En este artículo se revisan las características de la recuperación económica argentina después de la crisis financiera de 1999-2001 hasta la actualidad. Se revisan las alternativas de desarrollo de las presidencias de Duhalde y Kirchner respecto a la de Menem, a través de la literatura publicada sobre Argentina durante ese periodo. Este artículo sostiene que el kirchnerismo no es un modo coherente de gobierno que haya roto con el neoliberalismo, como suele indicarse en la literatura académica, sino más bien, un acto de equilibrio entre los intereses económicos soberanos de las corporaciones argentinas y las demandas del sistema financiero internacional que las economías semiperiféricas confrontan en la red de integración global. El kirchnerismo manifiesta las contradicciones de una economía dependiente con antecedentes de inestabilidad.
This article reviews the features of the economic recovery in Argentina following the 1999-2001 financial crisis and up through to the present. It examines the development alternatives presented by the presidencies of Duhalde and Kirchner as compared to Menem, looking at literature on Argentina published during this time period. This article ascertains that Kirchnerism is not a coherent mode of governance that has broken with neoliberalism, as the academic literature would claim, but rather a balancing act between the sovereign economic interests of Argentine corporations and the demands of the international financial system facing semi-peripheral economies in the web of global integration. Kirchnerism exposes the contradictions of a dependent economy with a history of instability.
Dans cet article, on revoit les caractéristiques de la récupération économique argentine depuis la crise financière de 1999-2001 jusqu’à aujourd’hui. On revoit les alternatives de développement des présidences de Duhalde et Kirchner en regard de celle de Menem à travers la littérature publiée sur l’Argentine de cette période. Cet article soutient que le kirchnerisme n’est pas une manière cohérente de gouverner qui ait rompu avec le néolibéralisme, comme on le dit habituellement dans la littérature économique, mais plutôt un équilibrage entre les intérêts économiques souverains des corporations argentines et les demandes du système financier international auxquelles les économies semi-périphériques se confrontent dans le réseau d’intégration global. Le kirchnerisme met en évidence les contradictions d’une économie dépendante avec des antécédents d’instabilité.
Neste artigo se revisam as características da recuperação económica argentina depois da crise financeira de 1999-2001 até a atualidade. Revisam-se as alternativas de desenvolvimento das presidencias de Duhalde e Kirchner com respeito à de Menem, através da literatura publicada sobre argentina durante esse período. Este artigo sustenta que o kirchnerismo não é um modo coerente de governo que tenha rompido com o neoliberalismo, como se costuma indicar na literatura académica, mas sim um ato de equilibrio entre os interesses econômicos soberanos das corporações argentinas e as demandas do sistema financeiro internacional que as economias semi-periféricas confrontam na rede de integração global. O kirchnerismo manifesta as contradições de urna economía dependente com antecedentes de instabilidade.
本文回顾了研究1999~2001年金融危机至今阿根廷经济复苏特征的重要 文献。本文通过比较杜阿尔德和基什内尔总统的发展模式选择，并与梅内 姆政府进行比较。本文认为，由于阿根廷经济具有全球一体化中半外围性 质，基什内尔主义不是连贯的治理发展模式，正如学术研究文献宣称的， 其中存在着自由主义，而是对阿根廷公司经济利益主权与跨国金融体系要 求的一种平衡。基什内尔主义暴露了具有历史不稳定特征的依附性经济的 萎缩。
En este trabajo se explora el papel cambiante de la política de desarrollo de Argentina posterior a la crisis financiera de 1999-2001 hasta la actualidad. Durante este periodo, Argentina tuvo dos cambios principales. El primero, en respuesta a la crisis financiera de diciembre de 2001, que ocasionó una moratoria de la deuda del gobierno y abandono oficial del “régimen de convertibilidad” (el denominado “plan de convertibilidad”) en enero de 2002. Entre 2003 y 2008, Argentina desafió el precepto de la “sabiduría convencional” de que la recuperación debe basarse en un programa doloroso de restricción fiscal. No obstante, con la ayuda de medidas heterodoxas de auto-financiamiento, logró un vigoroso crecimiento (tasa anual de 8% a 9% en algunos años consecutivos), pero sin sufrir el conjunto de hiperinflación o desequilibrio fiscal que había ocurrido en el pasado. Aunque “la economía argentina tuvo un rápido retroceso en 2009, logró un fortalecimiento importante en 2010, con una tasa de crecimiento superior al promedio regional de 9.2%” (eclac, 2011a 97).
El caso de Argentina coincide con el incremento del número de gobiernos denominados de izquierda entre los países de América Latina. Poco antes de tomar posesión, en mayo de 2003, el presidente Néstor Kirchner declaró: “el periodo del neoliberalismo ha terminado” (citado en edi, 2004) cuando se embarcó en la tarea de superar la profunda crisis de 2001”.1 Sin embargo, los críticos del kirchnerismo hicieron hincapié en lo que veían como políticas macroeconómicas erradas del modelo (que conducirían a una mayor inflación y déficits) y la promoción activa de la intervención estatal en la economía por encima del libre mercado como mecanismo para determinar los precios y promover la política social y la soberanía nacional (Gallo et al., 2006: 209). Por ejemplo, el centrista José Castañeda (2006) equiparó al kirchnerismo con el “giro a la izquierda latinoamericano”, argumentando que se parece al “nacionalismo estridente, virulento de Chávez”, opuesto al modelo ortodoxo de libre mercado y que sólo busca la redistribución del ingreso de los ricos hacia los más pobres.
En contraste, algunos economistas esperaban que el éxito de Argentina podría servir como referente de “una nueva estrategia de desarrollo para el continente latinoamericano”.2Cunha y Ferrari (2009) consideraron que este punto de vista se ha diseminado entre los economistas brasileños con una perspectiva keynesiana y estructuralista que colocan a Argentina como ejemplo de “nuevo desarrollismo” orientado a la economía global (Bresser-Pereira, 2006, 2012). Contrario al “viejo desarrollismo” basado en el proteccionismo y la sustitución de importaciones, este modelo prioriza la “industrialización orientada a exportaciones” y se caracteriza por estrategias conducidas por el Estado a través de políticas industriales “subsidiarias pero estratégicas”. En este nuevo paradigma de desarrollo, la prudencia fiscal y la apertura de mercados coexisten de manera pacífica con la equidad social y un Estado fortalecido (Cunha y Ferrari, 2009: 2-3).
En este artículo se examina la manera en que el kirchnerismo representa un nuevo modelo que rompe con el neoliberalismo. Se revisa la trayectoria de la recuperación argentina y se evalúa dentro del debate sobre el crecimiento dirigido por el Estado o “nuevo desarrollismo”. Además, se exploran las continuidades y diferencias entre las políticas previas y posteriores a la crisis en la intersección del capitalismo doméstico y global. Se argumenta que enmarcar el caso de Argentina en términos de un nuevo modelo enmascara las continuidades y tensiones con la acumulación neoliberal de la época anterior, como fue previamente examinado por académicos latinoamericanos tales como Azpiazu et al. (1998), Cunha y Ferrari (2009) y Guillén (2011). Aún más, cuando el caso argentino más reciente es analizado en el contexto del discurso de un nuevo “modelo”, puede ser atribuido a condiciones “locales” e interpretado como “autoimpuesto”. Este enfoque no revela el origen y la evolución, que manifiesta contradicciones estructurales inherentes a una economía dependiente y a un pasado de inestabilidad. En términos más simples, el colapso de la economía argentina que dio lugar a una nueva estructura macroeconómica podría estar cambiando ahora a la dirección opuesta.
Manejo de la crisis en una economía en quiebraLa recuperación argentina depende de la resolución exitosa de las contradicciones que enfrenta la economía semiperiférica. ¿Qué explica la recuperación no ortodoxa de Argentina en el contexto del capitalismo globalizado y de qué manera ese modelo ha seguido funcionando? Esto sólo puede ser contestado después de considerar el éxito y las limitaciones del kirchnerismo como estrategia de crecimiento y cómo ha logrado el desarrollo dentro de las relaciones sociales capitalistas. De acuerdo al Fondo Monetario Internacional (fmi), “la economía argentina creció un 94% entre 2002-2011”, lo que representa uno de los patrones de crecimiento económico más rápidos en el “hemisferio occidental” y en todo el mundo (Weisbrot et al., 2011: 1). Existen dos corrientes económicas de aproximación a la recuperación argentina que buscan explicar el sorprendente giro de los acontecimientos. En esta sección, se revisan y analizan los datos y argumentos de estos dos puntos de vista no ortodoxos acerca de Argentina con la intención de ofrecer una síntesis crítica.
La literatura académica señala dos factores principales responsables de la recuperación: políticas internas y demanda externa. El primer punto de vista, que coincide con el keynesianismo,3 enfatiza la contribución de las políticas domésticas en la recuperación “resultado de la demanda”, en especial el consumo y la inversión interna (Weisbrot, 2012; Cohen, 2011, 2013; Frenkel y Rapetti, 2007, 2008). Este enfoque es una respuesta al abandono de la idea de que el caso argentino es producto de la demanda externa y el auge de productos básicos originado por la elevación de los precios de exportación de productos agrícolas, en especial soya (Weisbrot, 2012; Mercille, 2013). Primero, rebaten el principio neoliberal de que una “política fiscal estricta” es “clave para resolver la crisis económica”, el llamado sistema de convertibilidad desarrollado con base en una política monetaria restrictiva, pero con un “endeudamiento internacional” excesivo y una “deuda pública insostenible” (Weisbrot y Sandoval, 2007: 1). En segundo lugar, como Cohen (2011) demuestra, las políticas expansivas con cierto grado de prudencia fiscal impulsaron el crecimiento del producto interno bruto (pib) a pesar de la capitalización de Argentina con base en la exportación de bienes de consumo: “Mayores impuestos, redistribución y gasto en favor de los pobres, programas de creación de empleo, una política monetaria más laxa con particular atención a un tipo de cambio competitivo” refuta la hipótesis de que la recuperación requiere una dolorosa política fiscal restrictiva (Milberg, 2012).
Sin embargo, si se considera el valor nominal de las exportaciones, el argumento de que este sector no fue suficiente para iniciar o sostener la recuperación parece plausible. Cuando se mide como proporción del pib y por el valor en dólares, Weisbrot et al. (2001) muestran que las exportaciones agrícolas (agricultura, caza, pesca, silvicultura) representaron 5% del pib en 2002 y permanecieron alrededor de 3.7% del pib en 2010 durante el llamado boom de los productos básicos. Cuando los datos se analizan en forma trimestral, es posible esbozar algunas tendencias en las diferentes fases de la recuperación.4 Con base en estas cifras, la industria manufacturera (alimentos, bebidas, derivados del tabaco) y de fabricación (industrial) constituyeron una mayor proporción del pib que la agricultura en 2002-2010, manteniéndose alrededor de 6.5%-5.5% y 8.3%-6.9% respectivamente (Weisbrot et al., 2011: 7).
Dado que no hay garantía de verdadera recuperación considerando exclusivamente la magnitud del comercio u otros datos sofisticados, los datos presentados actualizan el análisis de las cuentas externas más allá del marco de recuperación y muestra que el sector externo tiende a ser cíclico y más recientemente se ha vuelto vulnerable a la segunda fase de recesión global (2010-2012). En la gráfica 1 se muestra que después de su expansión entre 2000 y 2007, la participación de las exportaciones en el aumento del pib cayó de 0.38% al inicio de la recuperación en 2002 hasta menos (-) 0.82% en 2012. Las exportaciones netas (exportación actual-importación actual) como participación del pib también disminuyeron de 15.01% a 2.31% durante el mismo periodo (2002-2012).
Deuda externa de Argentina antes y después de la recuperación
Fuente: Elaboración propia con datos tomados de Inter-American Development Bank (2014), Latín American and Caribbean Macro Watch.
Con base en la premisa de “recuperación con base en la demanda”, los economistas argentinos Frenkel y Rapetti (2007) enfatizan las relaciones entre el sistema de cambio real y el crecimiento del pib. Observan la estructura macroeconómica, en especial la política de “tasa de cambio real competitiva y estable” como el mecanismo clave para resolver la crisis argentina y producir un rápido crecimiento y generación de empleos entre 2002-2007. Debido a que la política de cambio basada en una paridad más competitiva alivió “las restricciones en la balanza de pagos”, con ello impulsó a los sectores comerciales, en especial a la industria de exportación. Por otro lado, la estabilidad del tipo de cambio, dependió de la intervención cambiaría del Banco Central de Argentina y la acumulación de reservas extranjeras —asumiendo que reservas más altas podrían contribuir a un balance externo positivo (reducción de los coeficientes de deuda) y también proporcionar un amplio margen para el gasto contracíclico (Frenkel y Rapetti, 2008: 222).
Desde este punto de vista, el marco macroeconómico está detrás de la creación del “efecto de riqueza” que Argentina experimentó durante el segundo y tercer periodo de recuperación (2002Q3-2004Q2 y 2004Q2-2005Q2): 1) la estimulación de la demanda mediante el aumento del empleo y el gasto del consumo de particulares, 2) respuestas de la oferta de las empresas locales en forma de inversiones, sobre todo en construcción y bienes de capital, 3) “tenencias de activos externos” del sector privado que adquirió mayor valor en pesos con la depreciación cambiaría e impulsó el gasto de consumo privado. Las inversiones, provenientes del aumento de las utilidades de las empresas “mostraron un dinamismo increíble, creciendo a una tasa anual de 42.7% a lo largo de esta segunda fase y que contribuyeron a un 57% del crecimiento del pib” (Frenkel y Rapetti, 2007: 12).
El economista brasileño Bresser-Pereira (2006) también enmarca el caso de Argentina en términos de estrategia de gestión de la demanda, liderada por el Estado, pero a través de la perspectiva de un “nuevo desarrollismo” y “macroeconomía estructuralista” (Bresser-Pereire, 2012). Considera a Argentina como un ejemplo “paradigmático” del “nuevo desarrollismo”5 (Cunha y Ferrari, 2009: 2-3), que demuestra las fallas de “mal holandés”, un modelo económico liberal basado en la mínima intervención del gobierno, exportación de bienes, un tipo de cambio sobrevaluado y mercado de capitales abierto. Por el contrario, Bresser-Pereira (2006: 28) aboga por la gestión de divisas con bajas tasas de interés y “uso de controles de capital, según se requiera”, siguiendo los lincamientos de lo que Kirchner y su Ministro de Economía y Finanzas, Lavagna lograron en el año 2000. El nuevo modelo rechaza regresar al proteccionismo (Industrialización por substitución de importaciones) del “viejo desarrollismo”; que propone un papel activo del Estado, apoyando las empresas nacionales competitivas a través de la industrialización impulsada por las exportaciones y crea oportunidades de inversión para el sector privado. Esto coincide con la idea de Peter Evans (1995) “autonomía arraigada” en la que el Estado asegura los recursos privados para el desarrollo con relativa independencia de los inversores capitalistas. Para que el Estado pueda promover al mismo tiempo el crecimiento estable y la equidad social, debe haber mayor tolerancia para la “disciplina fiscal con objeto de lograr un ahorro público positivo” —por lo tanto, el argumento de un Estado capitalista fuerte.
Al carecer de ejemplos claros contra la cual juzgar la narrativa argentina posterior a 2002, la teoría del crecimiento dirigido por el Estado (o recuperación con base en la demanda) manifiesta sus tensiones y limitaciones. Aunque el “nuevo desarrollismo” opera dentro del capitalismo, no ofrece guías consistentes sobre la manera de institucionalizarlo. Esto incluye barreras a la autonomía del Estado-nación a partir del capitalismo global y local y la intención de aplicar políticas que entran en conflicto (equidad social vs. ahorro fiscal) cuando se insertan en la estructura de clases de las economías semiperiféricas. En este sentido, llevar a cabo esta estrategia sigue siendo problemático dada la integración desigual de Argentina en la economía mundial, la falta de una regulación eficaz, y los fuertes lazos entre el Estado, el capital extranjero y los sectores nacionales.
En concordancia con el segundo enfoque, surge la pregunta de si el “nuevo desarrollismo” es el modelo apropiado para la Argentina posterior a la crisis, o más puntualmente, si la crisis se ha resuelto. En primer lugar es la articulación del capitalismo argentino dentro de la economía mundial (y más recientemente, la crisis mundial de 2007); esta integración va en contra del modelo de desarrollo anterior. Como argumentó Guillén, “la recesión puede haber terminado, pero la crisis tiene un largo camino por recorrer”, que apunta a un nuevo ciclo de “deflación de la deuda” en ascenso en la economía mundial (Guillén, 2011: 189-199).
Si bien la crisis de las hipotecas de alto riesgo en Estados Unidos no ha impactado a Latinoamérica tanto como ciclos de deflación previos (como México 1994-1995, Asia Oriental 1997-1998), hay una clara contracción de los mercados globales que parecen encabezar una desaceleración regional. Este ciclo se evidencia por la disminución del crecimiento del comercio mundial del 7.2% en 2007 al 3.3% en 2008 (Guillén, 2011: 199). Desencadenado por una “exuberancia de los mercados financieros” (burbujas de activos financieros y la caída de Lehman Brothers en 2008), la crisis condujo a la caída de precios de las acciones, una importante contracción del crédito, la salida de capitales, y la “depreciación” de las monedas locales en América Latina (Ocampo, 2009: 711-713). Es probable que esto repercuta en la demanda agregada y el empleo, que contribuye a una desaceleración del crecimiento del pib. Con una contracción de las exportaciones netas después de 2007-2008 (véase gráfica 1), el desempeño económico de Argentina comenzó a deteriorarse. A partir de 2008 a 2009, la tasa de crecimiento de Argentina se redujo de 6.76% a 0.85% y se deslizó de nuevo en 2012 (a 1.9%) con grandes altibajos a lo largo de los cuatro trimestres (véase cuadro 1).
Comenzando, alrededor de mediados de 2013, una “reversión distinta” fue tomando forma en la economía capitalista mundial. Pero la llamada “recuperación en forma de V” que benefició a China y las economías semiperiféricas al principio de 2008-2009 el crash alcanzó sus límites (Rasmus, 2014). En 2009, el Banco Mundial señaló que los países exportadores de productos básicos como “Argentina, podrían enfrentar la más aguda caída en su crecimiento en la región, como consecuencia de la disminución de la demanda del mercado de exportación, menores precios de los productos y de la inversión” (ibrd-World Bank, 2009: 157). El “desplazamiento” de la crisis hacia la región sur del mundo es evidenciado por la disminución del índice de crecimiento en China y economías de mercado emergentes, la restricción monetaria y una ligera recuperación en los centros financieros mundiales, especialmente Estados Unidos, Europa y Japón (Rasmus, 2014). Dado que el acceso de Argentina a los mercados externos está limitado por el “carácter dual” de la recesión mundial, los límites del crecimiento dependiente de las exportaciones (a través de políticas estratégicas/de mercado abierto) son evidentes. Tales limitaciones son claras en un contexto de desequilibrio del comercio de energía (“de un superávit de $USD 6mil millones en 2006 a un déficit de $USD 28mil millones en 2011”), incremento del tipo de cambio real, la salida de divisas (también por “acaparamiento”, debido al tipo de cambio en vigor), y una creciente demanda de activos extranjeros (eclac, 2013: 2).
El segundo enfoque también reconoce la capacidad del Estado para promover el crecimiento y promover la distribución de la renta, pero dentro de los límites establecidos por el capitalismo global. Sin negar el desempeño del crecimiento de algunas economías de América Latina (2002-2006), Caldentey y Vernengo (2010) señalan los obstáculos al crecimiento basado principalmente en la exportación. Aunque estos autores consideran que algunos países como Argentina se han alejado de la ortodoxia neoliberal, como es evidente en las políticas monetaria y fiscal bajo el mandato de Kirchner, observan esta salida más como una “cuestión retórica y no real”, que sigue apegándose a los parámetros del Consenso de Washington (Caldentey y Vernango, 2010: 642).
Como también sostienen Caldenteyy Vernango, romper el ciclo de dependencia se ve obstaculizado por la reproducción de un modelo “agroexportador”, que sigue exportando materias primas y mano de obra para la economía mundial. Por otra parte, cuando se considera la dirección de los flujos de capital durante el auge de los bienes de consumo, América Latina no logró convertirse en “un receptor neto de flujos financieros”, profundizando la integración global. Junto con otros países exportadores de materias primas, como Bolivia, Chile, Colombia, Perú y Venezuela, Argentina se convirtió en un “proveedor de recursos financieros” para el resto del mundo. Durante el periodo 2002-2006, estos países transfirieron recursos “equivalente al 5% de su pib” a la economía mundial (Caldentey y Vernango, 2010: 637).
En línea con el segundo enfoque, se analiza cómo la retórica de las políticas actuales difiere de la realidad mediante el análisis de la trayectoria del desarrollismo poscrisis en el contexto argentino. A continuación, se revisan las prácticas políticas reales y sus respectivos resultados y limitaciones. Como se ha dicho, el kirchnerismo se enfrenta a una serie de tensiones y contradicciones sobre el papel de la intervención estatal en la economía y la resolución del ciclo de la dependencia en el proceso de reindustrialización. Estas tensiones, profundamente arraigadas en la estructura económica de Argentina, impiden que se convierta en un modelo alternativo de desarrollo a largo plazo. El problema es cómo consolidar la recuperación industrial más allá del proyecto de Kirchner.
La crisis argentina como una ruptura y continuidad con el pasadoCuando la literatura sobre la crisis analiza los acontecimientos que condujeron al colapso en la convertibilidad monetaria, hay una tendencia a centrarse en políticas concretas como la causa fundamental de la crisis y su posterior desarrollo. A menudo, todo el periodo se centra en un enfoque “local”, como si las causas y consecuencias de los fenómenos analizados y las decisiones adoptadas comenzaran y terminaran en la misma Argentina. Sin embargo, la resolución de la crisis argentina debe ser vista dialécticamente, en términos de rupturas y continuidades históricas con los ciclos previos de acumulación.
La crisis argentina tiene una historia propia arraigada en determinados ciclos de acumulación que exponen las limitaciones del fuerte gobierno de Kirchner. Como Azpizau et al. (1998) argumentó, la era de reformas de Menem y la crisis posterior se originó en “transformaciones estructurales” introducidas por el régimen militar entre 1976-1983, que “logró destruir el viejo modelo económico de industrialización por el de sustitución de importaciones (isi), preparando el escenario para la implementación de políticas económicas neoliberales” (Azpiazu et al, 1998: 16). La llegada de Menem consolidó y profundizó la desindustrialización en favor de la especulación financiera, de manera que la desregulación y la privatización se convirtieron en los principales impulsores de la ganancia privada. El mercado de trabajo se caracteriza por un desarrollo desigual, en el que se observó la desaparición de empleos estables en el sector formar para dar paso a “trabajos inestables mal pagados en sectores de baja productividad como el comercio en pequeña escala y pequeños talleres. En 1997, sólo el 29.7% de la población tenía empleo estable en el sector formal, el porcentaje más bajo desde la década de 1940 con la excepción de 1996” (Azpiazu et al., 1998: 18). Los ganadores finales del neoliberalismo fueron los grandes bloques económicos, el capital doméstico y las corporaciones transnacionales que mantenían un poderoso control sobre el Estado.
A este respecto, uno de los principales desafíos para el kirchnerismo es cómo resolver las contradicciones entre un sector industrial poco desarrollado y las alianzas de clase que le llevaron a depender del sector externo. Este dilema tiene sus raíces en la experiencia histórica de la Argentina con el modelo agroexportador. El resurgimiento de alianzas conduce a su repetición cada vez que el país se enfrenta a una crisis de la deuda (Cunha y Ferrari, 2009). A continuación veremos cómo las estructuras de acumulación en el trabajo durante la zona anterior pueden permanecer como una característica “residual” del capitalismo argentino, incluso en la recuperación posterior a la crisis: La distribución de las utilidades entre el sector de la élite de la comunidad de negocios tiene ahora tres características. En primer lugar, la producción de bienes y servicios no comercializables es más rentable que la de bienes y servicios que sí lo son. En segundo lugar, la producción de productos de exportación, especialmente los basados en recursos naturales no renovables, es más rentable que la de otros bienes importables y exportables. Por último, la producción de servicios es más rentable que su fabricación. Debido a esta nueva distribución dentro de la élite, se ha producido una concentración de la inversión en sectores que requieren uso menos intensivo de tecnología así como en sectores que tienen menos potencial de crecimiento en los mercados mundiales. El resultado es una reducción de la capacidad de crecimiento alargo plazo de la economía Argentina (Azpiazu et al., 1998: 17).
El consenso emergente en América Latina era de esperar, con los partidos progresistas (como en el caso de los partidos chilenos de izquierda o peronistas de la Argentina) que abrazan el neoliberalismo a cambio de ser incluidos, así como forma de concesión antes las presiones externas, para así calificar para recibir préstamos del fmi/ayuda estadounidense (Gruel et al., 2008: 501-505). El neoliberalismo significó, además, que Menem fue objeto de un nuevo ciclo de inestabilidad caracterizada por una mayor desigualdad socioeconómica. Inicialmente apoyado por una población cansada de la inflación que sólo fue capaz de gobernar, siempre y cuando el régimen de austeridad parecía estar dando resultados con base en un crecimiento estable (con menor inflación) (Pastor y Wise, 1990: 492-493). Sin embargo, esto fue sólo un ejemplo espectacular de “crecimiento sin empleo” (Green, 1995: 212) y una distribución desigual del ingreso —las Naciones Unidas ubicó a Argentina en el lugar 15 entre 155 países con “ingresos percibidos por el 20% más rico de la población” (Azpiazu et al., 1998: 18). Sin embargo, con el fin de impulsar la agenda neoliberal, Menem tuvo que purgar su aparato electoral peronista de los sindicatos que brindaron apoyo por largo tiempo con base en el proteccionismo y los programas sociales. Como es el caso de muchos regímenes de corte neoliberal, los sindicatos mantuvieron el respaldo a Menem a pesar de los evidentes ataques a sus programas tradicionales e intereses de clase. Esto fue simplemente otro caso de “no hay alternativa”, que sólo podría ser desafiado por levantamientos populares contra la creciente marginación de las clases más bajas de Argentina.
Recuperación económica: elementos ortodoxos y heterodoxosLas alianzas de clase formadas bajo el gobierno de Kirchner mantienen algunas características residuales de la época anterior aunque en un marco institucional diferente. La principal diferencia es la capacidad de intervención del Estado. Kirchner capitalizó eficazmente los ingresos extraordinarios provenientes del boom de los productos básicos que generó un excedente para una recuperación rápida. Este fue un ejemplo importante de la movilización de la política fiscal para contrarrestar una caída breve de la demanda. Difiere de la era Menem del “crecimiento sin empleo” con su gran dependencia del crédito internacional. Entre 2002 y 2007, el consumo privado creció un 52% (Levitsky y Murillo, 2008: 17); el desempleo como % de la fuerza laboral total se redujo del 19.6% al 8.48%, mientras que la pobreza (población que vive con menos de dos dólares al día) se redujo de 23.05% de la población total a 5.46%, y hasta un 1.87% en 2010 (véase cuadro 2). Los indicadores sociales contrastan notoriamente con aquellos de Estados Unidos y Europa, donde la disciplina fiscal (recortes masivos al gasto) y la austeridad (en comparación con el gasto del gobierno) prevalecieron sobre las respuestas políticas.
Argentina, Selección de Indicadores Sociales y Económicos, 2000-2012
| Desempleo (% de la fuerza laboral total) | Población en la pobreza que vive con menos de dos dólares al día (%de la población total) | Tasa de crecimiento per cápita del PIB (anual %) | CPI: Inflación anual promedio% | Promedio Anual de Salarlo Real (índice Anual Promedio 2000=100) | índice Gini | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| 2000 | 15.05 | 10.53 | -1.84 | -0.94 | 100.00 | 51.11 |
| 2001 | 17.35 | 14.91 | -5.36 | -1.07 | 98.80 | 53.36 |
| 2002 | 19.6 | 23.05 | -11.73 | 25.87 | 79.60 | 53.79 |
| 2003 | 17.25 | 17.92 | 7.86 | 13.44 | 89.30 | 54.72 |
| 2004 | 13.63 | 12.35 | 8.07 | 4.40 | 97.50 | 50.18 |
| 2005 | 11.58 | 9.41 | 8.21 | 9.65 | 104.80 | 49.28 |
| 2006 | 10.18 | 7.37 | 7.51 | 10.90 | 114.10 | 47.72 |
| 2007 | 8.48 | 5.46 | 7.71 | 8.83 | 124.50 | 47.37 |
| 2008 | 7.88 | 3.66 | 5.84 | 8.58 | 135.40 | 46.26 |
| 2009 | 8.68 | 3.44 | -0.01 | 6.27 | 151.30 | 46.13 |
| 2010 | 7.75 | 1.87 | 8.23 | 10.46 | 170.80 | 44.49 |
| 2011 | 7.16 | NA | 7.94 | 9.78 | 205.50 | NA |
| 2012 | 7.20 | NA | 1.02 | 10.04 | NA | NA |
Por otra parte, el gobierno adoptó medidas que se aplicaron sobre una base ad hoc y que eran fiscalmente más ortodoxas de lo que anticipaban sus críticos. Ayudado por el aumento en los precios internacionales de los productos básicos (petróleo y soja) y la sustitución de importaciones, la devaluación de facto de Duhalde y la moratoria de la deuda externa provocó la primera fase de la recuperación en 2002 (Gruel y Riggirozzi, 2007: 100). Además de mejorar de manera significativa la balanza comercial,6 la devaluación condujo a un mayor equilibrio fiscal (superávit) y estabilizó las condiciones con la aplicación de intervenciones directas en el sistema financiero. Argentina ya había experimentado grandes salidas de capital cuando los bancos comenzaron su retirada estratégica como respuesta al “intercambio de mega deuda” (“magacanje”) a mediados de 2001. Esto fue equivalente a “30millones de dólares en bonos públicos” y fue apoyado por el fmi, que oculta el riesgo de moratoria (Damill et al., 2005: 56). El estar en vigor por un año hasta diciembre de 2002, el corralito (la restricción a la libre disponibilidad de efectivo en cuentas a plazo fijo, cuentas corrientes y de ahorro y préstamo impuesto por el gobierno de Argentina en 2001) se endureció bajo el gobierno interino de Duhalde —el presidente peronista que gobernó Argentina del 1 de enero 2002 al 25 de mayo de 2003. Una forma más restrictiva del corralito fue el llamado corralón o pesificación, que se refiere a la conversión obligatoria de los “depósitos bancarios en moneda extranjera a pesos a una tasa de 1.4 pesos por dólar” y la restricción de los retiros bancarios (depósitos a la vista y cuentas de ahorro privado) a 1,500 pesos por semana. Por otra parte, “los créditos bancarios en moneda extranjera, fueron convertidos a pesos a razón de un peso por dólar” (Damill et al., 2005: 66).
Aquellos críticos que se identifican con las políticas económicas de Menem acusaron al gobierno peronista de ser poco ortodoxo (antimercado) olvidan que el Estado actuó como un “prestamista de últimainstancia” como antes falsa deuda externa heredada de la dictadura, que obligó al Estado a actuar como “segunda mejor opción” dada la imposibilidad de aumentar lo suficiente los impuestos para hacer frente a las obligaciones tanto externas como internas. Sintomático de la integración financiera de Argentina, la política monetaria, especialmente la conversión asimétrica de créditos y depósitos, absorbe las pérdidas financieras en nombre de la clase capitalista. Mientras que las clases medias y trabajadoras perdieron debido a la pesificación obligatoria de sus ahorros a una tasa de 1.4 pesos por dólar, el sector privado se benefició de una conversión de su deuda a una tasa de 1 peso por 1 dólar. Con la reducción del valor en dólares de la deuda, la pesificación disminuyó la carga del sector privado, evitando así las quiebras masivas. Aunque los bancos sufrieron una “pérdida neta”, debido a la pesificación, el gobierno los compensó mediante la emisión de nueva deuda. El gobierno emitió “2.4mil millones de bonos en dólares (‘bonos Cobertura’) denominados en moneda extranjera a cambio de los pasivos de los bancos con el Estado” (Damill et al., 2005: 66).
Aun así, las diferencias más importantes con la era Menem se relacionan con el papel social del Estado. Incluyen intentos para redistribuir los ingresos y contener el malestar social mediante la ampliación de la cobertura de la política social a los pobres de Argentina. El aumento del gasto social fue un resultado directo del aumento en los ingresos del 15% del pib en 2002 al 23.4% en 2009 (Weisbrot et al., 2001: 10), lo cual se debió principalmente a los excedentes fiscales, de una mayor presión fiscal sobre las exportaciones (de soja y derivados industriales), los presupuestos provinciales equilibradas y la suspensión de pagos de la deuda con el fmi (Damill et al., 2005: 64-65). En el contexto de la recuperación industrial después de la devaluación, los programas sociales impulsaron la expansión del sector formal (“mano de obra poco calificada en el sector intensivo”), aliviaron el impacto del aumento del desempleo e incluso bajaron el coeficiente Gini (Lustig et al., 2011: 5).
El ejemplo más relevante de los programas sociales fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desempleados (programa contra el desempleo), diseñado para crear puestos de trabajo con los ingresos generados por los impuestos a las exportaciones. Introducido en abril de 2002, el programa benefició a 2millones de hogares en 2003 y fue parcialmente financiado por un préstamo del Banco Mundial (Lustig et al., 2011: 5). Otro programa social fue el Plan Remediar “que distribuía medicamentos básicos a los grupos sociales más pobres” (Riggirozzi, 2010: 72). A pesar de sus limitaciones en el trato con la pobreza estructural y un enfoque restringido de empleos “formales”, estos programas compensaron la caída de la demanda agregada y aplazaron la crisis inmediata. Tenían otros impactos, como la reversión de las expectativas negativas sobre la evolución del pib a finales de 2002 y principios de 2003 y el establecimiento de un “piso”, tanto para la caída del pib, así como una contracción del salario mínimo. Tales medidas también “un marcado contraste con las recesiones anteriores, cuando el gasto social para redes de seguridad se redujo en término reales” (World Bank, 2003: ii).
Políticas económicas de KirchnerAunque Néstor Kirchner continuó algunas de las políticas de Duhalde, Argentina debió enfrentar nuevas condiciones. El desafío de Duhalde era estructural: cómo sacar al país de la crisis inmediata sin tener que recurrir a la ayuda externa. Además, la disminución del salario del sector público, debido a la devaluación contribuyó aumentar los ingresos del Estado sentando la base para una posible recuperación (World Bank, 2003: ii).
Por lo tanto, en el momento en que Kirchner asumió el cargo en mayo de 2003, la recuperación económica ya había iniciado, creando de este modo una base material para la expansión del bienestar. En este sentido, Kirchner se alejó de una larga década de “políticas de depreciación del salario” mediante el cumplimiento de las demandas sindicales para la negociación colectiva y el aumento de los salarios mínimos. La extensión de la reforma de la seguridad social al sector informal y los trabajadores desempleados sumó más de un millón de personas al mercado laboral. Estas políticas, junto con una diplomacia firme de negociación con los tenedores extranjeros de bonos de deuda,7 dieron lugar a un aumento del 70% en el salario real y de más del 30% del gasto público (en vivienda, infraestructura e investigación científica) (Levistky y Murillo, 2008: 17).
A pesar de estos logros sociales, la Argentina de Kirchner enfrentó tensiones debidas al intento de avanzar en una agenda impulsada por las exportaciones, sobre todo de la industria de extracción. Esto contribuyó al resurgimiento de las asimetrías latentes en la estructura de la economía poscrisis, en especial la división entre la ciudad y el campo. Mostrando una continuidad con el pasado, las ganancias capitalistas fueron restauradas después de la pesificación de todas las deudas en dólares. Los grupos que se beneficiaron con la recuperación industrial fueron las grandes fracciones monopólicas del capital como el acero (Siderar, Acindar), el petróleo (Repsol, Petrobras), los servicios públicos privatizados (Telefónica, Telecom, Edenor, Central de Puerto) y las empresas nacionales (Loma Negra, Grimoldi) (edi, 2004). Los bancos se beneficiaron porque el gobierno inyectó liquidez al sistema financiero, permitiendo mayor tenencia de bonos gubernamentales. Esto permitió a los bancos tener un “nuevo comienzo” durante el periodo poscrisis (Cibils y Allami, 2013).
A partir de 2005, liderado por el aumento de los precios de los productos básicos, el Estado promovió el modelo orientado a la exportación dando prioridad a la automatización del campo y el desplazamiento de pequeños y medianos agricultores. Entre los intentos de modernizar la agricultura figuran el establecimiento de molinos bomba en Gualeguaychú en la provincia de Entre Ríos y la introducción de técnicas de siembra directa por transnacionales como Monsanto y Cargill. Con estas medidas, la rentabilidad del cultivo de soja aumentó, pero a expensas de mano de obra agrícola, lo que provocó migración masiva de la población rural y deforestación (Svampa, 2008: 91).
La evidencia apunta a una transformación desigual de la actividad industrial después de la devaluación de 2002. Una reversión de “prolongada desindustrialización” abrió el camino a la recuperación industrial (Azpiazu y Schorr, 2010: 115). Esta expansión fue notable en su duración y no se limita a la producción de derivados de recursos naturales de consumo intensivo (alimentos, bebidas). El mejor desempeño de la industria manufacturera en el periodo 2001-2005 se debió a un”efecto de rebote” de las exportaciones industriales provocadas por bajos salarios, aumento de los precios y alto nivel de “capacidad ociosa” (Azpiazu y Schorr, 2010: 116). En 2003 y 2007, las exportaciones industriales crecieron 19% anual, caracterizadas por la creación de empleo industrial y nueva capacidad productiva, especialmente en los sectores de ingeniería metal-mecánica e intensiva que se vieron obstaculizados durante la década de 1990 (Herrera y Tavosnanska, 2011: 101-107). De 2002 a 2007, “la industria generó más de 410 000 nuevos puestos de trabajo, lo que representa un aumento del 55% desde el inicio de ese periodo” (Herrera y Tavosnanska, 2011: 105-107).
A pesar de la inversión de la desindustrialización, el espíritu de la época anterior se detiene en medio de estructuras incrustadas en la expansión actual, sobre todo en la propiedad del capital. Al igual que antes, predominó la orientación a la exportación en el periodo de 2003-2007, como es evidente en “coeficiente de exportaciones como porcentaje del valor de la producción bruta” (vpb) en sectores relacionados con los recursos naturales, tales como alimentos y bebidas (33% - 37.8%), cuero (34.8% -30.1%) y refinación de petróleo (23.1% -27.6%) (Herrera y Tavosnanska, 2011: 109). Cuando se analizan de acuerdo a origen del capital, más del 40% de los 500 “principales exportadores industriales” eran propiedad de extranjeros durante 2007, destacando el predominio del capital transnacional en la industria manufacturera (Herrera y Tavosnanska, 2011: 110). Azpiazu y Schorr concluyen que mientras las exportaciones de manufacturas crecieron un 60.8% entre 2001 y 2005, “el valor bruto de la producción sectorial en dólares corrientes” se incrementó sólo en un 13.1% (Azpiazu y Schorr, 2010: 116-117). En este caso, grandes fracciones del capital vinculados a la economía global y sostenidas por la demanda externa (por ejemplo, la agroindustria) son los principales beneficiarios de la acumulación de poscrisis.
Dicho de otra manera, la promoción estatal de “oportunidades de inversión orientadas a la exportación” no necesariamente ha curado el “mal holandés”. Prevalecen las rentas ricardianas y la retención de los beneficios de la exportación de materias primas naturales y mano de obra barata, a pesar de la retórica radical de Kirchner. En 2008-2009, Christina Fernández de Kirchner fue aún más tolerante con los agronegocios aplicando medidas como el subsidio y apoyo a las exportaciones, “levantamiento de la prohibición de las exportaciones” y “reducción de la retención a las exportaciones” de trigo, maíz y fruta fresca (eclac, 2011b: 14). Aunque ocasionalmente hay grandes confrontaciones con grupos dedicados a los negocios agropecuarios (especialmente los grandes agricultores), las respuestas de Kirchner a las demandas corporativas fueron complacientes. En julio de 2008, el aumento de los impuestos de exportación propuesto (35%) en las semillas de soja fue derrotado en el Congreso. Los agricultores continúan ejerciendo presión para la eliminación de todos los impuestos a la exportación de productos agrícolas y han tomado represalias con acaparar los bienes (Barrionuevo, 2008). Esto ha dado como resultado precios más altos y menor oferta de soja en el mercado interno. Sin embargo, otras fracciones del capital, no se opusieron al impuesto a la exportación. Mediante la promoción de la inversión y abasto del sector doméstico, el impuesto creó ventajas competitivas para los fabricantes en crisis, es decir, quienes procesan productos básicos (Richardson, 2009).
Por último, la redistribución de la renta petrolera es un reto a largo plazo al que las alianzas del modelo agroexportador (sector financiero y compañías petroleras) siguen oponiéndose. La posición ortodoxa ha sido que una política de precios en el sector de la energía (es decir, mantenimiento de los precios de consumo artificialmente bajos) transfiere recursos a los consumidores, lo que lleva a una baja inversión (estancamiento de la producción) y al aumento de las importaciones de gas que podría crear cuellos de botella (que han ocurrido recientemente). Sin embargo, este punto de vista ignora varios intentos de una “eliminación de los subsidios para permitir una corrección gradual de los incentivos de la industria y de los consumidores”. Por ejemplo, la alianza de negocios por 1,500millones dólares, entre la paraestatal ypf y la empresa extranjera Chevron en julio de 2013 movió a la industria en esta dirección (Australian Government, 2013).
Después de años de luchas internas, España y Argentina por fin resolvieron el conflicto Repsol-ypf. El motivo de la querella era cómo se compensaría a Repsol por la pérdida de su participación del 51% en ypf. Con la mediación de la petrolera mexicana Pemex, Repsol aceptó finalmente menos de la mitad de los 10.5mil millones dólares que exigía. Debe tenerse en cuenta que Argentina se benefició de la existencia del socio minoritario mexicano en Repsol, un factor probable en el aseguramiento de las condiciones óptimas tanto para Argentina como para México (Del Cogliano y Prats, 2013).
Conclusión: la recuperación argentina en retrospectivaEn este artículo se examinan las características de la recuperación argentina luego de la crisis financiera de 1999-2001 hasta la actualidad. Se revisó la manera en que dicha recuperación se inscribe en el debate sobre el “nuevo desarrollismo” y se hace una crítica de este punto de vista con base en la revisión de su aplicación. No hay duda de que la crisis argentina abrió el camino a un nuevo marco macroeconómico que sacó la economía de la crisis e inició un proceso de “recuperación popular”. El compromiso de Kirchner con la industria nacional, la creación de empleos, los programas sociales y las obras públicas le hicieron ganar el apoyo de la clase trabajadora de Argentina y de los nuevos pobres que temían un regreso de la recesión.
Sin embargo, también se argumentó que Argentina es un caso único que debe ser estudiado más allá de las administraciones Kirchner. También se advierte del riesgo de superposición de modelos anglocéntricos para su estudio. Se afirma que enmarcar la historia reciente de Argentina en términos de un nuevo modelo conlleva el riesgo de enmascarar algunas de las continuidades y tensiones con el neoliberalismo de la antigua era, como fue examinada previamente por estudiosos latinoamericanos como Azpiazu et al. (1998), Cunha y Ferrari (2009) y Guillén (2011).
Por otra parte, cuando la historia reciente de Argentina se enmarca dentro del discurso de un nuevo “modelo” es susceptible de ser atribuido a las condiciones “locales” y se interpreta como “autoimpuesta”. Pero este enfoque no revela el origen y la evolución, que hace evidente contradicciones estructurales de una economía dependiente y previamente inestable. Por lo tanto, en lugar de ver el kirchnerismo como un resurgimiento de un nuevo modelo, en este trabajo se analiza como un acto de equilibrio entre los intereses capitalistas soberanos de Argentina (grandes empresas) y las exigencias del capitalismo mundial que las economías semiperiféricas enfrentan en el marco de la integración global. Por muy novedoso que sea, conlleva tensiones y residuos heredados de la época anterior.
A pesar de la recuperación, Argentina está sintiendo la presión que la crisis financiera mundial impone al Estado, tales como la depreciación de la moneda, el desequilibrio en la cuenta corriente, el aumento de la desigualdades y la vulnerabilidad externa (especialmente la disminución de las reservas de divisas y la contracción del mercado mundial). El aumento de la inflación amenaza la recuperación salarial real de la mano de obra, que puede llevar a un conflicto con los sindicatos respecto a las políticas económicas clave. Por otra parte, la redistribución del ingreso real es un reto a largo plazo que no se resolverá sin un cambio dramático en la estructura tributaria. A pesar de las mejores intenciones, las políticas de Kirchner no han abordado la distribución desigual de la riqueza dentro de la estructura económica, por ejemplo, los impuestos sobre las ganancias de los grandes grupos empresariales, la redistribución de la renta petrolera (no sólo los impuestos de la soja), las políticas que abordan la pobreza estructural (sector informal), el acceso universal a la educación, la alimentación y la atención médica para todos —que todos requieren un sistema alternativo de bienestar y recuperación nacional.
Mi especial agradecimiento a los árbitros que evaluaron mi artículo. También a la cunyAcademy for the Humanities and Sciences and School of Liberal Arts of fit/suny por su generoso apoyo. La fundación que brindó el apoyo económico para realizar este trabajo académico provino del William Stewart Award de la cunyAcademy. Cualquier error es responsabilidad del autor.
Tanto los críticos y como los defensores de Kirchner lo relacionan con los gobiernos de Lula en Brasil, Chávez en Venezuela, Correa en Ecuador, Morales en Bolivia, y el candidato López Obrador —el “candidato delantero” para las elecciones presidenciales en México (The Economist, 2006; Weisbrot, 2006; Castaneda, 2006).
Cunha y Ferrari (2009: 4). Para un análisis reflexivo del “nuevo desarrollismo” especialmente frecuente entre los economistas brasileños, véase Cunha y Ferrari (2009); São Paulo School of Economics (2010); Centro de Desarrollo de Macroeconomía Estructuralista, Diez tesis sobre el nuevo desarrollismo.
Por ejemplo, Cohen señala que “el segundo aspecto de la política fiscal sugerida anteriormente era un claro patrón de gasto anticíclico frente a la desaceleración económica global. Los gobiernos de América Latina demostraron que entienden el principio keynesiano de que el gasto público tiene un papel importante en el mantenimiento de la demanda agregada” (Cohen, 2013: 947).
De acuerdo a Weisbrot y Sandoval (2007:5), el periodo crucial en que las exportaciones contribuyeron al crecimiento fue de “sólo los primeros seis meses de la recuperación (la primera fase), cuando la economía creció a una tasa anual de sólo 1.3%”. Durante la primera fase, el llamado principio de la recuperación 2002Q1-2002Q3, “las exportaciones crecieron a una tasa anual de 6.7 por ciento y representó el 71.3 por ciento de crecimiento del pib”. Sin embargo, después de los primeros seis meses y durante el resto de la recuperación (2002-2007), la contribución de las exportaciones al crecimiento del PIB se mantuvo marginal en alrededor de un 13.6% (Weisbrot y Sandoval, 2007: 5).
Aunque Bresser-Pereira reconoció en 2006 que la historia de éxito argentino fue “demasiado reciente para permitir una evaluación objetiva”, lo consideró un posible caso de “nuevo desarrollismo” que también se estaba popularizando entre la generación más joven de economistas argentinos como Osvaldo Sunkel, Aldo Ferrer, Ricardo French-Davis y Roberto Frenkel (Bresser-Pereira, 2006: 30). Sin embargo, Pereira adaptó su posición en 2013 a la ortodoxia convencional al afirmar que Argentina no cumplió con las expectativas que él fijó para el “nuevo desarrollismo” y estaba “destinada al fracaso”, señalando el gasto “irresponsable” en el ámbito fiscal: “El caso argentino muestra como un desarrollismo inicialmente competente derivó posteriormente en una política fiscal y tipo de cambio populista” (Bresser-Pereira, 2013: 2).
Pasando del déficit al superávit, la balanza comercial en 2002 “fue superior a 17mil millones de dólares, y se mantuvo en más de 16mil millones de dólares en 2003 (y más de 12mil millones de dólares en 2004)” (Damill et al., 2005: 63).
En diciembre de 2005, Kirchner negoció con los tenedores de bonos un acuerdo que dio lugar al mayor “recorte” de deuda de la historia, que incluyó “un canje de deuda por valor de un 30 por ciento de la deuda por suspensión de pagos” (Levitsky y Murillo, 2008: 17).