Los primeros años de vida son cruciales para el desarrollo del potencial de los niños y niñas. Los
programas que promueven el desarrollo temprano son fundamentales para mejorar los resultados de salud física y mental en el futuro adulto, y el costo de no hacer algo al respecto es muy alto.
El gasto público dirigido a la niñez, como indicador de la importancia que otorgan los estados para garantizar al desarrollo integral y el cumplimiento de los derechos del niño, constituye un esfuerzo en el área que se ha desarrollado heterogéneamente en América Latina y el Caribe. En ese marco, el presente artículo busca analizar los niveles, la evolución y la composición del gasto público social en infancia temprana en países de la región. Asimismo, el artículo indaga acerca de las experiencias de los programas disponibles en el universo del gasto público social (GPS). Como podrá observarse, las políticas sociales relacionadas con la primera infancia representan sólo entre 0,1 y 0,6 puntos porcentuales del PIB en cada país analizado. Dentro de la diversidad de tipos de programas, aquellos diseñados específicamente para la primera infancia (GEPI) representan las proporciones más altas en los países analizados. Chile se posiciona en un nivel sobre el promedio del gasto social comparado con el resto de América Latina en cuanto a la magnitud total del gasto público en primera infancia. Sin embargo, el escenario cambia cuando se compara en relación con los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y al evaluar el alcance de las acciones.
Children's early experiences and relationships in the first years of life are critical for development. Programs that promote early development are fundamental to improve physical and mental health outcomes in adult life, and the cost of not doing something is excessively high. Public spending on socio-emotional health, as an indicator of the importance given by countries to guarantee comprehensive development and compliance with children's rights, constitutes an effort that has been developed heterogeneously in Latin America and the Caribbean.
This article seeks to analyze the levels, evolution, and composition of public social spending on early childhood in countries of the Region. Likewise, the article inquires about the experiences of the programs available through public social spending. As can be seen, social policies related to early childhood represent only between 0.1 and 0.6 points percentage of GDP in each country analyzed. Within the diversity of types of programs, those specifically designed for early childhood (GEPI) represents the highest proportions in the countries analyzed. Chile is positioned over the average of social spending compared to the rest of Latin America in terms of the total magnitude of public spending on early childhood. However, the scenario changes when it is compared in relation to the OECD countries and when the scope of the actions are evaluated.
Los primeros años de vida corresponden a una etapa donde se definen, en gran medida, las bases del desarrollo adulto, tanto en lo cognitivo, como en lo social y afectivo. Es una ventana de alta plasticidad cerebral, donde las oportunidades que ofrezca el contexto, o la falta de ellas, tendrán un mayor impacto en moldear la arquitectura del cerebro1.
Más de 70 millones de niños y niñas en América Latina y el Caribe no logran expresar al máximo su potencialidad desde el punto de vista del desarrollo debido a las adversidades que tienen en sus contextos, como la violencia y la falta de oportunidades asociadas a contextos de pobreza2. Esta situación produce no solo una pérdida de oportunidades para cada niño y adolescente afectado, sino que también un costo significativo para la sociedad en su conjunto, al perder el desarrollo del potencial y talento de la futura generación, y tener que aumentar el gasto en acciones que compensen las consecuencias secundarias en el deterioro de la salud física y mental, a nivel escolar, laboral, familiar y social.
Hoy se sabe que las experiencias tempranas definen en gran medida no solo el nivel de bienestar durante el periodo infantil, sino que también sientan las bases estructurales para el aprendizaje, el comportamiento, la salud futura, la inserción social y laboral, entre otros, debido a la alta influencia que tienen el acceso a ciertos recursos de calidad y el contexto familiar y social en el desarrollo cerebral durante la primera etapa de la vida.
El desarrollo de niños y niñas, en especial durante la primera infancia, estará influido no sólo por la calidad del cuidado y la crianza que tengan, sino también por factores externos próximos como la calidad de la vivienda, el acceso a los servicios de salud y educación, a la cultura, y a un medioambiente libre de contaminación. Por su parte, también la situación política y económica, así como factores culturales afectarán este desarrollo. La posición socioeconómica de la familia es uno de los elementos del contexto de mayor influencia en el desarrollo de los niños niñas y adolescentes. Esto puede demostrarse ya en el primer año de vida, durante el cual el desarrollo psicomotor ya revela diferencias considerables entre grupos socioeconómicos, generándose una brecha difícil de reducir si no se interviene a tiempo y con calidad, principalmente mediante la inversión en primera infancia3.
Los estudios económicos muestran que el costo de no hacer algo al respecto es muy alto. Se estima que la falta de inversión en la primera infancia puede costar a los países algunos puntos en el producto interno bruto (PIB)4. Además, la intervención temprana permite el desarrollo de habilidades que son críticas y que facilitan a su vez la adquisición posterior de mayores habilidades. De esta forma, para un nivel constante de inversión hay una mayor tasa de rendimiento a edades más tempranas5. Este rendimiento se genera a partir del aumento de los ingresos, educación superior, mejora del bienestar físico y mental, y también a través de las externalidades positivas a la sociedad en términos de reducción de la delincuencia, ahorros del gasto público y aumento de los ingresos fiscales5. El argumento económico para la inversión temprana no excluye la inversión posterior; más bien argumenta que hay complementariedades dinámicas que se pueden obtener de la inversión en diferentes etapas del ciclo de vida, comenzando lo antes posible.
Por ello, y múltiples otros motivos, es importante intervenir de manera oportuna y con calidad en esta etapa de la vida para que todos los niños y niñas puedan alcanzar su máximo potencial, lo que está además en consonancia con las obligaciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño6.
En relación con la evidencia disponible, las intervenciones para cuidadores, la identificación y el tratamiento de problemas de salud mental (como depresión perinatal) en mujeres embarazadas y puérperas es abrumadoramente eficaz y costo-efectivo para el niño y toda la familia7. Por otro lado, los programas de educación inicial, a pesar de que han mostrado efectividad, también presentan un alto nivel de heterogeneidad y no garantizan que la asistencia exclusiva a una institución cierre la brecha inicial entre los preescolares. En educación y salud, la brecha de acceso se ha reducido en la última década, pero no así la brecha de calidad. Esto es especialmente relevante para la oferta para niños y niñas de 0 a 5 años, ya que puede afectar negativamente su desarrollo. Una mejora en la calidad de los servicios existentes y en el desarrollo de apoyos o alternativas pueden permitir que las familias que optan por no enviar a sus hijos al jardín y cuenten con las herramientas para brindar una estimulación temprana de calidad8.
Sobre la base de los beneficios a largo plazo de la intervención temprana y el compromiso de algunos países con el desarrollo de la primera infancia, una mayor inversión en la infancia temprana parece esencial para mejorar la salud, el capital humano y el bienestar a través del curso de vida9. De esa forma, es necesario revisar la inversión en primera infancia y las oportunidades que los niños de la región están teniendo durante la primera infancia, para alcanzar su máximo potencial y vivir su mejor vida posible.
El objetivo del presente estudio es analizar los niveles, la composición y la clase del gasto público social en infancia temprana en América Latina y el Caribe.
MétodosSe analizó una muestra que incluye países de la zona andina, el cono sur, Centro América y el Caribe. La selección de países incluyó economías de ingreso medio-bajo, medio-alto y alto, de diferentes subregiones de las Américas y con disponibilidad de datos. Para cada país se cuantificó el nivel de gasto en infancia, y se analizó su evolución y distribución. Los presupuestos de cada uno de los países y los gastos asociados fueron obtenidos de la base de datos de inversión social en América Latina y el Caribe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, indicadores de desarrollo del Banco Mundial, y del Instituto de Estadística de la UNESCO, tomando como referencia las definiciones de gasto de gobierno en educación y protección social del Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional 201410. Para efectos de análisis, el gasto social en niñez (0-5 años) se definió como aquel provisto por el estado para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales, mejorar las condiciones de vida de la población y promover el bienestar colectivo. Se incluyeron todas las acciones sociales que tengan algún impacto en la primera infancia a través de conductas dirigidas a necesidades y situaciones específicas de este grupo de edad o, en principio, conductas dirigidas a una población más amplia de niños en la primera infancia. Consiste en el gasto en protección social (que incluye principalmente programas de cuidado infantil y programas de beneficios monetarios condicionados), y el gasto en educación preescolar. Los programas de cuidado infantil, a pesar de no ser completamente financiados por salud en parte contienen gasto en salud y nutrición.
ResultadosEntre los principales resultados se encuentra que el gasto social en infancia (0 - 5 años, 2015) de los países seleccionados representó en promedio el 0,4% del PIB, y fluctuó entre 0,1% y 0,6%, siendo el porcentaje mayor en los países con mayor PIB per cápita. (Gráfico 1). Chile se posiciona en un nivel sobre el promedio del gasto social comparado con el resto de América Latina en cuanto a la magnitud total del gasto público en primera infancia. Este tipo de gasto tuvo una tendencia creciente entre el 2005 y 2009 y luego se desaceleró entre el 2009 y 201211.
Las políticas dirigidas a la primera infancia representan proporciones de entre 1,7% hasta el 5,8% del gasto público social (GPS), es decir, el esfuerzo, en términos de gasto, que realiza el estado para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales, mejorar las condiciones de vida de la población y promover su bienestar colectivo, entre los 0 y los 5 años. (Gráfico 1). Considerando los montos equivalentes en dólares ajustados por la tasa de paridad del poder adquisitivo (PPP o Purchasing Power Parity, por las siglas en inglés) se obtiene un nivel de gasto en la población entre 0-8 años que fluctúa entre US$ 2.295 por niño por año hasta US$ 300, con una diferencia de más de 7 veces entre los países que más invierten y aquellos con menor inversión relativa. Esta comparación de misma cantidad de bienes y servicios entre países se puede realizar gracias a la tasa de conversión que indica a qué tasa deben convertirse los valores en la moneda de un país.
En términos de magnitud, se destaca la importancia relativa de los programas e iniciativas dirigidos específicamente a niños y niñas en primera infancia (GEPI: gasto específico en primera infancia). Por ejemplo, instituciones de guarda, enseñanza inicial, salud materno-infantil, fomento de la lactancia materna, programas de atención y educación en la primera infancia, etc.) (Gráfico 2). En Chile, estos corresponden al 42%. Con la excepción de Chile y Colombia, los sistemas de cuidado infantil tienen un valor proporcional significativamente menor en todos los países evaluados, aunque estén implementados transversalmente. Al integrar los servicios de cuidado infantil con estimulación temprana, educación, alimentación, seguimiento nutricional y apoyo a los padres, este tipo de programas es variado en cuanto a los servicios prestados, lo que hace relativamente difícil la clasificación sectorial.
Los programas diseñados específicamente para la primera infancia (GEPI, Gasto Específico en Primera Infancia) pueden representar proporciones muy altas (70% en Perú, 64% en Colombia y 57% en Guatemala), aunque en otros casos las acciones no específicas pueden ser muy importantes y relegar al GEPI a proporciones más pequeñas (10% en Argentina, 21% en Paraguay y 26% en Costa Rica)12. Destacan las situaciones de Paraguay y Costa Rica en cuanto a la inversión en niñez que impacta en la primera infancia de manera no exclusiva (GNoEPI, Gasto en Niñez No específico en Primera Infancia), donde estos ítems comprenden poco menos de la cuarta parte de todas las políticas de la primera infancia.
A su vez, las inversiones canalizadas a través de las familias u otros agentes, solo cobran relevancia significativa en los casos de Argentina (31% del total), México (30%) y Honduras (24% del total)12.
El gasto que corresponde a acciones e iniciativas que abarcan grupos poblaciones más amplios, destinando solo una proporción del total de esas acciones a la primera infancia (GAPI, Gasto Ampliado en Primera Infancia), puede representar proporciones importantes en varios países; por ejemplo, en El Salvador, Paraguay y Costa Rica muestran proporciones cercanas al 50%12.
El gasto en primera infancia en acciones dirigidas a toda la población (GPITP), por ejemplo, gastos en ciencia y técnica, cultura, servicios de alumbrado y cuidado de espacios públicos, etc., no representan proporciones significativas, excepto en los casos de Argentina y México, donde alcanzan al 8% y 6% de toda la inversión en primera infancia, respectivamente12.
Programas para el desarrollo de la primera infanciaLa mayoría de los países de la región que promueven el desarrollo de la primera infancia tienen programas con objetivos similares, tales como: (i) mejorar el desarrollo temprano de un niño, incluido el desarrollo cognitivo y socioemocional, el crecimiento físico y el bienestar; ii) mejorar la atención prenatal de la madre con servicios e información para aumentar la probabilidad de dar a luz a un bebé sano; y (iii) educar a los padres y/o cuidadores sobre la mejora de los hábitos de crianza, salud e higiene, así como brindarles oportunidades para trabajar.
Los programas de transferencias monetarias condicionadas (TMC), que incentivan los resultados de los programas de desarrollo del niño en la primera infancia, son ampliamente utilizadas en la región, especialmente para brindar asistencia nutricional y educativa a niños pequeños. Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Perú y República Dominicana tienen esquemas de TMC en vigor. Estos programas, que ofrecen a las familias de bajos ingresos una transferencia de efectivo condicionada, es decir que, a cambio, sus hijos visiten los centros de salud para su monitoreo, tienen beneficios favorables en la salud física y el bienestar de los niños pequeños, pero la evidencia sobre la influencia de los programas de TMC en el desarrollo socioemocional de los niños pequeños es muy limitada. Estos programas parecieron influir positivamente en el rendimiento educativo de los niños más pequeños (niños de 0 a 2 años), y aumentan la probabilidad de que los beneficiarios asistan a preescolar (Chile) y minimizan los retrasos en el desarrollo (Nicaragua)13.
Los programas de crianza en Chile (Tabla 1), Jamaica, Bolivia, Honduras, Nicaragua y otros lugares demuestran que los padres pueden mejorar sus estrategias de crianza y estimulación infantil, lo que resulta en un mejor desarrollo cognitivo, lingüístico, motor, social y de otras habilidades en sus hijos. En otras circunstancias, como Jamaica, los programas de crianza examinados a fondo revelan ventajas para las mujeres, como tasas más bajas de depresión posparto. La asistencia preescolar beneficia los puntajes de los exámenes de lenguaje y matemáticas de los niños, las habilidades de comportamiento y el logro educativo a largo plazo en Argentina y Uruguay, según los programas de educación temprana y preescolar13.
Programas de promoción de habilidades parentales en Chile
| Nombre | Responsable | Tipo | Focalización |
|---|---|---|---|
| Nadie es Perfecto | Ministerio de Desarrollo Social y Familia | Universal | Promoción |
| Programa de Parentalidad Positiva Triple P | Ministerio de Desarrollo Social y Familia | Universal | Promoción |
| Programa educativo masivo | Ministerio de Desarrollo Social y Familia | Universal | Promoción |
| FONOINFANCIA | Ministerio de Desarrollo Social y Familia/Fundación Integra | Universal | Promoción/Prevención |
| Programas de protección con componente de trabajo con familias | Mejor Niñez (ex SENAME) | Focalizado | Prevención selectiva |
| Centros de Encuentro Familiar | Fundación de la Familia | Focalizado | Promoción |
| Módulos de orientación y formación familiar | Fundación de la Familia | Focalizado | Promoción |
El desarrollo infantil, especialmente durante la primera infancia, es una meta importante de los países de América Latina y el Caribe, y por ello la inversión que permita mejorar el acceso y la calidad de las prestaciones de los servicios sociales y de salud que permitan el desarrollo socioemocional de este grupo, es una política prioritaria. No obstante, los resultados expuestos muestran que las políticas sociales relacionadas con la primera infancia representan sólo entre 0,1 y 0,6 puntos porcentuales del PIB en cada país analizado. Chile es uno de los países que ha aumentado sistemáticamente la inversión en la primera infancia, pero es discutible si esta inversión esté guiada por la evidencia sobre las intervenciones más costo-efectivas disponibles14. Además, en relación con los países OCDE, el PIB que destina Chile a primera infancia está por debajo de la magnitud de recursos invertidos por el resto de los países8. Desde mediados de la década de 1990, muchos países de la región han tendido a aumentar el gasto público en la primera infancia, aunque el aumento del gasto no necesariamente se refleje en mejoras de los indicadores sociales clave y el desarrollo socioemocional de los niños.
La evidencia internacional es clara en señalar la necesidad de implementar masivamente estrategias multicomponentes y multisectorial (por ejemplo, asegurar la provisión de educación, salud, actividad física y adecuada alimentación) y de multiniveles (abordaje individual, familiar, comunitario y país) que favorezcan el desarrollo socioemocional de los niños15. Durante la última década, la comunidad especializada en la primera infancia ha estado construyendo un consenso en torno a la necesidad de invertir en la primera infancia para mejorar el desarrollo socioemocional futuro. Sin embargo, para aplicar los resultados de la investigación en entornos muy diversos como los de América Latina y el Caribe, y lograr un impacto más amplio a escala, es esencial no sólo que los países aumenten su presupuesto en el área, sino que también los actores fundamentales tengan una capacidad de aprendizaje activo, interdisciplinario y adaptativo. Esto requiere una comunidad de aprendizaje dinámica que sea capaz de integrar la investigación de implementación con la biología del desarrollo, la experiencia técnica y práctica en la implementación de los programas, el conocimiento y las prioridades específicas del contexto. Invertir en la primera infancia implica incluir un foco en la promoción y prevención, así como garantizar que los niños tengan la oportunidad de alcanzar su máximo potencial. El foco de las intervenciones en primera infancia debe estar en las familias y los cuidadores de los niños y niñas. La evidencia enfatiza la importancia de la familia en la comunicación, el aprendizaje y la estimulación del desarrollo de los niños en los estilos de relación humana16. De los aspectos analizados, la familia y el adulto de referencia (cuidador principal) es importante en la primera infancia y debe ser el foco de estrategias, programas e intervenciones específicas para contribuir al desarrollo de los niños y niñas. Dada su importancia en el desarrollo infantil, hay áreas donde existe una gran brecha entre la oferta de programas y la inversión: la salud mental y el trabajo familiar. El desafío no sólo es aumentar el número de programas en esta área, sino que el aumento sea sostenido, además de garantizar la calidad.
En este contexto, es importante mejorar la investigación para conocer más acerca de la evolución y las características del gasto social en niñez en relación con resultados de desarrollo socioemocional y otros resultados que son relevantes para el potencial de la población infantil.
GEPI: Gasto Específico en Primera Infancia. Se incluyen los gastos en programas e iniciativas dirigidos específicamente a niños y niñas en primera infancia (por ejemplo, instituciones de guarda, enseñanza inicial, salud materno-infantil, fomento de la lactancia materna, programas de atención y educación en la primera infancia, etc.).
GNoEPI: Gasto en Niñez No específico en Primera Infancia. Se incluye la proporción del gasto que beneficia a niños y niñas en primera infancia en programas destinados a niños, niñas y adolescentes menores de 18 años que por los objetivos propuestos no permiten diferenciar servicios específicos para la franja etaria que corresponde a la primera infancia.
GIPI: Gasto Indirecto en Primera Infancia. Se incluye la proporción del gasto que beneficia a los niños y niñas en primera infancia en programas e iniciativas dirigidas a la familia u otros agentes, con clara repercusión sobre el bienestar de los niños y las niñas (por ejemplo, transferencias de ingresos a las familias, asignaciones familiares complementarias al salario, etc.).
GAPI: Gasto Ampliado en Primera infancia. Se incluye la proporción del gasto que beneficia a niños y niñas en primera infancia a través de programas e iniciativas que se dirigen a grupos poblacionales más amplios, de los cuales los niños forman parte (por ejemplo, programas de atención a grupos vulnerables, acciones para el mejoramiento de las condiciones de vida de la población–agua potable y alcantarillado, saneamiento, acceso a la vivienda-, programas de atención de emergencias climáticas, etc.).
GTPPI: Gasto en Primera Infancia dirigido a Toda la Población. Se incluye la proporción del gasto en bienes públicos que beneficia a niños y niñas en primera infancia (por ejemplo, gastos en ciencia y técnica, cultura, servicios de alumbrado y cuidado de espacios públicos, etc.).
Declaración de conflicto de interésLos autores declaramos que no tenemos conflictos de interés en relación con esta publicación.
Aspectos éticosEste artículo no utiliza ni describe información de pacientes.