinciales contemporáneas, un panorama historiográfico del que este libro deja un testimonio sucinto pero preciso en su «introducción», aunque aquí, como en el resto de la obra, se echan de menos algunas referencias, especialmente la de la obra dirigida por García Añoveros (1969), que constituye referente metodológico imprescindible para cualquier estudio sobre el comportamiento financiero de dichas corporaciones entre 1940 y 1965. También se echa en falta la cita de algunos estudios más estrictamente locales como, por poner solo un ejemplo, el de Lebón Fernández (1976) sobre Sevilla.
Los vacíos estadísticos aludidos, y, entre ellos, la falta de series largas con cifras liquidadas y consolidadas, imponen límites al trabajo de Josean Garrués. De este modo, su análisis se ciñe a «los presupuestos iniciales, luego no utiliza los ejecutados y los extraordinarios». Por ello el autor nos previene ya en el título del libro de que estamos ante una «aproximación a partir de los presupuestos ordinarios».
Con los datos descritos, esta obra se estructura en tres grandes apartados. El primero aborda la evolución del gasto de los municipios y las diputaciones andaluzas en relación al del conjunto de las corporaciones locales españolas. El segundo se organiza en tres epígrafes; uno está dedicado a la descripción de las competencias y funciones de los municipios y de las diputaciones; los otros dos se centran, respectivamente, en el análisis de las haciendas municipales y provinciales, atendiendo a los siguientes aspectos: a) las fuentes de financiación; b) la aplicación de los recursos; c) la evaluación de las «singularidades del gasto» municipal y provincial en Andalucía. En este apartado el autor opta, dadas las cifras disponibles, por analizar el gasto local per cápita, el influjo de la entidad demográfica de los municipios y las provincias, y el de la renta disponible, sin perder nunca de vista la perspectiva comparada. Tras el análisis temático, el libro contiene un tercer apartado dedicado, «a modo de resumen», a las conclusiones. La obra se completa con índices de gráficos, cuadros y mapas y con las «tablas estadísticas», que aportan la materia prima sustento del trabajo.
Así estructurada, esta monografía de Josean Garrués se convierte en una obra a tener en cuenta, como referencia para otros posibles estudios regionales sobre las haciendas locales. Este tratamiento histórico regional de las corporaciones locales es, desde mi punto de vista, uno de los varios activos del libro. Y esto es algo que, por cierto, no subraya suficientemente el autor, quizás porque ésta es la perspectiva que parece más lógica, teniendo en cuenta la vigente configuración territorial del Estado español, con lo que resultaría innecesario destacar su conveniencia, por obvia. Pero no, no es tan obvia y, sobre todo, es infrecuente en las investigaciones históricas disponibles sobre nuestras corporaciones locales.
Con todo, el libro presenta desde el punto de vista metodológico algunos aspectos que convendría reconsiderar. En primer lugar, la organización temporal de la obra debiera ser más precisa, fijando de forma explícita las etapas que estructuran la evolución de los gastos y, sobre todo, de los ingresos de los entes locales. Las etapas aparecen en la monografía: 1926-1958 (a veces subdivida en 1926-1935 y 1941-1958), 1959-1977, 1977-1986, 1986-2000, pero deberían haberse definido desde un principio con nitidez, explicitando los criterios —legislativos y contables— que las justifican; y esa periodización debería asomar igualmente en cada uno de los bloques temáticos articuladores del libro. La razón es muy sencilla: los cambios legislativos que afectan a los ingresos son mucho más frecuentes que los que afectan a las competencias y a la distribución de los gastos. Esos cambios repercuten en el nivel y la estructura de los recursos, en su mayor o menor elasticidad; y, más aún, afectan de forma diferencial, en ocasiones, a los municipios grandes y a los pequeños, a las haciendas municipales y a las provinciales. Por tanto, inciden de modo desigual en sus posibilidades de gasto. En consecuencia, cabría matizar al autor cuando afirma que, dadas unas mismas competencias teóricas para todas las corporaciones locales, la disponibilidad de recursos y las diferencias en su estructura «deben reflejar, entre otras, las variedades regionales de la organización poblacional (tipos de municipios, según tamaños y dispersión […]), así como su distinta capacidad de generar renta». El gasto puede ser función de la renta, pero también de la estructura de los ingresos que posibilitan, o no, captar la generación o las variaciones de la misma. Por eso, creo que una identificación precisa de los ingresos y de su capacidad recaudatoria, por períodos y ámbitos territoriales, sería muy pertinente en un estudio de este tipo.
Esta limitación se hubiera superado con una mayor atención a los cambios normativos significativos habidos desde los Estatutos municipal y provincial (1924-1925), a través de las varias reformas fiscales del franquismo e, indudablemente, del cambio de régimen de las corporaciones locales con la democracia. Esa atención no falta, pero, como lector, me parece insuficiente para lograr una comprensión clara del comportamiento de las corporaciones locales andaluzas entre 1926 y 2000.
Otro de los elementos que dificulta una percepción más cercana a la realidad de los ingresos y de los gastos locales es la opción por un análisis sustentado en los presupuestos ordinarios y en las cifras iniciales. Es cierto que el franquismo ocasionó un auténtico galimatías en materia presupuestaria, tanto del Estado como sobre todo de las Haciendas locales. Durante la dictadura de Franco no rigió, en el régimen local español, el principio de unidad presupuestaria, y las corporaciones locales podían formalizar tres clases de presupuestos: ordinarios, extraordinarios y especiales. Esta realidad introduce una notable confusión y limita las posibilidades de estudio de los ingresos y gastos de los entes locales, ya que las series estadísticas disponibles recogen relativamente bien los presupuestos ordinarios iniciales de aquel período, pero no los presupuestos especiales, y solo de forma más fragmentaria los presupuestos extraordinarios. También hay cifras liquidadas de los presupuestos locales, pero únicamente desde principios de los años sesenta.
Esas lagunas estadísticas obstaculizan el análisis, pero han de prevenir igualmente ante las conclusiones extraíbles a partir del estudio exclusivo de las cifras presupuestadas. En dos o tres aspectos al menos: el nivel de los ingresos y los gastos, su estructura y, por supuesto, cualquier ratio per cápita que pueda establecerse a partir de los datos iniciales. Las cifras disponibles a través del Anuario Estadístico de España revelan que los presupuestos extraordinarios representaron del 20 al 30 por 100 de los ingresos ordinarios entre 1960 y 1975, y que el recurso a los mismos varió anual y, sobre todo, territorialmente. También revelan una diferencia sustancial entre las cifras presupuestadas y las finalmente liquidadas. De este modo, la estimación del gasto presupuestado per cápita para municipios o provincias que acuden poco a los presupuestos extraordinarios no presentaría excesivos desfases respecto al gasto per cápita real; pero, en caso contrario, las cosas cambian sustancialmente. Y los desfases son todavía más acentuados cuando las corporaciones locales acuden de forma muy desigual, territorialmente, a los presupuestos extraordinarios o especiales, como de hecho acontecía. ¿Qué sucede al respecto en el caso andaluz, entre sus provincias y con respecto a la media española? Esto no se aclara en esta monografía.
Me llama la atención, en este sentido, la particular evolución del gasto (ordinario) per cápita de las «corporaciones locales» andaluzas entre 1926 y 2000, que converge hasta 1935 respecto a la media española (superándola incluso durante la República), diverge durante el franquismo, hasta situarse un 20 por 100 por debajo de la media en la década de 1960, y vuelve a converger desde los primeros años setenta. La divergencia en el franquismo resulta especialmente llamativa, si tenemos en cuenta que entre los censos de 1940 y 1970 la población andaluza creció menos que la media española. No sé, por tanto, si aquella imagen de divergencia cambiaría considerando todo el gasto local. No lo sabemos, pero es posible saberlo, al menos para los años del franquismo de los que disponemos de las cifras de los presupuestos extraordinarios y ordinarios; cifras que permitirían también acercarse más a la realidad de la estructura del gasto, porque, conviene no olvidar, lo sustancial del gasto de inversión se hacía a través de las partidas de los presupuestos extraordinarios. Sin tenerlos en cuenta, nuestra comprensión del comportamiento económico de los ayuntamientos y las diputaciones queda muy mermada.
Esta reseña permite apuntar, así, algunas de las vías que creo podrían seguirse en nuevos trabajos y que ayudarían a superar al menos parte de las limitaciones e insuficiencias aludidas y a complementar esta primera aproximación de Garrués al conocimiento de la evolución de las corporaciones andaluzas.